2025年全球供应链新秩序（1）：是开始还是结束？论关税博弈三阶段

一、对等关税落地，大超预期

美东时间 4 月 2 日，特朗普政府宣布全面关税。 此次加征关税援引《国际经济紧急权力法》，绕过国会，加征关税力度超出此前市场预期。 国别层面，对所有国家及地区全面加征 10%关税外，对部分国家及地区征加极高的对等关税税率。 ② 4 月 5 日起，对所有贸易伙伴征收额外 10%从价关税。 ②4 月 9 日起，对重点贸易伙伴（与美国逆差较大、经前期审查非关税壁垒问题较多的部分国家及地区）加 征特定关税，例如对中国加征 34%、对越南加征 46%等。 根据美国贸易办公室给出的关税计算公式，增加的关税税率水平与{（某国对美顺差/对美出口额）/2}水平 接近。 ③目前墨西哥、加拿大仍在与美国进行谈判，暂不收取对等关税。 美墨加协定范围内商品继续免税，范围外商品收原有的 25%关税（能源和钾肥为 10%），若现有芬太尼/移 民 IEEPA 令被终止，USMCA 范围内商品继续免税，范围外商品收 12%的对等关税。

商品层面，几乎所有产品都面临关税加征，少有例外。 ①取消 800 美元及以下小额包裹豁免； ②下述商品不受此次“对等关税”加征约束：钢铁和铝、汽车及零部件（受 232 条款约束，已加征 25% ）； 铜、木材、半导体、药品、某些关键矿物以及能源和能源产品；未来可能受 232 条款约束的征税商品。 根据行政令，关税税率及范围后续仍有调整机会，取决于贸易伙伴应对情形。 若后续对美出口征收进口关税或采取其他报复性措施，可能会增加并扩大关税。 但如果贸易伙伴可采取重大措施纠正非互惠贸易安排，与美国在经济和国家安全事项上达成充分一致，则 可能会降低或缩减关税范围。

二、本轮关税博弈的鲜明线索

特朗普自 1 月 20 日上任至今，已签署多份加征关税的行政令，并发出多次关税威胁。梳理本轮关税演 绎，我们可以找到两条线索，国别线索和产业线索。

（一）国别上，先重点针对中国和邻国，而后全面征收关税

特朗普上任至今，分别在 2 月和 4 月给出两波显著的关税牌。 第一波关税博弈的国别线索可以总结为三点：①重点瞄向其战略竞争对手中国及邻国，征税动作最为迅 速；②对欧盟等主要贸易伙伴，以口头威胁为主；③对更广泛的国家和地区，并未给出特定关注。 针对其战略竞争对手3——中国，美国援引《国际紧急经济权力法》，以芬太尼流入为借口，分别于 2 月 4 日和 3 月 4 日对中国全部进口产品加征 10%，共额外加征 20%关税。 针对其邻国墨西哥和加拿大，美国同样援引《国际紧急经济权力法》，以阻止非法移民和芬太尼流入为借 口，于 3 月 4 日对墨西哥和加拿大加征 25%关税。但从 3 月 6 日起，对满足美墨加自由贸易协定优惠政策的原 产货物予以关税豁免。 针对其主要贸易伙伴，如欧盟、巴西、印度和韩国等，特朗普于 2 月 13 日签署“对等关税”总统备忘 录，提出“公平互惠计划”，威胁实施对等关税，打击其认定的不公平贸易行为。 针对不友好国家，如委内瑞拉，特朗普于 3 月 24 日签署行政命令，以因委内瑞拉对美国 “充满敌意”为借 口，计划于 4 月 2 日起对购买委内瑞拉石油和天然气的国家及地区征收 25% 的关税。

第二波关税博弈的国别线索也有三点：①几乎涉及所有贸易伙伴；②对新兴市场关税幅度更大；③对邻国 关税征收力度偏柔和。同时给定未来关税摩擦缓和的两个条件。 关税打击的国别范围更广。此次关税针对所有贸易伙伴。4 月 5 日起会对全球所有美国的贸易伙伴征收 10%的“基准关税”。 对新兴市场关税幅度较大。4 月 9 日起对美国贸易逆差最大的国家及地区征收更高关税，其中中国再加 34%，越南 46%、印度 26%、韩国 25%、日本 24%、欧盟 20%等。 对墨西哥和加拿大暂不收取对等关税。对满足美墨加自由贸易协定优惠政策的原产货物予以关税豁免。 税率能否降低，甚至取消？需要满足两个前提：一是，贸易伙伴采取措施纠正其不公平贸易行为，例如降 低关税、增加从美国进口等。二是，贸易伙伴需在经济和国家安全问题上和美国保持一致，即形成利益同盟。否则上述关税将一直有效，直至特朗普总统确定贸易逆差和潜在的非互惠待遇所带来的威胁得到消除、解 决或缓解为止。

