2025年如何理解与观测中国宏观政策目标？

总论：政策逻辑演化与宏观治理框架

全球变局下的宏观挑战与中国政策逻辑的重构

站在 2025 年末的时间节点回望，中国经济正处于一个具有历史分水岭意义的关键时刻。如 果说过去四十年的增长故事是关于融入全球化、工业化起飞和城镇化红利的宏大叙事，那么 当下的篇章则是在惊涛骇浪中寻求安全着陆与再出发的探索过程。外部冲击频繁且力度持续 扩大、老旧历史遗留问题如地产及债务等仍然在困扰稳增长目标、新增长动能对经济拉动依 然有限等一系列因素都在挑战传统经济框架，其中较大的挑战是如何在不确定性高发的背景 下维持经济长期保持稳定增速？我们认为有以下几个方向需要重点关注：

首先是外部冲击，特别是地缘政治风险已经成为政策硬约束。在全球从全球化转向民粹主义 以来，地缘政治的逻辑已经凌驾于传统的经济效率之上，成为左右资本流向和产业链布局的 第一变量。我们看到的是一场触目惊心的“大宗商品大分流”：一边是受全球脱碳进程和传统 工业需求疲软影响，原油价格在每桶 60 美元左右挣扎，传统能源的定价权正在松动；另一 边则是铜、锂等绿色转型关键金属以及作为避险资产的黄金价格屡创新高。这种价格信号的 剧烈背离，不仅是市场供需的反映，更是全球经济阵营分裂和各国对能源与金融安全焦虑的 直观投射。除此之外，中美博弈经历了特朗普政府第一轮关税后，又经历了技术封锁与今年 第二轮的关税摩擦，“小院高墙”似乎成为了美国对华策略的主线。在这种背景下，外部环境 的剧变也要求中国的宏观政策逻辑发生一定变化。“安全”不再是发展的附属品，而是变成了 发展的前提条件。这就解释了为什么在我们的九大目标体系中，“统筹发展与安全”被置于总 纲要的地位。粮食要稳产、能源要独立、产业链要自主可控，这些不再仅仅是经济指标，而 是国家安全层面的底线要求。没有这个底座，任何高速度的增长计划都可能在外部冲击下难 以实施。

其次是政策既要关注新动能，也要照顾转型代价。国内方面，过去二十年由地产、基建投资 为动力的经济模式持续性不足，成为了经济增长的拖累项。直接导致地方财政走弱，通过债 务形成流动性堰塞湖，使得债务压力加大且物价水平偏低。在稳增长的大目标前，政策需要 回答两个问题：一个是如何让过去的风险软着陆，并在过程中将对经济的拖累减至最低。第 二个是新的内生动力对经济的拉动什么时候出现以及能否带领经济进入长期稳定可持续的 增长阶段。中国经济既要避免短期经济面临的部分困难演变成系统性风险，也要避免过度的 刺激进一步推升长期债务风险，侵蚀经济转型的成果。因此，我们看到近年来的政策基调在 “稳增长”与“防风险”之间小心翼翼地走钢丝：一方面通过发行超长期特别国债、实施大 规模债务置换来为地方政府“拆弹”；另一方面则忍受阵痛，坚决不走房地产拉动的老路，而 是将有限的资源精准滴灌到“新质生产力”上。资本市场期待的“大规模化债”“大规模回购 地产”都需要极其宽松的货币、财政工具支撑，且难以在未来产生新的经济增长点。因此政 策难以在“新增长点”与“防风险”之间单一选择，而是选择了更为平整的中性策略。 整体来看，结合“不确定性”“长期发展与短期风险”，我们认为政策层面的选择实际上是在 多重约束下的“中性策略”。宏观政策难以在单纯的“刺激新增长点”与“防范化解风险”之 间做非此即彼的单向选择，而是选择了一条更为平整、兼顾长短期的中间道路。这种在“稳 增长”与“防风险”之间小心翼翼的平衡术，构成了近几年乃至更长时期中国经济治理的基 调，也为我们理解随后的九大治理目标提供了核心逻辑线索。

以史为鉴：宏观政策目标与发展目标、当下背景相结合

过去十余年里，中国宏观政策治理的理念和框架经历了重要演化。在党的十八届三中全会 （2013 年）提出“使市场在资源配置中起决定性作用”后，中央宏观调控思路从单纯追求高速增长转向更加重视市场机制和高质量发展。这一改革取向在此后的政策文件中反复强调： 市场要“放得活”，政府要“管得住”，通过有效市场和有为政府的协同，实现资源配置效率 最优化和效益最大化。简言之，宏观治理需正确处理政府与市场关系，在发挥市场活力的同 时，通过政府科学调控弥补市场失灵。历史经验证明，将“看不见的手”和“看得见的手” 有机结合，是确保经济长期稳定发展的必然选择。

进入新时代后，中央宏观治理的政策逻辑更加系统化。2019 年党的十九届四中全会提出推进 国家治理体系和治理能力现代化，其中包括完善宏观经济治理体系。党的二十届三中全会 （2024 年）进一步强调“必须更好发挥市场机制作用，创造公平活跃的市场环境，实现既‘放 得活’又‘管得住’”，以畅通国民经济循环、激发内生动力。随后，在党的二十届四中全会 （2025 年）通过的《关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》中，中央明确 要求“完善宏观经济治理体系，确保高质量发展行稳致远”，并突出“提升宏观经济治理效能” 这一目标。这些高层部署勾勒出当前宏观政策的主线：坚持社会主义市场经济体制的根本制 度，发挥改革创新的牵引作用，构建起规划引领、政策协同的宏观治理框架。 基于当前的宏观治理逻辑，我们认为政策主线可以提炼为两个维度的辩证统一。首先是时间 维度上长期战略与短期战术的动态平衡。这并非简单的“先稳后改”或“只改不稳”，而是一 种更为复杂的交互机制：短期宏观调控的主要任务是熨平经济波动，防止风险集中爆发，其 核心价值在于为长期的结构性改革争取“腾挪空间”和必要的时间窗口。如果短期经济失速， 长期的改革共识就会因为社会痛点加剧而瓦解。反之，长期改革则是化解短期矛盾的根本药 方。因此，在分析逻辑上，观察短期刺激政策（如财政扩张或货币宽松）时，不能仅看其对 当期 GDP 的拉动，更要审视其是否符合长期结构优化的方向，是否为新旧动能转换预留了 接口；而在评估长期改革举措时，也必须考量其在落地过程中对短期市场流动性和微观主体 信心的冲击，确保改革的“力度”不超越市场的“承受度”。

其次是功能维度上发展与安全的互为因果与共生关系。在过去的发展逻辑中，安全往往被视 为发展的成本或保障，但在新的地缘政治与经济格局下，两者的界限已高度融合。一方面， 发展是解决一切问题的基础和关键，无论是化解地方债务、应对人口老龄化，还是提升国防 实力，最终都依赖于经济体量的增长和质量的提升，没有发展作为物质基础，安全就是无源 之水。另一方面，底层安全（包括能源、粮食、产业链及数据安全）已成为发展的硬约束和 前提条件。若缺乏安全屏障，单纯的经济增长在面对外部极端冲击（如制裁或断供）时将显 得脆弱。因此，两者在政策执行上不分先后主次，而是互为条件：安全构筑了发展的底板， 而发展则不断充实安全的内涵，二者共同构成了一个能够自我强化的闭环系统。

