北大汇丰智库-美国地方政府债务的化解及其对中国的启示

1. 美国的地方政府债务演化

美国有 50 个州，1 个特区。200 多年来，美国政府的规模大大增加了。如图1 所示，美国政府财政收入占 GDP 的比重 1800 年为 2.36%，1850 年为1.72%，1900 年为 2.94%，1910 年为 2.14%，1913 年为 1.95%，1929 年为3.72%，1930年为 4.44%，1940 年为 6.78%，1945 年为 22.48%，1950 年为13.93%，1959年为 15.64%，1960 年为 28.1%，1965 年为 27.73%，1970 年为30.24%，1980 年为31.57%，1990 年为 32.86%，2000 年为 35.35%，2010 年为28.77%，2020 年为30.81%，2022 年为 32.55%。

经济发展的不同阶段，美国各级政府扮演的角色不同，其财政来源也不同，债务负担也不同。从 1790 年到 1842 年左右，州政府更活跃，大量投资基础设施，推动经济发展。基础设施投资和土地出售为政府提供了收取“资产收入”的机会。各州也在交通改善投资中发挥了主导作用。1841 年，州债务大约是地方政府债务总和的 7.72 倍,是联邦政府债务的 38.6 倍。4 从 19 世纪 40 年代开始，地方（县、市、区）政府更为活跃，其规模和重要性不断增长，积极投资铁路网的建设，大量从事教育、公路、供水系统、下水道系统和公用事业等大部分重要基础设施投资。财产税逐渐成为地方和州财政的最重要来源。到 1890 年，地方政府债务大约是州政府债务的4 倍，为联邦政府的80.66%；1902 年，地方政府债务大约是州政府债务的 8.16 倍，为联邦政府的1.59倍；1913 年，地方政府债务大约是州政府债务的 10.16 倍，为联邦政府的3.38倍。

一次世界大战后，联邦政府债务大大增加。1913 年，随着战争威胁的迫近，美国宪法第十六修正案被批准。修正案规定：“国会有权对任何来源的所得征收税款，而不必在各州之间进行分配，也不必考虑任何人口普查或统计。”后来，国会通过了一项法案，即对 3,000 美元以上的个人净所得征收1%的税，对500,000美元以上的所得征收 6%的附加税。6此后，所得税很快成为最重要的联邦政府财政来源，联邦政府规模开始迅速扩大。从 20 世纪 30 年代开始，联邦拨款资助、州和地方政府具体管理的国内经济项目（包括基础设施投资）增加；国防和养老保障开支也增加。 1920 年联邦政府债务占总债务的比重为 53%，州政府为41.38%，地方政府为 5.63%。1930 年联邦政府债务占总债务的比重为 48.27%，州政府为44.42%，地方政府为 7.32%。1940 年联邦政府债务占总债务的比重为71.43%，州政府为23.51%，地方政府为 5.06%。1950 年联邦政府债务占总债务的比重为91.42%，州政府为 6.7%，地方政府为 1.88%。1970 年联邦政府债务占总债务的比重为72.62%，州政府为 19.36%，地方政府为 8.01%。1990 年联邦政府债务占总债务的比重为 78.85%，州政府为 13.33%，地方政府为 7.83%。2000 年联邦政府债务占总债务的比重为 79.5%，州政府为 12.77%，地方政府为7.74%。2010 年联邦政府债务占总债务的比重为 82.62%，州政府为 10.56%，地方政府为6.82%。2020年联邦政府债务占总债务的比重为 89.17%，州政府为6.9%，地方政府为3.93%。2023 年联邦政府债务占总债务的比重为 90.56%，州政府为6.03%，地方政府为3.42%。