（二）产业上，先对战略性产业征税，后推广到几乎所有产品

第一波关税博弈中，加征关税的重点主要落在战略性产业上，既有关税征加，也有口头威胁。 针对钢铁和铝、汽车及零部件，特朗普援引（《1962 年贸易扩张法》第 232 条，以进口产品威胁国家安 全为借口，对汽车及零部件、钢铁和铝加征 25%关税。 钢铁、铝和汽车及零部件之所以是战略性产业，因为针对钢铁和铝加征关税，其实并不是特朗普第一次加 征。早在 2018 年 5 月 31 日，美国援引《1962 年贸易扩展法》第 232 条款，以“国家安全”为由，自 6 月 1 日起对欧盟、加拿大和墨西哥的进口钢铁和铝产品分别加征 25%和 10%的关税，但在随后 2 年里逐步取消了关 税。 本次针对钢铁和铝再征关税，征收力度更严。范围扩大至数百种下游产品，从螺母螺栓到推土机刀片和汽 水罐，且不再有任何豁免情况。 此次针对汽车关税几乎涵盖全产业链，25%的关税不仅适用于进口整车，也包括关键汽车零部件（发动 机、变速箱、动力总成零部件和电气元件）。仅对符合美墨加贸易协议（USMCA）的汽车零部件实行临时豁 免 第一波关税博弈中，特朗普对铜、木材启动 232 调查，并对半导体和药品行业实施关税威胁。

2 月 25 日和 3 月 1 日，特朗普分别宣布对铜和木材实施 232 调查，要求美国商务部长在 270 天内向总统 提交一份调查报告。 对铜和木材的 232 调查结果公布后，大概率会对铜和木材征收关税。 第二波关税几乎针对所有地区展开，几乎覆盖所有产品类型。 产品层面，所有进口产品几乎被全部覆盖。特朗普再次取消中国价值在 800 美元以下的小额包裹关税豁免 （5 月 2 日起生效）。 目前仅有 6 类商品不额外加征对等关税，包括：①50 USC 1702(b)规定的商品，即与国家安全相关的物品 或战略性商品； ②钢和铝制品、汽车及零部件；③铜、药品、半导体和木材制品；④未来可能受第 232 条关 税约束的商品；⑤金银；⑥美国没有的能源和其他特定矿物。

（三）未来关税博弈的或有国别和产业演进方向

从特朗普上任以来关税动作来看，对中国针对性相对较强。 第一，特朗普上任之初，关税重点瞄向其战略竞争对手中国及邻国，征税动作最为迅速。 但随后对满足美墨加自由贸易协定优惠政策的原产货物予以了关税豁免。 第二，对等关税尽管对所有国家及地区都加税，但对中国及新兴市场加税幅度最大。 本次对等关税对中国再加征 34%（叠加已生效的 20%，累计高达 54%）、越南 46%、泰国 36%，远高于 对韩国 25%、日本 24%、欧盟 20%，且对墨西哥和加拿大暂不征收对等关税。而对越南、泰国等新兴市场国家及地区加征高税率，或意在堵住中国的转口贸易。 第三，取消了中国 800 美元及以下小额包裹豁免；

后续关税演绎有四条线索：①针对国别越发明显；②针对性产业的差异化征税越发显著；③针对不同国家 及地区开始有关税调整（或豁免，或提征关税）；④关税博弈总体沿着公告、反制、升级/和解的路径演绎。 如此偏高的对等关税税率可能是特朗普给出一个关税上限，而后根据各个国家及地区妥协程度调低关税。 根据美国白宫公布的文件，关税调低需要满足两个前提条件：采取措施纠正其不公平贸易行为，包括降低 关税、增大从美进口等，及在经济和国家安全问题上和美国保持一致，即形成利益同盟。 后续需持续关注各地区反制措施及与美国谈判进展。

三、两波关税博弈之后的关税格局

（一）第一波关税之后的全球关税格局

特朗普关税第一枪，瞄向中国及邻国，其他国家及地区只是口头威胁。 第一波关税博弈之后，美对华全部产品关税税率提升 20%，平均税率增至 39.3%。 加征之前，美对华平均关税税率约为 19.3%。 特朗普第一任期期间对华四轮关税，不同行业区别显著，如机械设备、电力设备等行业的加征关税税率均 在 25%，家具、玩具、消费电子等行业加征关税税率多在 7.5%。详情见外发报告《美国对华关税的逻辑》。 而额外加征 20%关税是对所有行业加征幅度都一致。加征后对中国汽车及零部件、纺织原料、皮革制品、 贱金属制品等行业关税均超过 50%。 加征之后，美对华平均关税税率增至约 39.3%。

