2024年环保水务行业专题报告：价格机制亟待理顺，重视环保运营资产重估

一、定价及调价：成本+合理收益定价，调价大多需举 办听证

（一）定价机制：按“成本+合理收益”定价，收缴方式各有不同

公共事业定价与收取方式各有不同，但均由政府价格主管部门会同财政部制定： （1）供水：2021年6月发改委发布《城镇供水价格管理办法》及《城镇供水定价成 本监审办法》，明确城镇供水价格按照“准许成本+合理收益”的方式进行核算，准 许收益率主要受权益资本收益率及债务资本收益率影响。 （2）污水处理：根据财政部《污水处理费征收使用管理办法》等相关规定，一般来 说上市公司污水处理单价按照合理成本+法定税费+合理利润的方式每3年核定一次， 污水处理费一般由自来水公司代收并上缴当地政府，后与污水处理公司实行政府采 购按月结算，结算量取保底处理量和实际处理量中较高者。 （3）生活垃圾处理费：根据发改委《城市生活垃圾处理成本研究及建议》、《政府 定价的经营服务性收费目录清单（2024版）》，定价方式因地而异，可按排污水量、 按户或人数、或随水计征，涉及居民与非居民用户，通过多种机构代收并与其他公 用事业费用（水费）联合收取。 值得注意的是，污水处理费与生活垃圾处理费按照“收支两条线”的原则，实行专 款专用，作为政府非税收入，纳入地方政府性基金预算管理，通过政府购买服务方 式支付给相关处理企业。

供水价：政府定价，参照“准许成本+合理收益”，成本增加超20%时可能启动水价 调整。根据发改委《城镇供水价格管理办法》，目前我国城镇供水价格原则上实施政 府定价，具体定价权限按地方定价目录的规定执行。供水价按照“准许成本+合理收 益”定价，由准许成本、准许收益和税金构成：（1）准许成本包括固定资产折旧费、 无形资产摊销和运行维护费；（2）准许收益按照有效资产乘以准许收益率计算确定； （3）税 金包括所得税、城市维护建设税、教育费附加等。河北石家庄、福建等地 的水价调整政策文件中强调各地需持续完善水价调整机制，规定当供水成本变动幅 度超过20%时，启动水价调整程序。

污水处理费：按照“污水处理设施正常运营+污泥处理处置成本+合理盈利”的原则 制定。根据财政部《污水处理费征收使用管理办法》，污水处理费的征收标准，按照 覆盖污水处理设施正常运营和污泥处理处置成本并合理盈利的原则制定；污水处理 费的征收标准暂时未达到覆盖污水处理设施正常运营和污泥处理处置成本并合理盈 利水平的，应当逐步调整到位，且地方财政应当给予补贴。 生活垃圾处理费：每个地区不同，定价方式主要分为定额/定量两种。根据《政府定 价的经营服务性收费目录清单（2024版）》所披露的生活垃圾处理费收费标准，大 多数省市生活垃圾处理费采用定额收费，即按户或按人计征，例如北京规定收取生 活垃圾清运费30元/户·年，河北规定收取2-3元/户·月，少部分城市采取定量收费， 主要定价方式由按水消费系数法随水计征与按排污量随污水计量，如湖南根据居民 用水量或者垃圾产生量收费，深圳则采用“排污水量折算系数法”计费，收费标准 为0.59元/立方米（按排污水量计收）。

