2026年非银金融行业全球养老金图鉴：挪威篇，由资源红利向代际财富转化的价值重塑之路

老龄化背景下养老保障体系的完善

（一）挪威早在 1960 年便步入老龄化社会

挪威人口老龄化呈现“步入较早、渐进深化”的显著特征。从人口总量来看，挪 威人口数由 1960 年的 358.12 万人以 0.69%的年均复合增速提升至 2024 年的 557.23 万人，人口总量整体呈现缓慢增长态势。从老龄化程度来看，虽然挪威早 在 1960 年已经步入轻度老龄化社会，但是与日本、中国相比其老龄化进程相对 趋缓，截至 2024 年末挪威老龄化人口（65 岁及以上）占比较 1960 年提升 7.8pct 至 18.8%，老龄化程度持续加深。 当前，挪威正面临生育率持续走低与老龄化加 深的双重困境，近年来挪威少子化趋势加深，老龄人口（65 岁以上）占比自 2020 年起超越 0-14 岁人口占比，截至 2024 年末这两类人群人口占比缺口（65 岁以上 占比减去 0-14 岁占比）为 2.60ptcs，且未来这一缺口将呈现不可逆的持续扩张态 势。

（二）第一支柱为挪威养老金制度重要基石

挪威的养老保障体系历史悠久，现已构建起一套严密且高度成熟的养老金运作体 系。1845 年，挪威政府颁布《济贫法》（Fattiglovene），这是第一部全国性的养 老与救济法案，尽管该法案并不是针对性的养老金制度法案，但在当时承担了老 年人最低生活保障的功能。1936 年，挪威颁布了第一部养老金法案——《《老年人 保险法》（Alderstrygdloven），标志着养老金制度的建立，面对 70 岁以上的低收 入老年群体，采用差额补助型（means-tested）发放方式。随后，此前的《济贫 法》逐步被废止，被现代社会保险法和社会服务法取代。挪威于 1959 年引入了基 本养老金制度（Universal Basic Pension），提出所有公民在退休时全部享有基本 养老金。1966 年，挪威开始施行“国家保险计划”（后演变成现在的挪威政府国 民养老基金 Government Pension Fund Norway，GPFN），在最低养老保障的基 础上建立收入相关的养老金制度（Earnings-related pension）并于 1969 年颁布 “国家保险法”特别补充法案，将退休福利、失业救济、疾病津贴等定义合并。 在 1990 年代，挪威政府为提高养老金收入来源的多样性，允许居民通过银行、保 险公司设立个人养老储蓄账户（IPS），同时提供税收减免政策，主要面向自雇人 士、高收入人群或对养老金有补充需求的人群，具备灵活性强、非强制性的特征。 2006 年，挪威实施《强制职业养老金法》，要求所有雇主必须为员工设立职业养 老金账户。挪威政府于 2011 年开展养老金制度改革，此次改革主要有两大要点： 一是引入名义账户制（NDC），通过将个人缴费记录与预期寿命挂钩，使得养老金 领取额更直接地反映个人的工作年限和收入水平；二是实行弹性退休制度，将 67 岁的固定退休年龄调整为可选择在 62 至 75 岁之间退休，养老金数额随工作年限 的增加而上升，旨在鼓励劳动者通过延长退休时间来减少基本养老金的支付压力。

挪威养老金第一支柱是其养老金制度的重要基石。当前挪威施行的养老保险体系 为典型的三支柱结构，包含：挪威养老保险体系主要分为国民保险计划（National Insurance Scheme）、职业养老金计划（Occupational Pension）以及个人养老金 计划（Private Savings）三个部分。其中，第一支柱国民保险计划是挪威养老金 制度的基础，包含：挪威政府国民养老基金（Government Pension Fund Norway， GPFN）和挪威政府全球养老基金（Government Pension Fund Global, GPFG）， 两者合为挪威政府养老基金；第二支柱为职业养老金计划，是第一支柱的重要补 充，自 2006 年起强制要求由雇主提供，包含确定型领取计划《（DB Plan）和确定 型缴费计划（DC Plan）；第三支柱是个人养老金计划，属于个人自愿参与，可通 过个人养老金协议（Individual Pension Agreements, IPA）、个人养老金储蓄 （Individual Pension Savings, IPS）或其他形式的长期储蓄来实现。挪威养老保 险的“三支柱”体系为其应对不断加深的人口老龄化、维持养老金收支平衡提供 了保障。

（三）GPFG 是第一支柱养老基金核心支柱

作为挪威养老保障第一支柱，政府养老基金历经近六十年发展，通过制度创新与 管理重构，完成了向一体化架构的转型。其双支柱（GPFN 与 GPFG）实现了海 外与本土投资的战略分工，同时构建了应对资源型经济波动和老龄化的长效机制。 挪威政府养老基金的发展历程可大致分为以下两个阶段：