统筹发展与安全：互为条件，相互支持

发展与安全的辩证统一。“发展”与“安全”在国家战略层面构成了“一体两面”的共生关系。我们 认为发展是解决一切问题的基础，为安全提供物质技术支撑；安全则是发展的前提和保障， 为现代化进程构筑“护栏”。 整体看，我们将发展和安全作为宏观政策治理思路的基础。在此基础上我们将其归类为九个 大目标，而要实现政策目标就需要安全作为基础保障：

在具体框架的构造上，二十届一中全会、三中全会、四中全会将其规划为：高质量发展、新 质生产力、国内国际双循环、共同富裕、生态文明、发展安全、市场化体制改革、高水平开 放以及宏观治理能力与区域协调等方面共九个方向。这九大目标相互贯通，构成了实现中国 式现代化进程中经济社会发展的关键支柱。在治理实践中，中央以明确的指标体系来衡量这 些目标的进展，并通过财政、货币、产业、监管等政策工具的综合运用，确保各项目标有序 推进。当前来看，中国宏观政策正从过去偏重数量和速度，转向质量效益并重的阶段。这意 味着宏观调控更加注重质的有效提升和量的合理增长——既确保经济运行在合理区间，又通 过改革创新增强内生动力，为基本实现社会主义现代化奠定坚实基础。 我们认为九个目标可以从几个方向理解，首先是发展与安全组合，两者组成了宏观治理的总 纲要。其次除了安全侧外，8 项高质量发展目标可以分为两类。

这一框架首先建立在“发展与安全”并举的基石之上，这是对当前波诡云谲的国际地缘政治 环境的直接回应。在过去几十年全球化高歌猛进的时代，效率是第一原则，但随着外部环境 的不确定性加剧，例如供应链断裂风险、技术封锁以及地缘冲突的常态化，单一追求增长已 无法保障国家生存的韧性。因此，将安全纳入顶层设计，并不是要抑制发展，而是为了给发 展划定底线。这种宏观治理的总纲要实际上是在寻求一种微妙的平衡：既要通过发展解决社 会深层次矛盾，又要通过安全机制抵御外部冲击，确保在极端情况下国家经济体系仍能维持 基本运转。 在全要素生产率核心板块，其背景在于传统依赖土地财政和债务驱动的增长模式已触及天花 板，必须转向以技术创新和效率提升为驱动的“新质生产力”。这种转型不仅仅是技术问题， 更是社会稳定的经济基础。保持经济的合理增速，实则是为了维持财政的支付能力和社会保 障体系的运转，防止在结构转型期出现系统性风险。要实现从新科技到新市场的正向循环， 最大的瓶颈往往在于需求侧。面对海外市场可能因贸易保护主义而萎缩的风险，强化内需不 仅仅是经济口号，而是战略防御手段。只有切实提升居民可支配收入，通过壮大中等收入群 体来承接高端产能，才能真正形成国内大循环的动力源，从而降低对外需的过度依赖。

关于优化经济产出与可持续发展，这实际上是利用“绿色转型”和“数据要素”作为应对国 际竞争新规则的工具。随着发达国家逐步建立碳关税等绿色贸易壁垒，将绿色转型作为约束 性工具，是倒逼国内产业升级、掌握未来全球贸易话语权的必由之路。同时，数据作为新型 生产要素，其战略意义在于通过数字化手段打破地方保护主义，加速构建全国统一大市场， 从而降低制度性交易成本。在外事与贸易层面，扩展贸易伙伴的深层逻辑在于对冲“脱钩断 链”的风险。一方面，向新兴市场输出中低附加值商品，可以为国内产业升级争取缓冲期， 避免产能过快出清引发就业问题；另一方面，输出“中国标准”远比输出商品重要，这意在 通过高铁、通信、电力等基础设施建设，将伙伴国纳入中国的技术和标准体系，从而在高端 领域形成难以被替代的“技术-市场”双循环生态。 最后，在宏观治理与区域协调方面，政策的一致性被提到了前所未有的高度，目标在于纠正 过去因政策由不同部门主导而产生的“合成谬误”。面对复杂的经济周期，短期刺激政策与长 期结构调整往往存在天然矛盾，强调两者的结合是为了避免政策急转弯破坏市场预期。而在 区域协调上，单纯依赖财政转移支付来缩小贫富差距已不可持续。真正的共同富裕需要通过 产业梯度转移，让中西部地区拥有自身的造血能力。这种深度结构调整的意图在于，通过将 东部的部分产业链引导至中西部，既降低了东部的要素成本压力，又为中西部提供了就业和 税收，从根本上通过初次分配而非二次分配来解决发展不平衡的问题。

整体来看，我们认为中国的宏观政策正在形成一套以推动高质量发展为主题、以九大治理目 标为支撑的政策体系，通过对关键经济数据的监测和分析，动态校准政策工具，能够确保到 2035 年基本实现社会主义现代化、2050 年建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强 国的宏伟目标。高质量发展是贯穿九大目标的主题主线，也是其他治理目标取得成效的前提 和保障。在具体实施上，我们认为受全球地缘政治格局剧烈调整冲击、国内产业格局调整风 险的影响，长期目标会有所波动调整。因此在未来一段时间内，逆周期、跨周期调控将继续 成为宏观调控主要基调。外事方面，为了应对持续高发不确定性，财政对军事力量的投资将 持续增强，确保制造业所需全球供应链的安全稳定，形成国内国际双循环发展安全的基本支 撑。 本文将从九个方向逐一梳理政策目标和逻辑，结合当前实际情况，就中长期经济增长目标和 方式做出分析。

改革+逆周期调控：兼顾长期增长目标与短期波动

长期经济增长依赖改革，短期问题有赖于长期经济增速。保障短期增速目标的实现是完成长 期增长的基本盘。但是近年来，在地产、债务问题持续，再叠加疫情、地缘政治等不确定性 的冲击下，长期改革的节奏被迫放缓。 首先是逐步摆脱过去的发展模式。在过去几十年的高速增长周期中，房地产与债务扩张实际 上扮演了“信用锚”与“金融加速器”的关键角色。地产不仅仅是一个产业部门，更是中国经济信 用创造的核心载体，通过土地财政和抵押品机制，将未来的收益贴现到当下，支撑了大规模 的基础设施建设与工业化进程。在这种模式下，债务是连接储蓄与投资的桥梁，地产则是吸 纳超发货币的蓄水池。可以说，在发展的早期与中期，二者是资本原始积累和城市化得以迅 速推进的基石，其作为“增长引擎”的历史地位不可否认。随着经济进入高质量发展阶段，这种 依赖高杠杆的增长模式面临边际效应递减与风险累积的双重挑战，地产与债务在发展中的地 位发生了根本性的逆转，从“动力源”异化为“结构性约束”，不仅约束了经济短期增长动能，还 同时掣肘结构性改革，成为了改革必须面对的沉没成本和阻力。