（二）调价机制：大多需举行听证，主管部门发起、利益相关方共同参与

调价机制：部分公共事业调价需召开听证会，具体调价类别由听证目录决定。根据 国家发改委于2019年发布的《政府制定价格听证办法》（下称“《办法》”）规定， “制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格和自然垄断经营的商品 和服务价格等政府指导价、政府定价的价格水平，应当实行定价听证。其中听证的 具体项目通过定价听证目录确定，未列入定价听证目录的，可以不实行听证。 目录由省政府根据当地情况制定，居民用户电力、燃气、供水等调价一般需要听证。 《办法》规定，定价听证目录是指由省级以上人民政府价格主管部门依据政府定价 目录制定。以《上海市定价听证目录》为例，具体需要调价的项目涵盖电力、城市供 水、环境保护等九大领域，相应听证范围为居民用户电力销售价、管道燃气销售价 格、自来水价格、污水处理费、生活垃圾处理收费等。不同城市之间听证项目略有 差异，根据各地《定价听证目录》的不完全统计，居民自来水价格基本都需听证，重 庆、浙江的居民用户污水处理费无需听证，重庆的垃圾处置费无需听证。

调价流程：根据国家发改委《政府制定价格听证办法》，水价调整需要经过“申请— 初审—成本监审—定价及听证—调价”流程，具体过程如下： 申请与受理：自来水公司向政府提出水价调整申请，行业主管局接受申请后，向发 改(物价)部门提出调价申请。 初审及成本监审：自来水公司提出具体调价报告，调价报告中包括调价背景、自来 水调整方案、现行自来水价格、成本监审情况、未来五年供水企业完善服务提高水 质投资需求和保障措施等内容，并递交物价局进行初审。其中调价报告需经过物价 局相关部门审核后，启动成本监审。 定价及听证会：在监审基础上拟定定价方案，并上报监督部门进行水价价格听证， 听证内容主要为自来水公司成本监审和价格听证，确定是否调价、调价总水平、调 价周期和分年度调价幅度，并对调价工作的科学性、合理性、公平性和可操作性进 行论证。 调价：听证结果最终由政府/上一级物价局审批后生效。

政府主管部门发起，利益相关方共同参与听证环节。根据国家发改委《政府制定价 格听证办法》，听证会主要参与者有听证人（听取参会人意见，形成听证报告）、参 加人（消费者、经营者、相关利益方等）、记录员等，召开流程可以分为会前、会中 和会后三个环节： 会前：由政府价格主管部门主动发起，并准备定价方案等参会材料。政府价格主管 部门在听证会举行30日前，明确听证会的参加人、旁听人员和新闻媒体的名额、产 生方式及报名方法，并准备定价方案、成本监审报告等。 会中：企业陈述调价方案，消费者等参加人发表意见。由定价听证方案的提出者首 先对方案进行详细陈述，随后定价成本监审人将介绍监审的结论及相关情况。在此 基础上，参加人有机会对定价方案发表自己的意见并进行询问，企业就意见进行回 复。在此过程中听证人（如政府官员）将对意见进行记录并形成听证报告，递交定价机关进行参考。 会后：定价机关参考听证报告，审核通过定价方案。听证人将出局详尽的听证报告， 包括听证会基本情况、参加人的意见及对意见的处理建议，并在15天内提交给定价 机关，为定价决策提供参考。根据过往水价调整案例，从听证会召开到调价落地执 行，周期在2个月-1年。

（三）污水费分“收”“支”两线，机制相较于供水更加灵活

污水处理费价格调整分为“收”“支”两条线，两端提价机制略有不同。从政府的 视角看，污水行业收费分为“收”“支”两端，即政府收入端（也就是针对居民收费 部分）和政府支出端（对污水处理厂付费）。（1）政府收入端：居民根据自来水使 用量缴纳的污水处理费（根据所在城市不同，污水处理费大致为0.8-1.2元/吨自来水）， 由供水企业代收至政府；（2）政府支出端：政府向特许经营的污水处理企业依据合 同支付污水处理费。由于征收、支付的主体不同，两端提价机制略有差异。 “收”端：相较于供水提价，向居民征收的污水处理费提价仅需同级政府审批，更 加灵活简易。与供水费提价需要经过多级政府部门审批相比，对居民征收的污水处 理费（由供水企业代收）提价流程与供水提价相比更加简化，根据财务部发布的《污 水处理费征收使用管理办法》，污水处理费调整时，仅需由县级以上部门提出调价 意见，由同级人民政府批准后即可执行。 “支”端：污水处理厂处理费调价周期为3年，无需外部部门审批。政府成本端（对 污水处理厂付费）的调价原则遵循“一厂一价，三年调价”原则，即政府支付给污水 处理厂的污水处理补贴价格根据前期签订的BOT合同，三年一个周期调整，因此属 于合同内的价格调整。政府根据污水处理收支情况及财政预算与企业基于合同条款 规定的调价原则进行商定，更加灵活且无需外部部门审批。