1920 年联邦债务占 GDP 的比重为 29.08%，地方政府债务占GDP 的 0.99%，州政府的债务占 GDP 的 8.42%。1933 年联邦债务占GDP的比重为 39.4%，州政府债务占 GDP 的 28.03%，地方政府的债务占GDP 的5.31%。1939 年第二次世界大战爆发后，1941 年 12 月 7 日，美国对日宣战；12 月11日轴心国对美宣战，美国当日随即对法西斯德国宣战，决战于欧亚两个战场，军费开支大增，联邦债务占 GDP 的比重 1946 年达到 119.12%，州政府债务占GDP的 6.01%，地方政府的债务占 GDP 的 1.03%。二战后，美国政府债务占GDP的比重逐渐下降。1981 年，联邦债务占 GDP 的比重为 30.51%，州政府债务占GDP的 7.02%，地方政府的债务占 GDP 的 4.14%。

上世纪 70 年代末，凯恩斯主义经济学退出主流地位，通过理性预期革命得到新鲜血液的新古典经济学成了政府政策制定的主要理论基础；在美国和英国都兴起了国有企业私有化的浪潮。里根经济政策的支柱包括增加国防开支、平衡联邦预算和减缓政府支出的增长、减少联邦所得税和资本利得税、减少政府监管、收紧货币供应量以降低通货膨胀等等。然而这些措施并没有减少各级政府的债务规模，反而使债务规模扩大。1981 年的债务规模刚讲过。1988 年，里根完成两任总统任期下台时，联邦政府债务占 GDP 的比重为 49.24%，州政府债务为9.05%，地方政府债务为 5.24%。克林顿任总统期间，美国财政曾罕见出现盈余。从1993到 2000，联邦债务从 63.22%下降到 54.55%；州政府债务从9.12%下降到8.76%；地方政府债务从 5.66%下降到 5.31%。 2008 年爆发的金融危机，和 2020 年爆发的疫情，大大刺激了美国联邦政府债务的增加，2020 年联邦债务占 GDP 的比重为 124.27%，地方政府债务占GDP的 9.62%，州政府的债务占 GDP 的 5.47%。2023 年，联邦政府债务占GDP的119.48%，州政府债务占 7.95%，地方政府债务占 GDP 的4.51%。

州和地方政府债务总量大多数年份在增加。图 4 显示1945 年到2023 年美国州和地方政府债务总额。1945 年 1 月 1 日为 126.35 亿美元，1990 年1 月1 日为9,874.2 亿美元，2000 年 1 月 1 日为 11,978.92 亿美元，2010 年1 月1 日为32,217.43亿元，2020 年 1 月 1 日为 32,208.64 亿元，2023 年 1 月1 日为32,612.84 亿美元。从图中可看出，美国州和地方政府债务总量的大趋势上涨，但也有下降的年份。另据美国人口普查局(Census Bureau)资料，2021 年，州和地方政府债务总额为3.3万亿美元（$3.3 trillion），其中地方政府的债务占63.8%，州政府的债务占36.2%。7 表 2 展示 2021 年州和地方政府债务占州内生产总值的比重。32 个州的地方政府债务大于州政府的债务。例如肯塔基州的地方政府债务占州内生产总值的16.3%，州政府的债务占州内生产总值的 6.5%；德克萨斯州地方政府债务占州内生产总值的 13%，州政府的债务占州内生产总值的 2.5%；内华达州地方政府债务占州内生产总值的 12.3%，州政府的债务占州内生产总值的1.8%。

18 个州地方政府债务小于州政府的债务。新罕布什尔州地方政府债务占州内生产总值的 2.6%，州政府的债务占州内生产总值的7.3%；马萨诸塞州地方政府债务占州内生产总值的 3.4%，州政府的债务占州内生产总值的12.3%；佛蒙特州地方政府债务占州内生产总值的 3.4%，州政府的债务占州内生产总值的12.6%。 州与州之间的债务差别也很大。肯塔基州和地方政府债务占州内生产总值的比重为 22.78%，夏威夷为 21.17%，纽约为 20.07%，西弗吉尼亚为19.7%；康涅狄格和罗德岛为 18.16%，伊利诺为 17.53%。而怀俄明州和地方政府债务占州内生产总值的比重仅为 4.78%，爱德华为 6.1%，北卡罗来纳为7.14%，俄克拉荷马为 8.84%，乔治亚为 8.86%。