稳增长首先需要摆脱风险拖累。自 2022 年以来，地产、化债政策频出，但从市场角度观察 我们发现政策目标和市场存在一定的差异。我们认为政策将目标分为两阶段，首先是针对地 产和债务循环所出现的“信用锚”“金融加速器”的角色，防止风险进一步扩散，特别是系统 性金融风险对银行等金融机构的冲击。其次才是对房价“止跌回稳”的考虑。从时间上看， 短期政策已经对系统性风险，特别是债务问题有了较好的控制。但是站在更广的宏观视角看， 地产价格作为居民财富中占比最高的资产，与经济发展相结合，在通缩延续的大背景下，即 使出台大规模地产政策，如果无法从根本上改变居民预期，地产价格也可能呈现为“虚高” 或有价无市。因此我们认为短期问题，特别是房地产和债务的可持续性难以通过短期政策一 次性解决，短期托底，长期增长改善预期才是更理性的选择。

一、 高质量发展与合理增速

高质量发展优先于高增速。“高质量发展”是党的十九大以来党中央治国理政的鲜明导向，更 是党的二十大报告强调的经济工作主题。党的二十大报告和二十届四中全会进一步要求推动经济实现质的有效提升和量 的合理增长，强调把扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合，着力提高全要素生产 率和产业链供应链韧性，在此基础上保持经济增长在合理区间。可见，高质量发展并非单纯 追求高速增长，而是追求更有效率、更可持续、更平衡的增长。这一理念在“十五五”规划《建 议》中得到延续，规划稿继续将推动高质量发展确定为未来五年经济社会发展的主题，要求 以质的提升引领量的增长，实现经济持续健康发展和社会全面进步。 高质量发展是新发展理念的集中体现，其内涵包括：经济增速适度且保持合理区间，同时注 重结构优化、效益提升和长期韧性。其中合理的增长速度既要保障就业和民生，又不搞脱离 实际的高速冲刺。近年来官方措辞已从强调高速增长转向“质的有效提升和量的合理增长”， 强调质和量并重的发展观念。例如，“十四五”规划和即将到来的“十五五”规划都要求经济增长 保持在合理区间，既防止失速影响就业，也不盲目追求高速度。高质量发展被定为主题， “质”“量”并重深入人心。

衡量高质量发展，我们关注增长的质量和结构优化等维度，在此基础上，全要素生产率增速 优先于经济增速，即经济增速保持合理区间即可，但对全要素生产率要求更高。一方面是效 率提升指标，如全要素生产率（TFP）增速。高质量发展的内涵之一是扭转过去主要依赖资 本和劳动投入的粗放模式，转向更多依靠技术创新和效率提升驱动。TFP 提升意味着技术进 步对增长贡献提高，是衡量增长质量的重要指标。因此我们将 TFP 增速视为高质量发展的关键标志之一。另一方面是需求结构优化，特别是消费拉动作用增强。我们选择居民消费率（居 民最终消费支出占 GDP 比重）来代表内需动力和平衡性。过去中国消费率偏低，不平衡不 充分问题突出，高质量发展要求逐步提高居民消费在经济中的比重，实现需求结构优化。党 的二十届四中全会通过的“十五五”规划《建议》明确提出，“居民消费率明显提高，内需拉动 经济增长主动力作用持续增强”是“十五五”时期经济社会发展的主要目标之一。可见消费率这 一指标已被纳入政策目标考量。我们认为，内需是未来拉动投资、加速企业研发投入，促成 全要素生产率增长的核心引擎。

除了上述质和结构指标，高质量发展还要求保持量的合理增长，即 GDP 增速、就业率等处 于适当水平。所以我们也关注实际 GDP 增速及城镇调查失业率等指标，以判断经济是否运 行在合理区间。这些指标共同构成高质量发展目标的监测框架：既有质的效率和结构指标， 也有量的增速和民生指标，体现“质的有效提升”和“量的合理增长”的统一。 今年以来中国经济保持了中速增长与较低失业水平：2025 年前三季度 GDP 同比增长 5.2%， 实现总量约 101.5 万亿元，略高于全年“5%左右”的预期目标。经济增速稳中有进，确保了就 业局势总体稳定——10 月份全国城镇调查失业率为 5.1%，比年初 5.5%左右有所下降。这说 明宏观经济运行处于合理区间内，“稳增长”“稳就业”目标阶段性达成。与此同时，增长质量方 面的指标也出现积极变化：近年来全要素生产率（TFP）增速有所回升。官方数据显示全社 会研发经费支出从 2012 年的 1 万亿元增长到 2022 年的 3.09 万亿元，占 GDP 比重从 2012 年的 1.91%提高到 2022 年的 2.55%，研发强度持续提升。科技进步对经济增长的贡献率也 从 2012 年的 52%提高到 2021 年的 60%以上，表明创新驱动作用增强。需求结构方面，消 费对增长的拉动显著增强：2023 年最终消费支出对 GDP 增长的贡献率达到 82.5%，成为经 济主引擎；居民消费支出占 GDP 比重从 2012 年的约 35%上升到 2024 年的 39.9% 。包括 政府消费在内的总消费率近几年提高到约 55%，较 2010 年前后提升了 7-8 个百分点。超大 规模内需市场的潜力正在释放。城乡收入差距继续缩小，为消费持续恢复奠定了基础。不过 我们也注意到，中国消费率距离主要发达经济体 60%~80%的水平仍有差距，这意味着未来 仍有提升空间，是实现高质量发展的潜力所在。

在高质量发展目标下，宏观政策将如何作为？我们认为，未来政策将更多通过结构性和长效 性工具来保障“质”的提升，而不仅依赖总量刺激。对于全要素生产率和经济增速的目标下同 时强调了通过市场化改革推进效率。这意味着两者相辅相成，不能再是过去长期依赖财政、 货币宽松的方式。而是通过居民收入再分配、就业、社保等提升内需，稳定宏观经济增速自 然会推动企业再融资、再投资的意愿，直接推动全要素生产率的提升。从短期来看，受外部 冲击的影响，我们认为当增长偏离合理区间时，仍会运用逆周期等短期刺激政策稳住总量， 但更重要的是通过改革和创新政策疏通微观环节、提升效率。 从近期政策取向看已有所体现，货币政策方面，除了传统的降准降息稳增长，还创设了科技 创新再贷款、碳减排支持工具等结构性政策，精准支持创新领域和绿色转型融资，旨在提高 资源配置效率，服务高质量发展。财政政策则强调优化支出结构和减税降费，引导更多资金 投入科技攻关、教育和民生等领域。例如中央财政对基础研究经费投入大幅增长，2022 年科 学技术支出同比提高，加大了“卡脖子”技术攻关力度。产业政策层面，聚焦制造业高端化、 服务业现代化，通过补贴、税收优惠等方式支持企业技术改造升级。可以预见，当经济出现 投资过热或杠杆上升等苗头时，政策会更加注重结构优化和风险防范，防止偏离高质量发展 轨道。总体而言，“十五五”时期宏观政策将坚持质和量并重：GDP 增速不再追求高速，而是 重在保持 5%左右的中高速、低通胀、低失业的平稳增长，同时实现 TFP 年均提高、居民收 入与 GDP 同步增长等质量目标。我们预计只要内需潜力充分释放、改革红利持续涌现，未 来几年保持年均 4-5%左右的增长是可能且可持续的，这将为其他宏观治理目标的实现提供 坚实基础。

