2026年环保行业碳中和系列："十五五"碳达峰决胜期，政策深化下的投资机遇

“十五五”是实现碳达峰目标的决胜期

中国的“双碳”政策框架是一个强调全国统筹、多领域协同、政府与市场双轮驱动的系统 工程。目前我国已经构建了系统完备的“1+N”政策体系，具体包括。

“1”是顶层设计的“总纲领”。它以《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达 峰碳中和工作的意见》和《2030 年前碳达峰行动方案》为核心，明确了 2030 年 前碳达峰的总体部署，并规划了“碳达峰十大行动”，为全社会转型提供了清晰的 时间表、路线图和施工图。

“N”是承上启下的“支撑网”。它包含两大层面：一是重点领域和行业的实施方 案，针对能源、工业、建筑、交通等排放大户制定具体路径；二是全方位的支撑保 障方案，覆盖科技、财政、金融、标准、统计核算等关键环节。同时，全国 31 个 省（区、市）也制定了本地区方案，确保了国家战略在地方的有效落地。

“十二五”规划期开始，我国就已将碳强度（万元国内生产总值二氧化碳排放）下降率， 作为约束性指标，延续到“十四五”规划期，并执行至今。其中，十二五、十三五均超额 完成下降目标，不过截至 2024 年底我国碳强度下降幅度约 7.8%，进度低于预期。当前 “十四五”环保方面约束性指标气、水、森林覆盖率目标暂达到，2024 年单位 GDP 能 耗、碳排放较 2020 年累计降幅暂未达到“十四五”目标。

背景：2021 年 3 月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》发布，在绿色生态方面提出的“十四五”时期经济社会发 展约束性指标包括单位 GDP 能耗、单位 GDP 碳排放、地级及以上城市空气质量、 地表水达到或好于Ⅲ类水体比例、森林覆盖率 5 项。

进展情况：截至 2025 年前三季度，地级及以上城市空气质量优良天数比率、地表 水达到或好于Ⅲ类水体比例、森林覆盖率指标暂达标；测算得 2024 年单位 GDP 能源消耗/二氧化碳排放较 2020 年分别-7.0%/-7.8%，暂未达到“十四五”累计降 幅目标-13.5%/-18%。

能耗双控向碳排放双控转型势在必行。2024 年 8 月 2 日，国务院发布《加快构建碳排 放双控制度体系工作方案》，明确提出将碳排放指标纳入国民经济和社会发展规划，并 要求建立健全地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策 制度和管理机制。方案分 3 个阶段作出工作部署，提出当前至 2025 年提升碳计量、统 计、监测能力，建立碳核算体系；“十五五”时期在全国范围实施碳排放双控制度并健全 重点用能和碳排放单位管理制度，实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制 度；碳达峰后进一步强化碳排放管控要求。

二十大四中全会指引降碳“十五五”方向，重点强调“以碳达峰碳中和为牵引，协同推 进降碳、减污、扩绿、增长”，“加快建设新型能源体系，积极稳妥推进和实现碳达峰， 加快形成绿色生产生活方式”。对比可见，相较“十四五”阶段，“十五五”阶段从“推 动绿色低碳发展”到“深入实施节能降碳改造”，降碳放在了更靠前的位置。2026 年为 十五五规划开端之年，预计降碳政策将密集出台。

市场化减排机制：碳价格的形成与传导路径

“十五五”规划的核心变革在于，将节能减排的指挥棒从能源消耗总量和强度双控，全面 转向碳排放总量和强度双控，市场机制的建设将全面深化，核心是发挥碳价格的引导作 用。我国碳市场体系以配额、CCER、绿证三大工具协同推进：1）配额是政府分配给控 排企业的强制性排放额度，全国市场已覆盖发电、钢铁、水泥、铝冶炼等行业；2）CCER 是经核证的自愿减排量，可用于抵消部分配额缺口（一般不超过 5%）；3）绿证是可再 生能源电力的环境属性凭证，未来有望发挥抵扣作用；三者价格相互锚定，共同决定碳 价，以市场化机制引导企业低成本减排。