2. 联邦政府从替州政府还债到强制其还债

美国政府在解决管控州和地方政府债务问题的过程中，经历了从软预算到硬预算约束（即从联邦政府帮助州和地方政府还债，到联邦政府逼州和地方政府还债）；地方政府设立债务上限；联邦政府鼓励私营企业从事铁路基础设施建设；建立可靠的地方税收体系；联邦承担基本社会保障责任并向地方政府提供大量转移支付；通过地方政府破产法；采取地方财政量力而行的财政原则等等。

2.1 早期联邦政府曾为地方政府还债

从 1776 到 1780 年，美国国会通过发债和印钱支付开支。纸币印得太多，以至于驱逐出所有的硬币。1780 年，州政府被要求征税回收“大陆币(continental currency）”。与此同时，地方政府也发行债务及自己的纸币，数额也相当庞大。1789 年 3 月 4 日美国新宪法生效，赋予联邦政府征税、发债和发行货币的权力。同时，地方政府放弃了发行货币的权力。随后，美国第一任财政部长亚历山大. 汉密尔顿（Alexander Hamilton），设计了一系列政策：（a）建立关税和其它税为联邦政府筹措收入（关税为联邦政府提供了足够的税收，其它税的作用很小，其中威士忌 whiskey 税还引起宾夕法尼亚西部农民反抗），（b）全部偿还大陆议会发行的战争债务，（c）联邦政府偿还地方政府为战争所发行的所有债务，（d）建立新的国家银行，（e）创建以新铸造的硬币为基础的国家货币标准。

汉密尔顿认为，“如果国债规模不过度，那么它对于我们国家而言将是有益的。（A national debt, if it is not excessive, will be to us a national blessing）。" 1790年国会通过汉密尔顿计划，联邦政府用税收偿还联邦债务和所有13 个州的2500万美元的债务。9 这些债务都来自独立战争，有欠士兵的，有欠战时物资和服务供应者的，还有欠后来购买了债券的投机商的。汉密尔顿最初提议，只赎回最初债券持有人的债券，不还债券投机商持有的债券；后来提议被否决，国会决定赎回所有人的债券。联邦政府发行新的债务还清了地方债务。汉密尔顿的还债计划具有合理性，因为这些州是为了国家的独立才欠下了债，国家应该帮助偿还。这样做提高了国家的信誉，增强了国家的凝聚力，但是，也增加了州政府的道德风险（Moral Hazard），即对联邦的依赖。 此后，联邦政府又偿还了州政府为 1812 年战争所欠下的债务，为国家的利益欠下的债联邦政府还。当时，美国有 18 个州。然而，这为以后的债务危机埋下了种子，州政府官员和债权人都误认为联邦政府以后还会帮助州政府还债。

美国国会于 1791 年 2 月批准成立特许经营 20 年的国家银行，美国第一银行（First Bank of the United States），以稳定国家信用，改善联邦政府的金融业务。该银行是有限责任公司，特许经营 20 年。1811 年，该银行的特许经营结束。1816年，美国第二银行成功继承了第一银行的角色。1836 年，美国国会不再支持美国第二银行，美国又失去国家银行。1837 年至 1862 年间是“自由银行时代”，而自 1862 年至 1913 年间，一个私营的 J.P.摩根公司行使国家银行的功能，直到美联储于 1913 年 12 月成立。1836 年国家银行关闭以后，许多州立银行纷纷涌现。例如，阿拉巴马，肯塔基，伊利诺，佛蒙特、乔治亚、田纳西和南卡罗来纳都成立了完全州立的银行。密苏里、印第安纳和弗吉尼亚成立了州持有大部分股权的银行。这些银行后来都私有化了。州立北达科他银行 1919 年成立，至今仍然运行。