二、 新质生产力与科技自立自强

我们认为，新质生产力与科技自立自强是保障发展和安全的基础条件。长期稳定的经济增速 有赖于稳定的内需和技术进步，两者互相形成正向螺旋，成为发展的核心力量。而科技自立 自强不仅意味着更低的价格，更意味着对抗外部不确定性韧性的提升。

“新质生产力”是党的十九大以来中央提出的一个全新概念，强调以科技创新为核心驱动力、 以质的跃升为特征的新型生产力形态。官方 解读将其内涵概括为：特点是创新，关键在质优，本质是先进生产力。简单来说，发展新质 生产力就是通过科技自强和产业变革催生新产业、新业态、新模式，打造经济增长的新引擎。 这一目标在中央文件中屡被提及：党的二十大报告要求“实施科教兴国战略，强化现代化建 设人才支撑”，把科技作为第一生产力、创新作为第一动力；党的二十届三中全会通过的《中 共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》也提出，要激发创新活力，突 破技术瓶颈，以高水平科技自立引领发展新质生产力发展。这体现了中央把科技创新摆在更 加突出的战略位置，以此引领未来生产力跃升。 新质生产力突出创新驱动对经济的引领作用，因此我们选取反映科技创新投入和产出的指标 跟踪其进展。一是研发经费支出占 GDP 比重（研发强度）。该指标衡量一国创新投入力度， 直接关系未来技术突破和生产力提升潜力。“十五五”规划《建议》明确要求继续提高全社会 研发投入强度，强调科技投入对高质量发展的关键作用。过去十年我国研发强度年均提高约 0.1 个百分点，目前这一比重已达 2.55%（2022 年）。提升研发强度本身就是发展新质生产力的重要抓手，因此研发/GDP 可以量化观察创新投入是否达到政策预期。二是战略性新兴 产业增加值占 GDP 比重，代表创新产出。战略性新兴产业涵盖新一代信息技术、生物技术、 新能源、新材料、高端装备、新能源汽车、绿色环保等领域。这些产业代表未来经济增长方 向，其占比提高意味着经济结构向更高技术含量和附加值转型，是新质生产力发展的具体体 现。从金融角度观察，我们发现今年以来债券投向为战略性新兴产业方向快速增加。

我们认为政策路径与工具箱将围绕发展新质生产力。目前，中央已经部署了一系列政策举措， 涵盖科技、产业、教育人才等方面。一是强化国家战略科技力量。通过举国体制集中力量攻 关“卡脖子”技术，例如设立中央科技委员会统筹重大科技项目，实行“揭榜挂帅”机制组 织科研攻关。财政进一步加大对基础研究的长期稳定支持，完善科研经费管理和激励机制， 以产出更多原创性成果。二是科技金融工具助力创新。人民银行设立科技创新再贷款，引导 金融机构增加对高新技术企业的中长期信贷支持。资本市场方面，科创板、创业板等为创新 型企业提供直接融资渠道。三是产业政策聚焦新兴产业培育。国家实施战略性新兴产业发展 规划和科技创新重大专项，对新能源、数字经济、生物医药等领域给予财政补贴、税收优惠 和政府采购等支持，培育未来产业增长点。四是人才战略保驾护航。近年来国家推出“双一 流”高校建设、基础学科拔尖学生培养计划，放宽高端人才出入境政策等，目的是培养和吸 引更多科技人才——因为人才是第一资源，是新质生产力的核心要素。 我们认为，未来随着相关指标（如研发强度、新兴产业占比）接近阶段性目标，政策重心将 转向制度建设，营造更加成熟的创新生态；反之，若指标进展不达预期（如关键技术攻关迟 缓），政策将加码支持力度，例如进一步加大财政科技投入、强化产学研融合、深化科技体制 改革，必要时加强国际科技合作以引进消化先进技术。我们认为值得注意的是，“十五五”规 划建议特别强调因地制宜发展新质生产力，提醒各地避免一哄而上、盲目重复。我们认为这 意味着未来像过去资本超密集型的产业集群，而是通过市场化手段挑选项目，一改过去好项 目无资金对接，大平台不缺资金的状态。展望未来，在政策持续护航下，中国有望在 2030 年 前后进入创新型国家前列，新质生产力将成为经济迈向中高收入阶段的强大引擎。

三、 强大国内市场与国内国际双循环

以内需为基础的双循环是前两者的基石。首先是内需拉动的内部经济正向循环是国力提升的 重要表现。其次依靠国内制造业优势的基础，推进商品全球化不仅对净出口有所带动，更多 的在于逐步树立“中国标准”的全球化概念。

“国内国际双循环”是党中央在 2020 年提出的重大战略部署，全称是以国内大循环为主体、 国内国际双循环相互促进的新发展格局。党的十九届五中全会《建议》明确要求加快构建新 发展格局，党的二十大报告进一步将其上升为未来经济工作的战略方向之一。中央提出双循 环新格局，基于对国际国内形势的辩证研判：一方面，国际环境不确定性上升，保护主义抬 头，外部市场不稳定，需要增强国内市场韧性以掌握主动；另一方面，中国拥有超大规模内 需市场和完备产业体系，应充分发挥内需潜力，畅通国内循环，同时通过更高水平开放联通 国内国际市场，从而提高发展抗风险能力。官方表述中，“做强国内大循环、畅通国内国际双 循环”成为关键词。党的二十大报告提出，要增强国内大循环的内生动力和可靠性，提升国 际循环的质量和水平。党的二十届四中全会通过的“十五五”规划《建议》进一步强调，坚 持扩大内需这个战略基点，破除阻碍全国统一大市场建设的堵点卡点，同时稳步扩大高水平 对外开放，拓展国际循环。可见，双循环格局的政策目标在于：构建强大的国内经济循环体 系，以国内循环的稳定性对冲国际循环的不确定性；同时通过更高水平开放实现内外需求和 要素的良性互动。实践层面，自 2021 年以来中央多次出台文件推进全国统一大市场建设、 促进消费扩容提质、完善供给体系等，都是围绕双循环展开的具体举措。

