2026年区域经济系列专题研究报告：“都”与“城”相融、疏解与协同并举——现代化首都都市圈空间协同规划详解

时代使命与时代课题下的重要举措

党的十八大以来，京津冀三地协同发展取得显著成效，以首都为核心的世界级城市群主干架构 也基本形成。同时，伴随区域协调发展战略、区域重大战略、新型城镇化战略、主体功能区战略的 迭代升级，区域经济发展进入新时代。京津冀作为区域重大战略的重要部分，也承载着协同打造中 国式现代化建设先行区、示范区的时代新使命，以及北京要建设一个什么样的首都、怎样建设首都 的时代课题。在此背景下，《现代化首都都市圈空间协同规划（2023-2035）》成为回应时代使命和 时代课题的重要举措。

（一）时代使命：京津冀协同打造中国式现代化建设的先行区、示范区

京津冀协同发展整体经历了从三地非正式合作到中央牵引下地方密集出台配套政策再到要实现 更高水平协同三个阶段。 第一阶段是三地自发的非正式合作，但合作实际效果有限。第二阶段是为 解决北京“大城市病”，开始由中央牵头、地方配合密集出台政策开展正式合作。第三阶段是京津 冀三地追求更高水平的协同发展。

第一阶段（ 2006-2013）：以三地非正式合作协议为主的合作初探阶段，但受行政区划等制度性 约束，合作更多停留在概念层面。 2006 年及 2009 年，京冀、津冀政府分别签署关于加强经济与社 会发展合作备忘录，以河北为轴心，京津冀合作由此进入初步推进阶段。2011 年，国家“十二五”规 划纲要中提出要打造首都经济圈，区域协同发展重视程度进一步提升。但受行政区划等制度性约束， 该阶段三地合作仍以非正式协议为主，更多停留在概念层面，实质性合作效果有限。

第二阶段（ 2014-2022）：以中央顶层设计牵引、地方政策为辅的初步协同发展阶段。京津冀三地的发展在中央层面被置于一个全新的且层级更高 的框架下统筹推进。2015 年 4 月，中共中央政治局审议通过《京津冀协同发展纲要》，明确将京津 冀协同发展上升为“一个重大国家战略”，进一步强化了战略的制度权威与政策约束力。此后，中 央有关部委陆续主导出台《京津冀协同发展交通一体化规划》《京津冀协同发展生态环境保护规划》 《京津冀产业转移指南》等一系列纲领性文件，顶层设计体系逐步完善，政策实施路径更加清晰。 与此同时，京津冀三地也陆续出台政策举措推动京津冀协同发展落地见效。其中 2014-2017 年，地 方政策重点是推进 首都资源的 “存量转移 ”。为更好地推动顶层规划落地，2014-2017 年，三地政府围 绕产业转移、生态协同等相继出台相关配套政策支持。比如，产业疏解转移与承接等方面的《北京 市新增产业的禁止和限制目录(2014-2022)》等，生态协同方面有《京津冀水污染突发事件联防联控 机制合作协议》等。

2017 年后，地方政策目标逐步转向推动京津冀高质量协同发展，政策实施路径由单一的首都资 源“存量转移 ”，向“存量转移与增量创造 ”同步推进。 2017 年，党的十九大报告明确作出“我国经济已 由高速增长阶段转向高质量发展阶段”的科学研判。京津冀产业协同思路开始呈现出由存量转移向存 量转移与增量创造同步推进的协同发展方向转变。2018—2019 年，河北省与北京市密集出台系列政 策文件，通过完善科技成果转化与孵化配套体系、搭建跨区域科技创新供需对接平台，提升区域内 科技成果转化效率和资源配置效能，增强协同创新能力。与此同时，生态协同治理也由规划部署阶 段进入制度化、执行化推进阶段。2018—2022 年间，三地政府联合签署《京津冀生态环境联合联动 执法工作方案》等文件，强化区域联防联控和联合执法机制，推动生态环境治理协同水平持续提升。

第三阶段（ 2023 年至今 ）：使命升级下的 更高水平协同发展阶段。 这一定位不仅是京津冀协同发展战略实施十年后的升级版，更是面向未来中国式现代化建设全局的区域实践。北京作为核心的引领、辐 射和带动功能被空前强调，要成为驱动整个城市群乃至国家高质量发展的核心动力源。 在此阶段，为实现京津冀更高水平协同发展，三地在数字经济 、创新 优势动能方面的协同力度 进一步深化。 2022 年，国家发展改革委等部委同意京津冀地区启动建设全国一体化算力网络国家枢 纽节点，为京津冀数字经济协同提供新机遇。近年来，京津冀科技创新功能在国家创新体系中的重 要性也进一步提升。2025 年中央经济工作会议提出，建设北京（京津冀）、上海（长三角）、粤港 澳大湾区国际科技创新中心。北京国际科技创新中心由“单点布局”扩展至京津冀三地，标志着创新 体系由“单点作战”向“城市群协同”升级。2026 年 1 月，《现代化首都都市圈空间协同规划（2023— 2035 年）》（下文简称《规划》）正式获批。提出构建“一核两翼、双城多点、双廊多圈”的空间格 局。其中，“一核两翼”发挥牵引和支撑作用，在有序推进北京非首都功能疏解的同时，提升区域整 体对首都核心功能的服务保障能力。伴随系列政策文件出台，区域合作由要素流动型协作逐步迈向 制度型开放与深度一体化阶段，协同发展的内涵和层级持续提升。