配额：清缴期后配额价格回落，碳市场扩容进度 60%

配额价格与清缴周期呈现明显相关性，四季度通常为交易旺季。回顾 2021 年 7 月全国 碳市场交易上线以来碳配额价格走势，历次履约周期末（2021 年底、2023 年底、2024 年底、2025 年底），碳配额的交易均伴随清缴需求上行，形成交易量和价格齐升。其中， 2025Q1-3 碳配额交易价格有明显下降，主要源于： 1） 配额供需宽松：2025 年新纳入全国碳市场的钢铁、水泥、铝冶炼三个行业 2024 年 度配额免费分配，基于经核查的实际碳排放量等量分配，所有企业均无配额缺口， 短期无稀缺性；且《2019-2024 年度碳排放配额结转方案》明确规定有配额盈余企 业需要在 2024 年至 2025 年间将 2019-2024 年度盈余配额卖出一定比例后，才能 将剩余部分结转为 2025 年度配额继续使用；未按期结转的配额，将不得用于 2025 年及以后年度的履约工作，迫使企业在 2025 年初抛售盈余配额，供给大幅增加。 2） CCER 分流需求：2025 年 3 月 CCER 重启并签发首批减排量，提供 5%履约抵消 空间，降低企业对配额（CEA）依赖，分流市场需求。 3） 政策与预期修正：配额收紧政策落地节奏慢于预期，2024 年下半年形成的高价预 期落空，在非履约清缴期强制需求消失，市场交易动力不足，价格缺乏支撑。 不过，目前我国的碳管控原则仍是“强度控制为主、总量控制为辅”，全国碳排放权交易 市场按照“全行业配额盈亏基本平衡、略有缺口”的原则设计，在推动企业减排的同时， 不给企业造成较高的履约压力。 基于 2025 年配额价格松动，说明电力企业实际碳减排完成情况优于政策要求目标，未 来降碳压力有望加码。按照全国碳市场总体设计专家组负责人张希良估算，全国碳交易 市场上线后，碳价应不低于减排一吨二氧化碳的成本，2020 年至 2030 年应为 7 美元到 15 美元。

碳配额交易情况：截至 2025 年底，全国碳市场累计成交量 8.60 亿吨，成交金额 581.2 亿元，累计成交均价 67.6 元/吨；其中大宗交易累计成交量 6.71 亿吨，占比 78%，累 计成交均价 67.2 元/吨；挂牌协议交易累计成交量 1.89 亿吨，占比 22%，累计成交均 价 68.7 元/吨。

碳配额扩容进度达 60%，后续扩围将持续进行。1）首次扩容纳入钢铁、水泥、铝冶炼 行业：2025 年 3 月全国碳市场首次扩容（2021 年 7 月以来全国碳市场仅纳入发电行 业），新增钢铁、水泥和铝冶炼三个高排放行业。新纳入三个行业后，重点排放单位数量 将由约 2200 家增至约 3700 家，覆盖碳排放量约 50 亿吨增至约 80 亿吨，覆盖全国二 氧化碳排放总量占比从约 40%增至 60%以上。2）碳市场扩围进行中：2025 年 11 月 19 日生态环境部就《2024、2025 年度全国碳排放权交易市场钢铁、水泥、铝冶炼行业配 额总量和分配方案》答记者问，表示已启动化工、石化、民航、造纸等行业扩围前期准 备工作，已组织相关单位研究起草其配额分配方案、核算报告指南、核查技术指南等配 套技术文件。后续将坚持“成熟一个、纳入一个”的原则，有序扩大覆盖行业范围和温 室气体种类。到 2027 年，碳排放权交易市场基本覆盖工业领域主要排放行业。