评估双循环新发展格局，需要观察国内循环和国际循环两方面的平衡与质量。我们选取两个 关键指标：最终消费率（最终消费支出占 GDP 比重）和出口依存度（货物和服务出口总额 占 GDP 比重。选择消费率，是因为国内大循环的核心在于扩大内需，而消费是内需的主体 和持久动力。如前文高质量发展部分所述，消费率提高意味着国内需求对经济增长的拉动增 强，这是构建国内循环的主要目标之一。党的二十大和“十五五”规划《建议》均要求“居 民消费率明显提高，内需拉动增长的主动力作用持续增强”，因此消费率可以量化反映国内循 环的强健程度。选择出口依存度，则用于反映中国经济对外需的依赖程度。改革开放以来我 国出口依存度在 2006 年曾超过 35%，此后总体下降，目前已降至 20%左右。这一指标下降 在某种程度上意味着国内市场对 GDP 的贡献相对提升，有利于降低外部冲击风险。当然也 需避免过快下滑，因为外贸仍是促进技术进步和效率的重要途径。我们关注出口依存度的变 化，主要因为“双循环”强调在做强内循环的同时并非放弃国际循环，而是提升国际循环质 量。因此，出口依存度若适度降低并保持稳定，意味着国内国际双循环趋于平衡；反之如果 剧烈波动，可能反映双循环格局尚未稳固。一句话，消费率上升+出口依存度温和下降的组 合，是国内国际双循环优化的理想表现。

此外，我们还可辅以一些辅助指标来全面把握双循环进展。例如：贸易顺差占 GDP 比重（衡 量国际循环的量和结构平衡），出口商品结构（高技术、高附加值产品占比，用于评估外循环 质量提升），国内产业链本地配套率等，以观察国内循环的自主性。这些指标都有所跟踪，但 整体来看，消费率和出口依存度两个核心指标足以概括双循环的发展方向：内需更强劲、对 外依赖更适度。 当前经济数据表现：先看国内大循环的动力。总消费率（含政府消费）近年 来稳中有升，其中居民消费逐渐成为主引擎。各种数据表明，中国超大规模市场的优势正在 转化为持久的增长动能，国内大循环的内生动力和韧性在增强。当然，与发达国家相比，我国消费率仍偏低，其深层原因在于居民收入分配占比较低、预防性储蓄偏高等。随着共同富 裕战略推进、社保完善，中长期看消费倾向有望提升，可期待消费率逐步提高至接近 60%的 水平，以进一步夯实国内循环。

再看国际循环方面。中国经济对外依存度近年有所下降，出口依存度已由 2010 年的 26.7% 以下降至 2024 年约 20%左右，显示对出口的相对依赖明显减轻。其中 2020 年全球疫情冲 击下，由于中国出口独树一帜，当年出口依存度一度回升到 21%，但 2022 年以来随着国内 需求恢复、外需转弱，出口依存度又有所回落。目前货物贸易顺差占 GDP 比重保持在 3%~4% 的合理区间（2022 年顺差约 4%）。我们认为这些数据表明中国已成为以内需驱动为主的大 型经济体，同时对外贸易仍具相当规模，但对整体经济已不再起决定性影响。更值得关注的 是国际循环质量的提升：出口商品结构不断优化，高技术高附加值产品占比上升。2023 年我 国机电产品出口占出口总额接近 60%，劳动密集型产品占比下降，反映出口结构升级与国内 产业升级形成良性互动。又如，中国对“一带一路”沿线国家的贸易投资近年快速增长，外 贸区域分布更趋多元，有利于分散外需风险。这些变化指向双循环格局正逐步成型，即国内 市场日益壮大且更具韧性，国际循环更趋平衡且高质量。 最新的贸易数据也佐证了这一趋势：2025 年前 10 个月我国货物进出口总值 37.31 万亿元， 同比增长 3.6%，其中出口增长 6.2%、进口基本持平。贸易顺差继续扩大，前 10 个月顺差 约 7 万亿元人民币。经常账户保持顺差，人民币汇率在合理均衡水平上基本稳定。这些都为 国内国际双循环提供了良好宏观环境。我们认为，中国已成功避免了单一对外循环的过度依 赖，同时通过开放升级提高了国际循环质量，这为应对外部冲击提供了更大回旋空间。

为构建双循环新发展格局，中央动用了多方面政策工具并将持续完善，在短期通缩环境下强 调逆周期刺激，长远来看更依赖经济长期增速带来的红利，通过再分配、社保等方式提高居 民消费力，具体体现为：一方面是扩内需的政策组合。核心举措包括：提高劳动报酬在初次 分配中的比重、完善社保降低居民后顾之忧、推进新型城镇化以释放县域消费潜力等，提高 居民收入和消费意愿。近期政府出台一系列促消费政策，如鼓励地方发放消费券、实施汽车 和家电下乡、推动文旅消费等，直接刺激消费需求。货币政策则保持流动性合理充裕和较低 利率，为消费信贷和服务业复苏创造条件。另一方面是促开放、优循环的政策。政府着力推 动贸易提质增效和投资便利化：提高出口退税便利度，支持跨境电商等贸易新业态发展；积极对接高标准经贸规则，扩大自贸试验区和自由贸易港建设，打造制度型开放高地；不断缩 减外资准入负面清单，保障外资企业国民待遇，营造市场化、法治化、国际化营商环境，以 吸引更多高质量外资。此外，“一带一路”倡议下加强同沿线国家在基础设施、产能等领域合 作，开拓新的国际市场和资源渠道。未来，我们认为随着全球环境变化，中国可能在内需和 外需政策上动态平衡：当外部需求下滑时，通过财政货币加码扩内需来对冲；当国内需求过 热或资产泡沫苗头出现时，则稳健总需求、防风险。我们预计，双循环新格局将在“十五五” 时期加速完善：国内市场将进一步增长壮大，国际循环将更加多元稳定，中国经济的自主循 环能力和抗冲击能力将显著提高。

四、 共同富裕与人民生活品质

党的十九届五中全会首次将“扎实推动共同富裕”列为 2035 年远景目标之一，中央财经委 员会第十次会议专门研究了促进共同富裕问题。党的二十大报告进一步将“人的全面发展、 全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”确定为 2035 年的目标之一。近期召开的党 的二十届三中全会和中央经济工作会议也反复强调，要扩大中等收入群体、增加城乡居民收 入，扎实推进共同富裕。概括官方表述，共同富裕涵盖三个层面的均衡发展：收入分配公平、 基本公共服务均等、城乡区域协调。其中收入分配是基础。党的二十大报告提出“完善按劳 分配为主体、多种分配方式并存的制度，努力提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高 劳动报酬在初次分配中的比重”，为共同富裕指明了收入分配改革方向。政策实践中，浙江等 地开展共同富裕示范区试点，探索有效路径。从中央文件看，总的目标是到 2035 年中等收 入群体显著扩大、基本公共服务均等化水平明显提升、城乡区域差距显著缩小；到本世纪中 叶基本实现全体人民共同富裕。 我们认为，需要达到共同富裕政策目标有两个阶段。首先是“做大蛋糕”，高质量发展的映射 是富足财富的分配，而不是贫穷水平下的平均。其次是以财政改革为首的“再分配”，即如何 让财富均衡，避免社会 K 型发展。只有逐步向共同富裕政策目标靠拢，内需才有可能全面扩 大，负责短期刺激政策难以为继。