二、新一轮水价调整周期到来，升幅达 0.15-0.62 元/方

（一）终端水价由基本水价和污水费等构成，伴随经济发展呈上升趋势

我国终端水价由基本水价、污水处理费等 4 部分构成，根据水利部发展研究中心， 我国终端水价主要由基本水价、水资源费、污水费组成，其中： 1. 基本水价：主要考虑自来水厂的供水成本、运行管理费、合理利润和税金等 2. 污水处理费：基本保障污水集中处理设施的正常运行；3. 水资源费（税）：一般和基本水价一起作为自来水费征收，是依据水资源有偿使 用的相关法规规定向取水户收取的费（税），体现水资源的价值和稀缺性。目前 除河北、北京、天津等 10 个省份试点征收水资源税以外，其他地区均征收水资 源费。 4. 附加费/基金：主要包括生活垃圾处理费、水厂建设费、地方专项费等，仅部分 地区征收。

伴随我国经济发展，全国主要城市终端水价呈上升趋势。水价与我国经济发展密切 相关，根据国家发改委数据，伴随我国经济发展，近十余年全国 36 城市自来水价、 污水处理价呈现上升趋势，2007-2021 年复合增速 2.4%和 3.2%，但受成本影响地 区间存在一定差异。

（二）水价新政下多地重启提价听证，提价幅度或达 0.15~0.62 元/方

政策将水价收入与资产收益率挂钩，水务资产回报确认性有望加强。2021 年 6 月发 改委发布《城镇供水价格管理办法》及《城镇供水定价成本监审办法》，明确城镇供 水价格按照“准许成本+合理收益”的方式进行核算，准许收益率主要受权益资本收 益率及债务资本收益率影响，将企业水价收入与水务资产收益率挂钩，水务资产回 报确定性有望加强。

水价新政下，多地已启动水价听证会、提价幅度达 0.15~0.62 元/方。《城镇供水价格 管理办法》等两办法推出后，根据各地政府发改委官网，距离上次调价已经有 6~12 年的上海、广州、西安等多地启动水价听证会，提价幅度达 0.15~0.62 元/方 （+13%~36%），5 月 9 日广州中心城区自来水价格改革听证会召开，第一阶梯水价 有望从 2012 年的 1.98 元/吨上涨至 2.46~2.6 元/吨，调价幅度 24%~31%。预计全 国有望进入新一轮供水调价周期，水务资产回报确定性有望加强。 成本监管期即将结束，各地或迎调价高峰。供水价格一般由各省、自治区、直辖市 定价目录确定的定价部门制定或者调整，价格主管部门开展成本监审并按照有关规 定开展听证，监管周期原则上为 3 年。从 2021 年《城镇供水价格管理办法》等两办 法颁布开始算起，供水成本监审周期即将结束，预计未来将有更多城市开启听证程 序、重新核定水价，各地方或在 2024 年迎来调价高峰。