第一波关税博弈之后，美对墨、加两国提升关税 25%（不满足美墨加自由贸易协定要求的货物）。 《美墨加自由贸易协定》针对汽车、机械制造有原产地要求，针对农产品、纺织品有进口配额，在要求之 内能享受低关税或零关税。 对于不满足美墨加自由贸易协定要求的货物而言，加征之前的税率参考美国最惠国税率，平均约为 2.2%。加征之后，税率增至 27.2%。 例如，如果一辆进口自墨西哥的汽车，其中 50%的零部件产自美国，剩余 50%产自外国，那么加征的关税 税率就是 25%的一半，即 12.5%。 第一波关税博弈之后，美国进口钢铁和铝平均税率增至 26.8%，汽车及零部件的平均税率增至 28.4%。 加征之前，美国进口金属的平均关税税率 1.8%，加征之后，增至 26.8%。 同样，美国进口运输设备的平均关税税率由 3.4%增至 28.4%。

（二）第二波关税之后的全球关税格局

第二波关税博弈对全球所有美国贸易伙伴全面征收关税，平均关税税率由 2.2%增至 20%左右。 对等关税加征之前，美国按照 WTO 规则，对全球所有国家及地区实施最惠国待遇，平均关税税率仅为 2.2%。 美东时间 4 月 2 日加征关税之后，一则因为全部国家及地区被征加基础关税 10%，二则因为对美顺差较多 国家及地区被征加更高特定关税，最终美国平均关税税率将增至 20%左右。 第二波关税之后，美国大幅提高了主要贸易伙伴国的关税水平。 对等关税加征前，美对华税率为 39.3%，在对等关税生效后，美对华税率增至 73.3%。 对等关税加征之前，对其他经济体税率为 2.2%。对等关税加征之后，美对越南、泰国、印尼的税率将分 别增至 46%、36%、32%。对发达经济体，如欧盟、韩国、日本和英国税率将分别增至 22.2%、27.2%、 26.2%、12.2%，对其他经济体税率增至 12%。

四、本轮全球关税博弈的三个阶段

自特朗普上任以来，在“美国优先”口号下，关税政策作为保护本土产业、解决贸易问题、迫使别国谈判 的关键工具被高频使用。 除了 2 月 1 日特朗普上任以来首次宣布对别的国家及地区加征关税、4 月 2 日宣布“对等关税”后，后续 关税政策的落实在各个国家及地区之间还会经历反制、升级和和解等数个阶段。

我们将特朗普此轮关税博弈定义为三个阶段：

关税博弈第一阶段：关税博弈序幕拉开（2 月 1 日-3 月 31 日）。 针对国别：重点国家（中国、墨西哥和加拿大）和产品（钢铁、铝、汽车及零部件）。 关税手段：援引《国际紧急经济权力法》、《1962 年贸易扩展法》232 条款。 征税理由： 针对中国、墨西哥和加拿大征税是以阻止非法移民和芬太尼流入为借口；针对产品则是以进 口产品威胁国家安全为借口。 征税目的：从关税第一阶段美国采取的行动来看，除对中国额外加征关税落实之外，对其他国家及地区以 测试为主。 本轮加征关税之后，意味着《中美第一阶段经贸协议》（2020 年 1 月 15 日签订）框定的中美贸易条件有 所打破。

关税博弈第二阶段：关税博弈全面升级（4 月 2 日）。 针对国别：所有国家及地区，尤其是对美顺差较高的国家及地区。 关税手段：援引《国际紧急经济权力法》。 征税理由：减少贸易逆差和不公平贸易。 征税目的：系统性抬高其他国家及地区对美关税，我们认为这也是未来谈判的筹码。 第二轮加征关税之后，对加拿大和墨西哥仍维持《美加墨协定》，但对其他国家及地区征收对等关税行为 已打破 WTO 框架下“最惠国税率”规则。

关税博弈第三阶段：侧重双边博弈，构建差别关税。 针对国别：态度强硬不妥协的国家及地区，具体根据对美加征关税应对措施而定。关税手段：援引《国际紧急经济权力法》，或启动 232、301 等调查。 征税理由：将根据各个国家及地区与美国的深度谈判结果。 征税目的：我们分析，本轮关税博弈后，全球贸易规则或迎来重构，进而重塑全球供应链在不同国家及地 区的分布。 推测第三轮征关税之后，既有贸易规则或将重构，如 WTO（当前全球贸易规则的重要支撑）下最惠国关 税税率或将颠覆，未来或将逐步形成贸易新框架和新规则。

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