（二）时代课题：北京要建设一个什么样的首都，怎样建设首都？

20 世纪 80 年代以来，以突出首都功能、破解大城市病 、优化资源配置 、提升国家 科技 竞争力 为核心逻辑， 北京城市定位经历“一个淡化、一个新增、三个稳定、一个转向”系统重构。一个淡 化是指淡化全国经济中心定位，经济发展强调以高精尖为代表的首都经济。一个新增 是指新增全国 科技创新中心定位，更好发挥北京科创资源优势。三个稳定 是指全国政治、文化与国际交往中心定 位相对稳定。一个转向 是指由单一城市治理转向区域协同发展的系统治理。在重构过程中，根据不 同时期工作重点的不同可整体划分为五个阶段。

第一阶段（ 20 世纪 80 年代 ）：淡化经济中心定位，优化工业发展结构，聚焦政治文化中心建 设。 建国初期，工业发展推动了北京经济恢复和城市建设进程。1953 年的《改建与扩建北京市规划 草案》提出“北京是中国的政治、经济、文化中心，要成为我国强大的工业基地和技术科学的中心”， 强调北京“经济中心”定位（欧阳杰，2024）。然而，以重工业为主的发展模式也带来了资源与环 境约束，削弱了首都功能。基于此，中央在 1980 年总结首都建设的经验时指出，首都“不一定要成 为经济中心 ”。因此 1983 年的《北京城市建设总体规划方案》针对过分注重工业发展、忽视相关设施建设导致的城市发展失衡问题，提出要严加控制北京的工业建设规模，并明确将北京的城市性质 确定为全国的政治中心和文化中心，特别强调今后首都工业的发展要适合首都的特点，努力向高、 精、尖的方向发展。

第二阶段（ 20 世纪 90 年代 ）：提出“建设全方位对外开放的国际城市 ”目标 ，注重城市 外延扩 展。 1993 年的《北京城市总体规划（1991 年—2010 年）》针对北京城市定位则进一步有两点新变 化，其一是其在延续北京政治中心和文化中心的功能定位、继续强调建立以高新技术为先导、符合 首都特点的经济基础上，明确提出“建设全方位对外开放的国际城市”的目标。重视北京在对外开 放交流中作用。其二是明确提出“两个战略转移”思想，即将城市建设的重点从市区向远郊区转移， 市区建设重点从外延扩展向调整改造转移，以解决人口和产业过度向市区集聚所引发的各类城市问 题。北京城市发展已初步显现出注重疏解中心城区人口与产业的趋势。

第三阶段（ 21 世纪初 ）：注重城市品质提升 ，开始强调北京对周边区域的带动 牵引 作用。 2005 年的《北京城市总体规划（2004 年-2020 年）》将北京的发展目标和主要职能定位在“国家首都、国 际城市、文化名城、宜居城市”四个方面，战略重心开始从追求经济总量向提升城市品质、缓解人口 资源环境矛盾转变，“宜居城市”目标被明确提出。此外，该规划特别强调区域协调发展策略，要求 “进一步增强北京作为京津冀地区核心城市的综合辐射带动能力”。

第四阶段（ 21 世纪 10 年代 ）：北京提出建设 “科技创新中心 ”目标 ，开始通过京津冀协同发展推 动疏解非首都功能。 2017 年的《北京城市总体规划（2016 年—2035 年）》首次将科技创新中心与全 国政治中心、文化中心、国际交往中心并列为北京“四个中心”的核心功能。至此，北京城市功能定 位得以明确。同时，该文件提出要“着力提升首都功能，有效疏解非首都功能”，即下一步的工作重 点之一是同步推进非首都功能疏解工作，为“四个中心”建设创造更加良好的条件和环境。在疏解非 首都功能方面，北京在此时期开始积极通过京津冀协作等方式疏解非首都功能。如 2015 年 4 月，中 共中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称《纲要》），明确阶段目标是“近期 到 2017 年，有序疏解北京非首都功能取得明显进展”。

第五阶段（ 21 世纪 20 年代 ）：被赋予新的重大使命，携手天津河北努力成为中国式现代化建 设的先行区、示范区。 科技创新也由单点布局向三地联动转变，以打破区域间行政壁垒，实现 创新功能空间和功能的协同互补。2025 年中央经济工作会议提出，要建设北京（京津冀）、上海（长 三角）、粤港澳大湾区国际科技创新中心。北京综合性国际科技创新中心扩展至京津冀三地。此次 《规划》正式获批，以“一核两翼、双城多点、双廊多圈”的空间格局将更好助力以首都为核心的世 界一流城市群和全国高质量发展动力源建设。

而从横向对比看，北京城市功能定位也更多体现出首都功能、因地制宜的特征。上海作为经济 大市，城市定位突出经济属性，被定位为国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心。广州则首 先要打造国际商贸中心。深圳在打造全国经济中心基础上，还要承担打造对外开放门户职能。天津 则更多承担先进制造研发基地、北方国际航运核心区职能。重庆则立足西部，更多承担引领西部科 技创新、对外开放门户等职能。

（本文仅供参考，不代表我们的任何投资建议。如需使用相关信息，请参阅报告原文。）