2.2 1840 年代州政府债务危机及联邦政府拒绝营救

1808 年杰弗森总统的财政部长 Albert Gallatin 提出改善国内基础设施体系的计划。但是除国家公路，灯塔，航道，国会决定不再提供资金。结果，州政府大量投资美国基础设施建设。 第一个也是最有名的工程是伊利运河（Erie Canal）。该运河改变了纽约州的经济面貌，为纽约州创造了大量财富，帮助纽约市成为全国的最主要港口和金融中心，也导致人口向纽约州北部和中西部州迁移。伊利运河在财务上也大获成功。为该运河发行的债券是美国第一个最重要的债券，以运河的收费和一系列的税收来偿还。第一批债券被纽约的普通商人购买。随着运河的成功，美国的富商，尤其是英国和荷兰的投资者加入了债券购买行列。伊利运河的收费如此之高，偿还债务根本不需要税收。剩余资金还被用来支持各种州内的工业政策，包括纽约市1835 年大火后的重建。

2.3 19 世纪下半叶最高法院强制地方政府还债

危机和联邦政府的态度大大改变了州政府的行为。一些州纷纷通过债务上限。一般是债务占可税财产的比重。州政府借款规模下降，财产税的地位重新确立。1870 年到 1880 年州政府债务从 3.52 亿美元下降到 2.97 亿美元，再下降到1890年的 2.28 亿美元。州政府债务占总政府债务的比重也从1841 年的86.1%下降到1870 年的 10.7%，1880 年的 9.2%，1890 年的 10.1%，1902 年的7%。

3. 建立完善的税收制度

1789 年 11 月 13 日，富兰克林在一封信中说，“…在这个世界上，除了死亡和税收，没有什么是确定的。”他于 1790 年 4 月 17 日去世，这成了他留下的最后一句名言。

 3.1 殖民地的主要地方税种：人头税、财产税、关税、消费税、教职员税

美国殖民地生活主要围绕农业活动，殖民地政府的需求非常有限，主要是一般行政、道路和监狱。殖民者通常鄙视税收，更喜欢收费、罚款和无偿劳务。新英格兰殖民地主要依靠财产税和人头税；南部殖民地依靠关税和人头税（因为大地主不喜欢财产税）；中部殖民地依靠财产税、关税和消费税。消费税可以追溯到殖民时代(如酒类)。弗吉尼亚州是最早的殖民地（1607 年），在1619 年征收了第一项已知的殖民地税——人头税，并很快推广到其它地区。弗吉尼亚州紧接着对已故人员的遗产征税。马萨诸塞湾殖民地于 1634 年直接对“遗产”征收财产税。财产税的范围从土地扩大到建筑物、牲畜和其他有形个人财产。普利茅斯殖民者于 1643 年用“教员（faculty）税”补充了财产税，后来被大多数殖民地采用。一般来说，教员税采用固定税率，税基为特定职业的成员的收入（即工资、利润和其他收入）。教职员税被认为是现代所得税的先兆，是税收发展中最重要的创新。殖民地海关对烟草、小麦、木制品和烈酒等进出口商品征收关税。执照税始于马萨诸塞州对海狸（1632 年）和毛皮贸易（1641 年）的征税，但所有殖民地最终都将征税范围扩大到职业群体（例如酒馆老板和小贩）。消费税征收在广泛消费的商品（例如葡萄酒和烈酒），也征收在特定的奢侈品（例如马车和水果）上。32消费税在二十世纪初期进一步应用于汽车燃料、香烟和酒类。

3.2 独立后主要依赖财产税

1789 年美国宪法被批准。1798 年，美国和法国之间的紧张局势升级到许多人认为战争迫在眉睫的程度。为了资助美国的军事建设，国会于1798 年7 月颁布了 200 万美元的直接税，对全美财产征收直接税。33根据宪法，联邦政府一般被禁止征收直接税，除非这些税款按人口比例分摊给各州。因此，联邦政府没有征收从价财产税。 州税收制度与殖民时期基本相同。财产税主要针对不动产（即土地和建筑物），并辅以列举的有形（例如家庭财产）和无形（例如贷款利息）项目。一些州对各种形式的资本征税，马萨诸塞州（1812 年）征收股票税，而宾夕法尼亚州开始征收银行股息税。1820 年，几个州通过“一般财产”税对财产税进行了重大改革，对所有形式的应纳税财产征收统一税率。