CCER：方法学扩容中，预计市场活跃度将持续扩大

我国碳市场目前包括“碳配额”和“CCER（中国核证自愿减排量）”两种产品，“碳配 额”为国家给予碳排放企业的额度，而 CCER 是为了激励对减碳增汇有重要贡献但无法 通过市场机制获得减排经济回报的行业予以激励。

2012 年 6 月发改委印发实施《暂行办法》，对国内温室气体自愿减排项目等事项 实施备案管理，由于需求不足且项目乱象丛生，发改委于 2017 年 3 月暂停备案， 期间 CCER 成功备案项目 861 个，包括风电、光伏、沼气发电、水电、秸秆发电、 垃圾焚烧等项目。

2023 年 10 月，生态环境部发布《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》，新 版 CCER 开始正式推行。CCER 项目来自于可再生能源、林业碳汇、甲烷减排、 节能增效等有利于减碳增汇的领域，且应当具备真实性（可实际减碳）、唯一性（没 有申请过类似的减排支持项目）、额外性（项目实施克服了财务、融资、关键技术 等方面的障碍，并且相较于方法学确定的基准线情景具有额外的减排效果），项目 产生的减排量应当可测量、可追溯、可核查。 CCER的开发需要方法学，由生态环境部统一征集遴选后发布。2023年10月以来CCER 进展加速，目前已发布五批方法学（含征求意见稿），且出台速度明显提升。2023 年 10 月生态环境部发布《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》及 4 项方法学，随后 4 项 配套制度相继发行；2024 年 1 月 22 日，全国温室气体自愿减排碳排交易启动；2024 年 6 月，国家市场监管总局发布第一批温室气体自愿减排项目审定与减排量核查机构， 相关企业可开始走申报流程，当前 CCER 基础制度框架及运行体系已基本构建；2025 年 1/8/9/10 月，生态环境部发布第二至五批方法学，行业范围进一步扩容。

截至 2026/1/27，CCER 累计成交量约 1024.64 万吨，成交额约 7.27 亿元，成交均价 70.9 元/吨。2025 年全年全国 CCER 成交量 884.41 万吨，其中并网光热发电项目 CCER 成交量 106.92 万吨、并网海上风电项目 CCER 成交量 777.49 万吨；全年成交额为 6.26 亿元。从月度成交价格趋势来看，2025 年 3 月至 10 月的价格总体缓慢下降，主因不在 清缴时间节点；11-12 月进入清缴高峰期，价格震荡回升。 当前 CCER 与配额价格基本相互锚定。2025 年 CCER 成交均价高于配额成交均价，更 多的为市场发展初期的阶段性表现，CCER 新项目审批严格且签发项目数量还比较少， 成交频次较低；我们认为基于 1:1 抵扣关系，CCER 和配额的价格会相互锚定，在清缴 阶段基本兑现；结合总设计师给的碳价指引，未来 CCER 和配额价格有望维持温和上行 趋势。

绿证：要求加快与碳市场衔接，价格存上行趋势

什么是绿证？绿证全称为绿色电力证书，是我国可再生能源电量环境属性的唯一证明， 是认定可再生能源电力生产及消费的唯一凭证，以绿证认定可再生能源的绿色属性，鼓 励用户购买绿证体现绿电消费是国际通行做法。1 个绿证单位对应 1000 千瓦时可再生 能源电量。绿证与绿电为“证电分离”，每笔绿证并不与物理的绿电消耗一一对应，购买 绿证并不意味着用户实际消纳了绿电，仅仅作为一种资产性凭证，实际购买的是电能的 “环境属性”。2023 年 8 月 3 日，国家发改委、财政部、能源局发布《关于做好可再生 能源绿色电力证书全覆盖工作促进可再生能源电力消费的通知》，明确绿证适用范围， 规范绿证核发，健全绿证交易，扩大绿电消费，完善绿证应用，实现绿证对可再生能源 电力的全覆盖。

（本文仅供参考，不代表我们的任何投资建议。如需使用相关信息，请参阅报告原文。）