共同富裕的衡量需要一系列分配和民生指标。我们认为以下两项指标尤其关键：基尼系数和 中等收入群体规模。基尼系数是国际通用的收入不平等指标，反映全社会收入分配状况。共 同富裕要求避免两极分化，使收入分配更加公平合理，基尼系数下降表示差距缩小。我国基 尼系数在改革开放初期曾低于 0.3，此后持续上升，在 2000 年一度高达 0.49，近年来有所 回落，目前约在 0.46 左右。这仍高于警戒水平（国际上一般认为 0.4 以上差距较大），因此 中央强调“防止两极分化”，隐含着将基尼系数控制在合理范围内的要求。我们将降低基尼系 数视作共同富裕的重要标志之一。另一指标是中等收入群体人数及占比。中等收入群体被视 为社会结构的“橄榄型”中坚，对经济持续增长和社会稳定具有重要意义。共同富裕的一个 目标就是大幅扩大中等收入群体比重。目前我国中等收入群体约 4 亿多人，占人口 30%左 右。有专家提出到 2035 年要努力使中等收入群体规模翻番至 8 亿人左右，超过总人口的一 半。为此，我们选择中等收入群体占总人口比重作为衡量共同富裕进展的第二项指标。当然， 共同富裕还涉及城乡差距、区域差距等维度指标。例如城乡居民人均收入比、地区间人均 GDP 差异等，在衡量共同富裕时也非常重要。近年城乡收入比从 2012 年的 2.93 降至 2022 年的 2.45，东中西部居民收入差距也有所缩小，都体现了共同富裕在区域和城乡维度的进展。我 们将在分析中引用这些数据，但为简明起见，将基尼系数和中等收入比重作为总体衡量，而 将城乡、区域差异指标作为补充说明。此外，在公共服务和生活品质方面，还可参考恩格尔 系数、人均预期寿命、人均受教育年限等指标来体现共同富裕的广度和深度。

当前进展数据：从收入分配公平度来看，居民收入基尼系数自 2008 年的 0.491 回落到 2021 年的 0.466，2024 年进一步降至约 0.465，表明收入差距的高位趋缓并略有改善。但基尼系 数仍处于偏高水平，消除过大差距任重道远。其中，城乡间和区域间差距的缩小对整体基尼 下降贡献突出。城乡收入差距方面，过去十年农村居民收入增速持续快于城镇。城镇与农村 人均可支配收入之比由 2012 年的 2.93 降至 2022 年的 2.45，农村收入增幅明显高于城镇 （扣除物价因素，2012-2022 年农村人均收入增长约 1.2 倍，城镇约 0.8 倍）。 截至 2024，城乡收入比进一步降至约 2.34。数据显示了近年来城乡收入比的下降趋势，该 比值越趋近 1 表示城乡越均衡。目前水平虽然仍有差距，但已是改革开放以来最低，体现了 脱贫攻坚和乡村振兴对缩小城乡差距的作用。

共同富裕目标下，政策工具将围绕缩小“四大差距”（地区、城乡、收入、群体）全面发力。 我们预计以下领域将成为重点： 一、 收入分配改革：将是重头戏。包括深化税制改革，提高直接税特别是个人所得税和财产 税的调节作用，研究引入遗产税、赠与税等调节过高财富累积；完善转移支付制度，加 大对低收入群体的补贴和救助，健全第三次分配机制鼓励慈善公益。通过初次分配和再 分配“双发力”，努力提高居民收入占 GDP 比重和劳动报酬占比。二、 公共服务均等化：持续加大教育、医疗、养老等基本公共服务供给，缩小城乡、区域基 本公共服务差距。预计到 2035 年基本实现公共服务均等化，这需要推动公共服务财政 支出法定化，确保民生投入稳定增长。同时应对人口老龄化和少子化趋势，通过鼓励生 育（育儿补贴、税收减免等）和发展托幼服务，维护长期的人口和劳动力支撑。 三、 社会保障完善：健全多层次社保体系，提高统筹层次和可持续性。养老保险方面，推动 延迟退休方案出台并平稳实施，完善养老金全国统筹和划拨机制；医疗保障方面，控制 医保基金支出增速，提高基金使用效率，平衡基金可持续与群众获得感。这些制度改革 旨在增强全民的保障水平，减少居民后顾之忧，从而提高消费倾向，也体现共同富裕的 共享发展理念。 四、 区域和城乡协调：继续实施区域重大战略和乡村振兴战略，促进人才、资金、产业向欠 发达地区流动。加强财政转移支付对欠发达地区的倾斜，完善城乡要素平等交换和公共 资源均衡配置的体制机制。例如通过土地制度改革赋予农村更大发展权利，完善城乡融 合发展政策，让更多农村人口分享现代化成果。这些举措将进一步缩小城乡、区域差距。 五、 此外，需要关注重点群体的共同富裕：比如中小企业主、灵活就业人员、新业态从业者 的社会保障，平台经济从业者权益保障等，都是未来政策精细化施策的方向。共同富裕 远不只是经济问题，也涉及社会心理预期管理。如果社会对贫富差距过大产生不满，政 策必须及时回应、引导预期，加强社会治理创新（如发挥社区和社会组织作用精准帮扶）， 提升社会公平感和凝聚力。 总的来说，我们认为共同富裕将是一个渐进推进的过程。短期内在经济承压背景下，政策会 更强调“做大蛋糕”为先，通过稳增长、保就业来夯实民生基础。待经济企稳后，再加大“分 好蛋糕”的力度，推动分配格局优化，这其中未来 3-5 年的财政全面改革尤为重要。

五、 生态文明、绿色发展与“双碳”目标

生态文明建设已纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，是党中央自党的十八大以 来高度重视的治理目标之一。党的十九大报告首次提出“美丽中国”作为全面建成社会主义现 代化强国的重要目标，党的二十大报告进一步强调要促进人与自然和谐共生，将生态文明提 升到前所未有的战略高度。党的二十大明确将“广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳 中有降，生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现”作为 2035 年的远景目标之一。近年来， 一系列中央文件（如《生态文明体制改革总体方案》、中央环保督察制度等）为生态文明提供 了政策保障。党的十九届五中全会通过的“十四五”规划《建议》提出了 2035 年生态文明建设 的具体展望，党的二十大报告在此基础上进一步落实了 2030 年前碳达峰、2060 年前碳中和 （“双碳”）目标。概括官方表述，生态文明治理涵盖污染防治、资源节约、生态保护和应对气 候变化等方面。中央提出坚持“绿水青山就是金山银山”理念，全方位加强生态环境保护，推动 经济社会发展全面绿色转型。党的二十大报告用“三个历史性、转折性、全局性变化”形容过去 十年生态环境保护取得的成效，表明我国生态文明建设进入攻坚期并已初见明显成效。其主 要政策目标可以总结为：环境质量持续改善（天更蓝、水更清、土更净）、资源利用效率提高 （能源和水资源消耗强度下降）、如期实现碳达峰碳中和，以及生态系统稳定性增强（提高森 林覆盖率和生物多样性等）。党的二十届三中、四中全会以及“十五五”规划《建议》都对上述 目标作了部署，例如提出“如期实现碳达峰，构建清洁低碳安全高效的能源体系，主要污染物 排放总量持续减少”等要求。