（三）历史调价案例：供水费、污水处理费、生活垃圾处理费

调价案例1：供水费——南昌市十年两次调价

第一次调价（提价 0.4 元/吨）： 政府层面要求完善水价改革。2012 年，我国 CPI 从高位回落，通货膨胀压力减轻。相对宽松的宏观经济环境打开政策空间调整公共 服务价格，水价改革相关政策密集出台。年初，长沙、广州、武汉等地纷纷开始酝酿 水价改革，南昌市物价局于同年 2 月成立水价改革小组，2014 年 3 月完成提价。以 第一阶梯水价为例，从 1.18 元/吨提升至 1.58 元/吨。 第二次调价（提价 0.43 元/吨）：南昌市自来水供应公司洪城环境申请启动新一轮自 来水价格调整。由于长期的运营成本增加，尤其是水处理和供水系统的维护成本上 升，南昌市自来水供应公司洪城环境 2014-2017 年自来水板块毛利率持续下滑，从 2014 年的 43.5%下降至 2017 年的 38.4%。基于此公司于 2018 年申请启动新一轮 的水价调整，南昌市政府于同年 5 月重新组建了水价改革小组，同年 11 月完成了水 价的提价，第一阶梯水价从 1.58 元/吨提升至 2.03 元/吨。

调价案例 2：污水处理费（征收）——各地幅度差异较大

以南昌市和上海市为例，南昌市 2010 年至今仅有 2 次调价，调价幅度有限。而上海 市污水处理费调价更为迅速，2009 年至今已有 5 次调价，当前上海市污水处理费均 价已经是南昌市的 3 倍。

调价案例 3.1：污水处理费（支出）——一厂一议，调价机制灵活

支出端整体调价机制灵活，涨价阻力小，污水厂处理费呈不断上升趋势。支出端各 水厂均价持续提高，与居民端各地存在提价差异不同的是，伴随着 CPI 等指数提高， 根据 BOT 合同条款要求，各地污水处理厂均能够顺利涨价。污水处理厂的调价遵循 “一厂一议”原则，典型公司、洪城环境（南昌市）、上海实业环境（上海市）的整 体污水处理均价呈现上调趋势。 经济欠发达地区支出端提价压力主要由政府承担，发达地区已成功顺价至居民征收 端。由于南昌市对于居民端的提价相对保守，在整体政府支付给污水处理厂的价格 不断提高的同时，其收入端对应的居民污水处理价并未改变，政府需要额外补贴的 部分在持续增加。反观上海通过持续的居民污水处理费上调，合理的提前覆盖了未 来几年污水处理厂价格上调的预期（2024 年开始污水处理均价进一步上调至 2.95 元/吨）。综上所述，污水处理费的调价机制更加灵活，重点关注针对居民端的污水 处理费的调价变化。

调价案例 3.2：污水处理费（支出）——重庆水务污水处理费下调 21%

经成本、效益重新核定，重庆水务污水处理费下调 21%。根据重庆水务 2024 年 2 月发布公告，公司第六期（2023-2025 年）污水处理费调整为 2.35 元/吨，且不再 包含相关税费补助，较第五期价格 2.98 元/立方米（不含所得税、增值税及附加、 污泥处置费，对于结算期内缴纳的所得税、增值税及附加、污泥处置费，根据审定 的情况予以补助）下调 0.63 元/立方米，同比下降 21%。第六期价格变动导致公司 2023 年度营业收入减少 8.54 亿元、归属于母公司所有者的净利润减少 7.20 亿 元。

新核价方法推出导致污水处理费价格降低，政策指出市场性原因的成本变动则由企 业自行承担。根据公告披露，本次污水处理费价格降低主要原因是采用了新核价方 法《重庆市财政局关于印发〈重庆水务集团股份有限公司污水处理服务费结算价格 核定暂行办法〉的通知》（渝财环〔2024〕8 号），本期结算价格=（合理成本+合理 税费+合理利润）÷污水处理量。同时新核价方法指出因政策性原因导致的成本上 涨经核实后予以合理调整，因市场性原因导致的成本上涨需由企业自行承担。

调价案例 4：生活垃圾处理费——深圳“排污水量折算系数法”不断完善

以深圳市为例，深圳市生活垃圾处理费收费机制的建立与优化调整，通过“排污水 量折算系数法”将垃圾处理费与水费挂钩，完善处理费定量回收机制，增加根据相应 政策的变化分为以下阶段： 2006 年制定初步办法，“按户计量”与“排污水量折算”相结合：根据《深圳市城 市生活垃圾处理费征收和使用管理办法》（深圳市人民政府令第 158 号），生活垃圾 处理费的征收初步建立，分为居民用户和其他用户两类，采用“按户计量”与“排污 水量折算系数法”计费：特区内居民用户的收费标准为每户每月 13.5 元，特区外居 民的每立方米 0.59 元；