1796年，15个州中有7个州征收统一的人头税，12个州对部分或全部牲畜征税。土地以各种方式征税，但只有4个州按估价对大量财产征税，没有州宪法要求按价值征税，也没有要求对所有类型的财产统一税率，1818年，伊利诺伊州通过了第一个统一条款。密苏里州于1820年紧随其后，1834年，田纳西州将要求按每英亩统一金额征税的条款替换为按土地价值征税(从价税)的条款，到19世纪末，33个州已在新宪法中纳人统一条款或修订旧宪法，包括要求所有财产按价值平等征税。许多其他州颁布了统一法规，要求对所有财产征税。35 除了对铁路股息和股票征收州税外，威斯康星州还于1854 年对铁路征收总收入税。弗吉尼亚州于 1856 年对快递公司征收总收入税，佐治亚州于1858年征收年度总利润税，从此开始对快递和电报公司征收特殊税。俄亥俄州于1862年对快递和电报公司的净收入征税。在 19 世纪最后 25 年，总收入和其他专门的公司税扩展到电话、天然气和电力公用事业。36 1870 年的联邦人口普查首次证实了州一般财产税在州税结构中的优势地位。然而，六个州（康涅狄格州、特拉华州、马里兰州、马萨诸塞州、新泽西州和宾夕法尼亚州）的税收收入中，超过一半来自专门的公司税或执照税。到1902年，大约三分之一的州从一般财产税中获得了超过 50%的总税收收入，一般财产税逐步成了地方政府税收。37 目前，全美 50 个州和哥伦比亚特区的纳税人均缴纳财产税，但不动产税主要由地方政府（县、市和学区）而不是州政府征收。

3.3 州政府的所得税和一般零售税

在 20 世纪初，一些州引入了所得税。1911 年威斯康星州的所得税法是第一部个人和公司征税的现代法规。随后，密西西比州、康涅狄格州、弗吉尼亚州、马萨诸塞州、特拉华州、密苏里州、蒙大拿州、北卡罗来纳州、北达科他州和纽约州都在 1919 年前迅速设立了所得税；到 1940 年，33 个州都征收个人或公司所得税或两者；1991 年，康涅狄格州成为第 41 个对工资和薪金收入征税的州。38州所得税加速了减少对实际一般房地产税依赖的运动。州所得税在随后的几十年中成为主要税收来源之一。地方所得税最早出现在费城（1938 年）、圣路易斯（1948 年）、辛辛那提（1954 年）、匹兹堡（1954 年）和底特律（1962 年）1992年，3,853 个地方管辖区实施了所得税，特别是在宾夕法尼亚州和俄亥俄州。39目前，七个州（阿拉斯加、佛罗里达、内华达、南达科他、德克萨斯、华盛顿和怀俄明）不征收个人所得税。 消费税（Excise tax）可以追溯到殖民时代，在 20 世纪初期进一步应用于汽车燃料、香烟和酒类。汽车燃料税始于 1919 年（科罗拉多州、新墨西哥州、北达科他州和俄勒冈州），并在十年内扩展到所有州。汽车燃料税在1927 年至1944年期间占据了州税收的主导地位，之后被一般零售税取代。爱荷华州于1921年率先征收香烟税，到 1950 年已有 43 个州采用该税。禁酒令结束后，30 个州在1933 年至 1940 年间颁布了蒸馏酒税。