1) 初创期（1967-2005 年）：“双轨”并行建制

挪威政府国民养老基金《（GPFN）《（1967-2005 年）：1967 年挪威政府设立国 民保险基金（Folketrygdfondet），其初始职能为管理国家社会保险计划的滚 存结余；其治理方式采取分区管理模式，下设 5 个区域理事会实施属地化管 理。在成立初期，该基金主要聚焦固定收益投资和银行存款，其中挪威政府 债券构成核心资产配置。1990 年，挪威国民保险基金启动管理体制改革，撤 销理事会建制，实现中央垂直化管理，将基金组织架构直接隶属于挪威财政部；次年，挪威国民保险基金获准参与挪威上市公司股票投资，标志着该基 金从传统固定收益投资向多元化资产配置的战略转型。 挪威政府全球养老基金（GPFG）（1983-2005 年）：1969 年，挪威的第一个 油田在北海被发现；1983 年挪威 Tempo 委员会提议设立石油基金，随后政 府石油基金（Government Petroleum Fund）于 1990 年由挪威议会正式设 立。政府石油基金的设立是为了防范未来在油价下跌或者经济萎缩之时，能 够为挪威政府在财政上提供相应补充，同时也作为管理人口老龄化和预期石 油收入下降的工具。政府石油基金在成立初期完全投资于政府债券，1997 年 开始将 40%的资金投向股票。1998 年，挪威银行投资管理公司（Norges Bank Investment Management）成立于 1 月 1 日，代表挪威财政部管理该基金。

2) 整合发展期（2006 年至今）：一体化架构形成

2006 年，挪威政府构建挪威政府养老金（GPF）一体框架，涵盖挪威全球政 府养老基金（前身为石油基金，简称为 GPFG）和挪威政府国民养老基金（简 称为 GPFN）；原国民保险基金（Folketrygdfondet）被明确为 GPFN 的管理 机构；同年，政府石油基金更名为挪威政府全球养老基金（Government Pension Fund Global, GPFG）。挪威财政部于 2008 年颁布一项特别法令， 将国民保险基金转变为公司形式，清晰地划分了资本（挪威政府国民养老基 金，GPFN）与其管理者（挪威国民保险基金，Folketrygdfondet）之间的界 限。至此，挪威形成了以 GPFG 专注海外资产配置、GPFN 聚焦本土投资的 差异化的双支柱养老基金管理体系。

挪威财政部是挪威养老基金的总统筹单位。作为全球规模领先的养老金管理机构， 挪威政府养老基金采用独特的“双轨制”管理模式，其核心架构由财政部统筹监 管，下设全球股票与固定收益资产配置的 GPFG 及专注挪威本土投资的 GPFN 两 大实体。财政部作为监管主体，通过授权框架明确挪威银行与挪威国民养老基金 （Folketrygdfondet）的职能分工：前者主导全球市场投资，后者聚焦本土资产配 置，两者均需在财政部设定的审慎投资框架下运作。该机制的核心优势在于构建 多层次制衡体系——重大风险决策需经挪威议会《（Storting）审议授权，确保主权 所有者意志贯穿风险管理全流程；同时，对养老基金的授权条款保持原则性，允 许其基于细则自主执行日常操作，兼顾监管刚性与市场灵活性。值得注意的是， 财政部要求涉及基金风险敞口调整的重大决策须提交议会前置审议，而运营细节 则通过机构内部规章细化，形成“战略层把控风险边界，战术层自主优化配置” 的治理逻辑。

目前全球最大的公共养老金基金。挪威政府养老基金（Government Pension Fund, GPF）是目前北欧乃至全球规模最大的政府养老基金，截至 2024 年末 GPF 规模 达 1.77 万亿美元。其中，GPF 由挪威政府国民养老基金（GPFN）和挪威政府全 球养老基金（GPFG）组成，GPFG 规模占比长期达 90%以上，截至 2024 年末 规模排名上升至全球公共养老金基金首位和全球主权财富基金首位。此前日本政 府养老投资基金长期蝉联全球公共养老金基金排名首位，此次下降原因主要在于 日元相对美元大幅度贬值，由此对日元资产美元价值造成了较大的侵蚀。

GPFG 是挪威政府养老基金的核心支柱，规模占比长期在九成以上。2007-2024 年期间，挪威第一支柱养老基金——挪威政府养老基金（GPF）的资产规模呈现 快速增长态势， GPF 资产规模由 2.14 万亿挪威克朗增长至 20.14 万亿挪威克 朗，年均复合增速达 17.4%，其中 GPFN、GPFG 的资产规模分别以 8.7%、17.7% 的年均复合增速分别增长至 0.38、19.76 万亿挪威克朗。GPFG 是挪威政府养老 基金的核心驱动力，截至 2024 年末规模贡献占比为 98.1%，且长期来看均在九 成以上。

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