2017 年统一为全市“排污水量折算”：根据《深圳市发展和改革委员会关于统一我 市居民类生活垃圾处理费计费方式的通知》（深发改[2017]1063 号），深圳市居民类 生活垃圾处理费统一采用“排污水量折算系数法”计费，收费标准为 0.59 元/立方米 （按排污水量计收）。 2020-2022 年试点研究&“排污水量折算”法不断完善：2020 年开展 “生活垃圾按 量收费区域性试点研究”，探索更有效的垃圾处理费收费机制，2022 年发布《深圳 市生活垃圾处理费管理办法》（深圳市人民政府令第 341 号），更新和完善了收费方 法，引入“实际垃圾排放量计费法”以及对特定情况如自备水源用户的收费调整。

三、公用事业运营需财政支持，价格机制亟待理顺

（一）公共事业收入专款专用纳入政府性基金，额外补贴由税收支付

财政收支分为四大预算表，其中政府基金预算针对特定对象征收，用于公共事业发 展。根据全国人大常委《中华人民共和国预算法》，我国财政预算包括一般公共预 算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，四者保持独立、完 整。同时政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算与一般公共预算 相衔接。其中：

1. 一般公共预算：是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动 经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。 2. 政府性基金预算：是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、 收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。政府 性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到 以收定支。 3. 国有资本经营预算：是对国有资本收益作出支出安排的收支预算，其主要按照收 支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算。 4. 社会保险基金预算：是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资 金，专项用于社会保险的收支预算。

各环保公共事业（供水、污水处理、生活垃圾处理）的收支对地方财政影响不同。 1. 城市供水费由企业自收自支，不纳入地方财政报表。城市供水费由供水企业自收 自支，政府对由于价格调整不到位导致供水企业难以达到应有收入水平的部分予以 财政补贴。 2.污水处理费与生活垃圾处理费中居民征收属于政府性基金预算，政府补贴属于一 般公共财政预算。污水处理费与生活垃圾处理费由政府向居民征收上缴国库，施行 收支两条线。其中向居民征收的污水处理费、垃圾处理费（如有）专款专用，收、支 列入地方政府四大预算的政府性基金预算中；由于历史上居民承担的污水处理、垃 圾处理费较少，政府还需要额外支付一部分补贴给到后端的污水处理厂、垃圾焚烧 厂，而这一块支付补贴的收入来源来自于政府的税收等一般公共财政预算收入，因 此补贴部分列入地方政府四大预算表中的一般公共财政预算体现。

（二）居民端收入不足以覆盖支出额，污水、固废处理需财政支持

根据款项来源，环保支出（污水、生活垃圾固废处理）主要体现在地方政府财政报表 的两个位置，居民征收（政府性基金预算表）与政府补贴（一般公共财政预算表）： 1. 向居民征收的污水处理费纳入“政府性基金预算”中，通过专款专用来进行污水 支付。以重庆市为例，根据重庆市人民政府《关于 2022 年决算的报告》（下称 “《报告》”），重庆市2022年政府性基金预算收/支为3087亿元。其中向居民 征收的污水处理费纳入政府性基金预算收入中，在收入表中体现为污水处理费收 入，同时通过专款专用来进行污水支付，在支出表中纳入城乡社区支出中。收、 支分别达13.75和12.31亿元，占收、支比例为0.45%和0.40%。 2. 额外补贴体现在“一般公共财政预算”的节能环保支出中。根据《报告》，重庆 市级2022年一般公共财政预算收/支为4192亿元，该部分的收入主要来自当地税 收、中央补助。政府额外支出的污水、垃圾处理补贴分别纳入一般公共财政预算 支出表的“节能环保支出”中的“水体”和“固体废弃物与化学品” ，2022年 重庆市该项金额为20.01亿元，占该预算支出比例的0.71%。