大萧条导致各州在财产税和所得税收入下降的情况下陷入资金短缺。1932年,密西西比州率先引入销售税，到 20 世纪 30 年代末，已有22 个州确立了销售税。6 个州和哥伦比亚特区在 20 世纪 40 年代加入了这一行列，5 个州在20 世纪50 年代加入了这一行列。接下来的十年又有 12 个州加入了这一行列，最后一个采用销售税的州是佛蒙特州，时间是 1969 年，目前只剩下五个州（阿拉斯加、特拉华、蒙大拿、新罕布什尔和俄勒冈）没有实施全州销售税。在目前征收零售销售税的 45 个州中，2016 年的销售税收入平均占所有州税收收入的34%，略高于 1970 年的 32%。但自 20 世纪 70 年代以来，税基一直在缩小，各州为了维持这些收入，纷纷提高了零售税率。41 销售税目前约占州税收总额的三分之一，仍然是最广泛接受的税收形式之一，并且通常对经济增长的危害小于所得税。 目前，七个州（阿拉斯加、佛罗里达、内华达、南达科他、德克萨斯、华盛顿和怀俄明）不征收个人所得税。五个州（阿拉斯加、特拉华、蒙大拿、新罕布什尔和俄勒冈）不征收一般零售销售税。

4. 联邦支出责任的扩大及对地方转移支付的增加

4.1 联邦政府支出责任扩大

20 世纪以来，联邦政府的规模大大增加。1930 年联邦政府政府的财政收入占 GDP 的比重为4.1%，1960年增加到 17.3%，以后基本平稳，2020 年为 16.1%，2023 年为16.5%；1930 年联邦政府的财政支出占 GDP 的比重为 3.4%，1960 年增加到17.3%，2020 年为29.7%，2023 年为 22.7%，一个世纪以来大幅增加了。联邦政府直接管理养老、医疗、救助等税福利项目，还支持地方的教育——这也是联邦政府债务如此之高的原因。

州和地方政府财政收入的增长与财政支出的增长同步。除去联邦政府转移支付，1960 年州和地方政府的财政收入占 GDP 的比重为9.80%，2020 年为15.83%；1960 年财政支出占 GDP 的比重为 9.97%，2020 年为15.66%，与财政收入的增长基本同步，所以债务就少。可以看出，这个期间，州和地方政府的规模略微上升，但是收入和支出基本上是匹配的。

4.2 联邦转移支付增加

20 世纪 30 年代大危机后，政府干预增加，联邦政府要做的事情在增加，需要转移支付给地方，让地方政府帮着做。图 12 显示联邦政府对州和地方政府的转移支付大幅增加，从 1945 年占联邦总支出的 0.9%和GDP 的0.4%，到1973年占联邦总支出的 17%和 GDP的 3.1%，再到 2022 年占联邦总支出的19%和GDP的 4.7%。这些资金用于医疗保健、收入保障、教育和基础设施等。如果没有联邦政府的援助，各州可能无法提供同等水平的计划，这些计划提供医疗保健服务、支持儿童和家庭并促进经济活动。 从历史上看，联邦对各州的支持中最大的份额是收入保障和交通。从1940年到 1970 年，最大的联邦转移支付是收入保障和高速公路。自1989 年以来，与医疗相关的拨款占最大份额，占转移支付总额的 61.27%，其中向各州支付的医疗补助（Medicare）是最大的项目。收入保障包括补充营养计划、租金援助、儿童抚养费和其他类似计划。

4.3 联邦转移支付都是专项转移支付

美国联邦政府的转移支付都是专项转移支付，不是像我们现在的一般性转移支付。为何向州和地方政府提供转移支付？联邦政府为各种计划、服务和项目提供资金，这些计划、服务和项目可能由更熟悉当地独特需求的官员在较低级别的政府中更好地管理，所以让地方政府去做效率更高。

是什么导致联邦对州和地方政府的转移支付增加？过去几年，联邦对州和地方政府转移支付的大部分增长来自医疗补助。从 2013 年到2023 年，医疗补助的拨款从国内生产总值(GDP)的 1.6%增加到 2.3%，因为联邦政府为大部分医疗补助提供资金。与此同时，对各州的医疗补助拨款支出大幅增加，反映了医疗补助的扩张和医疗成本的上升。

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