我们认为，“双碳”目标或在短期内逐步成为“反内卷”政策的约束工具，通过绿色环保体系 出清老旧、高污染产能或是一举多得的政策路径。 指标选择及依据：生态文明目标多元，我们需挑选能综合反映生态环境和绿色发展状况的指 标。首先，单位 GDP 二氧化碳排放（碳强度）是关键指标。碳强度下降率直接体现经济绿色转型程度，也是我国向国际社会承诺的约束性指标——到 2030 年碳强度比 2005 年下降 至少 65%。碳强度降低意味着能源效率提高和产业结构优化，是衡量低碳发展的核心指标之 一。其次，PM2.5 年均浓度等主要污染物指标可衡量环境质量改善。我们以 PM2.5平均浓度 为代表，因为大气污染治理是人民感受最直接的领域，且近年改善显著。国家在“十四五”规 划中设定了约束性目标：到 2025 年地级及以上城市 PM2.5 平均浓度比 2020 年下降 10%以 上。第三，可关注非化石能源占一次能源消费比重，以反映能源结构的低碳化程度，也是碳 达峰碳中和的重要中间目标。我国 2020 年非化石能源比重约 16%，规划 2030 年达到 25% 左右，2060 年超 80%。该指标上升意味着清洁能源更多替代了煤炭等化石能源。综上，我 们重点分析前两项（碳强度和 PM2.5），并辅以能源结构的数据。这些指标都有权威数据且 有清晰的政策目标值，能够刻画生态文明进展。

双碳并不意味着从制造业转向服务业。党的二十届四中全会中明确提到了“建设现代化产业 体系，巩固壮大实体经济根基”，我们认为这意味着双碳目标推进的进程中不会成为制造业产 业发展的硬性约束，反而会推进高质量制造业、产业链的建设，让可持续、可增长成为制造 业的核心。 我们认为，随着“双碳”时间表逐步逼近，未来几年生态环保政策在力度上只会加强不会减弱。 即便短期经济压力增大，也会更多通过技术和精细化管理手段而非粗放停限产来平衡发展与 环保。例如，大气治理将从冬季应急管控转向全年常态化、智能化监测溯源；能源结构调整 方面，将严控煤电新增产能的同时，加快新能源装机和电网改造，以确保 2030 年前后实现 碳达峰。综合来看，我们有理由相信，在强有力的政策体系护航下，中国能够如期实现 2030 碳达峰、2060 碳中和的庄严承诺，生态文明建设将取得新的里程碑成果。

六、 发展安全：粮食、能源、金融与产业链

“发展和安全”是一个辩证统一的整体。在宏观政策领域，“发展安全”指保障 经济社会发展不受重大风险冲击，确保粮食、能源、产业链、金融等关键领域安全可控，为 可持续发展提供支撑。党的二十大报告强调增强发展安全能力，强调以新安全格局保障新发 展格局。中央文件列举的发展安全重点包括：粮食安全（14 亿多人的饭碗牢牢端在自己手中）、 能源资源安全（提高国内供给保障能力，守住能源安全底线）、产业链供应链安全（加强自主 可控，避免“卡脖子”）、金融安全（防范系统性风险，守住不发生系统性金融风险底线）等， 以及数据安全、生物安全等新兴领域。简而言之，发展安全目标就是要补齐影响国家长远发 展的安全短板，筑牢经济社会稳健运行的底线。党的十九大以来中央采取了诸多举措增强发 展安全，例如：设立国家粮食安全战略、推进能源生产消费革命、深化金融监管体制改革、 防范化解重大风险攻坚战等，为发展安全提供了制度保障。特别是在外部环境不确定性上升、外部封锁打压风险增多的背景下，中央更加强调以新安全格局保障新发展格局，确保中国经 济行稳致远。 多维安全体系的构建与重塑。国家安全体系被解构为十六个关键领域。政治、国土、军事等 传统安全领域依然是国家的“压舱石”，保障着主权空间的绝对排他性。与此同时，经济安全作 为基础底座，其重要性日益凸显，特别是在产业链供应链韧性、金融风险防范以及粮食能源 保供方面，必须坚持自主可控。非传统安全领域如文化、社会、生态等，则要求从被动“维稳” 向主动“创稳”转型，防范意识形态渗透与系统性社会风险。

发展安全涉及多个领域，需要用组合指标来衡量。我们选取以下指标代表主要方面：一是粮 食自给率（谷物自给程度），二是能源对外依存度（石油、天然气对外依存度等），并辅以宏 观杠杆率或其他金融风险指标代表金融安全状况。粮食自给率是粮食安全的直观指标，通常 用谷物（口粮作物）产量与消费量的比值衡量。中国官方提出谷物自给率要保持在 95% 以上， 以确保饭碗主要装中国粮。当前稻谷、小麦等口粮品种基本实现自给，谷物综合自给率约 98% ， 处于很高水平。该指标如能长期稳定在 95%以上，说明粮食安全有保障；反之如果连续下降， 则预示潜在隐患，需要政策干预。能源对外依存度则反映能源供应安全。中国石油对外依存 度已达约 72%，天然气对外依存度约 41%。适度的进口依存可以利用国际资源，但过高则意 味着对外部供给过度依赖，容易受地缘政治和市场波动影响。降低关键能源对外依存度、提 高国内供给能力是确保能源安全的重要目标。最后，宏观杠杆率（全社会债务/GDP 比）可 衡量金融体系和债务的总体风险水平，被官方视为金融安全的重要指标之一。中央提出要稳 妥降低宏观杠杆率，意味着经济增长更多依靠效率提升而非过度举债。因此，宏观杠杆率的 变化以及金融风险指标（如银行不良贷款率、信用违约情况等）也需要密切监测。

从粮食安全看，中国谷物基本自给，主粮供应充足。2024 年粮食总产量达到 70649.9 万吨； 人均粮食占有量达五百公斤，高于国际公认的 400 公斤安全线。主要口粮自给率长期保持在 95%以上，目前稻谷、小麦自给率接近 100%，玉米自给率也在 95%左右。粮食库存充裕， 小麦和稻谷库存消费比都远高于国际平均水平，国家粮食储备能满足一年以上市场供应。这 些都表明我国粮食安全韧性强，饭碗牢牢端在自己手中。但也要看到饲料用粮、大豆对外依 存度较高（大豆进口依存度约 85%），需要通过扩大国内大豆种植和多元化进口来降低风险。