以重庆为例：对污水处理、垃圾处理费的财政收支强度测算，居民端收入仅能覆盖 1/3支出额。我们对重庆市2022年污水处理、生活垃圾处理的实际财政收支强度进行 测算，梳理对收入端居民征收的污水处理价与支出端中政府额外补贴金额之间的关 系。基于重庆当前对居民征收的污水处理价（1元/吨用水量），非居民用户污水处理 价（1.3元/吨用水量），重庆市（1）污水处理收入（居民征收）：达12.54亿元，与 实际政府性基金预算收入中13.75亿匹配，占收入比0.41%；（2）污水处理支付：达 30.05亿元，与实际政府性基金预算支出12.08亿+一般公共财政预算20.00亿匹配，占支出比0.42%。（3）垃圾处理费支出7.5亿元，与一般公共财政预算支出9.46亿匹 配，占支出比0.10%。

（三）水费调整对 CPI 影响有限，海外发达国家城市水价杠杆作用更明显

CPI处于历史较低水平，居民水费调整对CPI影响有限。当前我国CPI处于历史较低 水平，通货膨胀压力减轻，相对宽松的宏观经济为公共事业提价提供一定空间。水 价处于CPI指标体系中第三大类“居住”，第9中类“水、电、燃料及其他”，权重 占比大致为8%。根据水利发展研究中心《关于水价调整对CPI影响的初步探讨》， 当居民生活水费增加10%，匡算对CPI的影响为0.208%。

发达国家自来水价可达到 20 元/立方米左右，且污水费占比较高。供水端，目前我 国第一阶梯水量基本可以覆盖居民家庭用水，全国主要省会城市自来水价在 1.4~4.9 元/立方米左右，污水价格在 0.8~1.8 元/立方米左右，污水费占比 18%~42%。而对标海外，根据程小文等《国内外大城市居民生活水价对比研究》（《中国给水排水》）， 纽约、东京、伦敦等发达国家城市自来水价可达 20 元/立方米以上。污水端，发达国 家城市用水成本中污水费比例近一半，污水费比例相对较高。

全球居民水价承受能力基准为2.5%~5%，发达国家城市水费支出占收入1%左右。我 们通常以家庭或人均水费支出占家庭或人均总收入的比例来衡量水价承受能力，世 界银行、亚洲开发银行、英国政府、美国政府等国际组织和国家政府对于水价承受 能力的基准为2.5%~5%。从《国内外大城市居民生活水价对比研究》中的调查结果 来看，我国北京、上海、广州水费支出占收入比例约为0.21%~0.32%，纽约、伦敦、 东京为0.7%~1.34%，水价的杠杆作用更加明显。

（四）影响分析：价格机制理顺或可带动公司业绩弹性提升、现金流改善

盈利弹性：若供水价格提升25%，则上市公司2024年业绩弹性有望达到10~30%。 我们选取了洪城环境、重庆水务、瀚蓝环境三家为样本，以公司所在区域的现行阶 梯水价为基础，假设若提价25%，则对于2024年的归母净利润弹性有望达到 10%~30%。

污水处理费、垃圾处置费提升更多的是理顺付费机制，改善上市公司现金流。由于 目前大多数地区的污水处理费、垃圾处置费都采用“收支两条线”规则，相关价格的 提升更多的是改善政府的支付能力，理顺付费机制，进一步带动公司的现金流改善。 以瀚蓝环境为例，受益于南海区污水付费机制的理顺，2023年公司经营性现金流净 额达24.82亿元（22年同期为4.22亿元），其中2023年三季度公司收到南控集团支付 的应收账款债权转让款9.88亿元，四季度公司收到南海区代收污水处理费约2亿元等。

（本文仅供参考，不代表我们的任何投资建议。如需使用相关信息，请参阅报告原文。）