能源安全方面，国内能源供应保障能力持续提高。2022 年国内原煤产量达 45 亿吨，较十年 前增长约 1/3；原油产量 2.05 亿吨，实现近年首次回升，天然气产量 2178 亿方，同比增长 6.4%。非化石能源快速发展，截至 2025 年 6 月非化石能源发电装机占比达到 60.9% 。但石 油对外依存度仍高企（72%左右），天然气对外依存度约 41%，每年进口石油超 5 亿吨、天 然气超 1500 亿方。国际油价和地缘冲突对国内能源安全的影响不容忽视。今年以来，由于 中东局势等因素，油价波动给我国带来了一定输入性通胀压力。针对这些问题，国家加快提 升油气勘探开发力度，“十三五”以来增储上产成效明显；同时加速推进石油替代和节约，以 新能源、电动车推广来降低石油消费增速。此外战略石油储备体系不断健全，应急储备可覆 盖数月进口量，增强了抵御短期断供的能力。总体看，我国能源供给保障和抗冲击能力近年 来显著增强，但降低油气对外依存仍是长期课题。 产业链供应链安全方面，经过近年努力，我国产业链自主可控水平有所提升。在高铁、电力 装备、5G 通信、新能源等领域已形成完整产业链且国际竞争力强。然而在半导体、高端芯 片、航空发动机等关键环节依然存在短板，对外依赖度高，存在“卡脖子”风险。美国对华 技术封锁升级也暴露了一些供应链脆弱点。对此，中国正实施产业链补链强链工程，组织攻 关关键零部件和原材料，鼓励国内替代。部分领域取得突破：例如国产 CPU、GPU 研发取 得进展，14 纳米及更先进制程芯片国产化正在推进；大飞机 C919 投入商业运营，航空产业 链逐步完善。区域性供应链中心（如粤港澳大湾区综合性国家科学中心）建设也在加强，以 增强供应链协同和抗风险能力。总体上，我国产业链长板更长、短板补齐加快，供应链韧性 有所提高，但须持续努力实现关键核心技术自主可控。 金融安全方面，截至 2024 年底，全国地方政府债务余额约 47 万亿元，债务率（债务/综合 财力）约 164%，个别地区逼近警戒线。地方隐性债务（融资平台等或有债务）规模则更高， 市场估计超过 40 万亿元。房地产方面，近两年行业下行导致房企债务违约和不良贷款上升， 一些大型房企爆发风险。不过中央高度重视金融稳定，已经建立金融稳定保障基金等“防火 墙”，并通过保交楼、支持债务重组等措施防范房地产风险蔓延。总体而言，银行体系资本充 足率和拨备覆盖率保持较高水平，不良贷款率约 1.6%，金融风险总体可控。但“灰犀牛”风 险仍需持续化解。

发展安全领域讲究未雨绸缪、底线思维，突出一个“防”字。当关键指标逼近安全临界值时， 政策会迅速反应。以粮食安全为例，政策工具包括：最严格的耕地保护制度（18 亿亩耕地红 线纳入考核）、农业补贴和粮价政策（提高种粮农民补贴和粮食最低收购价），科技兴农（种业振兴、提高单产），以及粮食储备和应急调控（扩大粮食主产区仓储能力，完善应急供应机 制）。若遇严重自然灾害或国际粮食市场剧烈波动，政府可动用中央和地方粮储平抑市场，必 要时限制粮食非食用消费（如暂缓燃料乙醇项目），以确保口粮绝对安全。能源安全方面，国 家通过能源产供储销体系建设来强化弹性。一方面大力提升油气勘探开发和非常规能源（页 岩气、可燃冰）开采，另一方面推进煤炭清洁高效利用和可再生能源规模化替代，并健全国 家能源储备体系。此外加强国际能源合作，多元化进口渠道和来源国，避免过度依赖单一国 家或地区。产业链安全方面，政策聚焦加强产业链自主可控能力。通过国家制造业核心竞争 力提升工程、补短板项目和“揭榜挂帅”科技专项，突破关键领域技术瓶颈；同时完善出口 管制和进口多元化战略，防范供应链中断风险。金融安全方面，政策围绕“稳杠杆、防风险” 展开：一是建立健全金融风险预警和处置机制，对影子银行、地方债等重点领域实施穿透式 监管；二是完善宏观审慎政策框架，控制房地产和地方政府债务过快上升；三是推进金融改 革开放，提升金融机构公司治理和风险管理能力。近期针对地方债风险，高层强调要各级政 府自觉维护财政纪律，防止过度举债。未来不排除出台更大力度的债务化解方案，如允许专 项债置换部分隐性债务或中央发行特别国债帮助纾困，但总体基调是“严控增量、化解存量”， 逐步压降隐患。 总而言之，发展安全目标要求我们始终保持战略清醒，在发展中守住安全底线。“当安全没有 得到保障，发展就失去了基础”。因此宏观政策必须在推动经济前行的同时，筑牢安全屏障。 从实际效果看，中国在粮食、能源、产业链、金融等方面的整体安全是有保障的，部分领域 甚至达到国际领先水平（如粮食产量和储备充足、制造业门类齐全）。这为中国应对外部冲击 提供了回旋空间。我们认为，随着中国式现代化进程推进，安全形势可能更加复杂，但只要 坚持底线思维，完善预警和应急体系，我们有能力确保不发生系统性、颠覆性的风险，以发 展安全护航高质量发展新征程。

七、 市场化体制改革

“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”是党的十八届三中全会（2013 年） 提出的经济体制改革总目标。此后，党的十九届四中全会强调推进国家治理体系和治理能力 现代化，其中经济治理领域核心就是完善市场经济体制。党的二十大报告将“深化经济体制 改革，建设高标准市场体系”作为重要任务，要求完善社会主义市场经济体制，构建全国统 一、开放、有序的市场。党的二十届四中全会审议通过的“十五五”规划《建议》进一步指 出，要更好发挥经济体制改革的牵引作用，完善宏观经济治理体系，确保高质量发展行稳致 远。可见，市场化改革不是孤立的，而是贯穿宏观政策始终、为其他目标提供机制保障的基 础性工作。其主要任务包括：完善产权制度和要素市场化配置，形成全国统一大市场；深化 国资国企改革和支持民营经济发展，激发微观主体活力；健全公平竞争的市场环境，加强反 垄断和防止资本无序扩张；完善宏观调控体制，健全现代财税金融制度，实现政府和市场更 好结合。一句话，就是通过改革破除影响高质量发展的体制机制障碍，让市场在资源配置中 真正发挥决定性作用，同时建立有效的政府调控监管，为市场保驾护航。中央多次强调“两 个毫不动摇”（毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发 展）以及“建设高标准市场体系”“打造一流营商环境”，这些都表明市场化改革的坚定政策 取向。

我们认为，市场化体制改革带来的要素流通会大大优化经济总产出水平。 评估市场化体制改革进展，我们关注市场主体活力和市场机制完善程度的指标。首先选取民 营经济贡献度，如民营经济增加值占 GDP 比重或民营企业就业占比。民营经济的份额体现 非公有制经济的活力和地位。我国民营经济贡献了 50%以上的税收、60%以上的 GDP、70% 以上的技术创新和 80%以上的城镇就业。这些比例近年来总体稳定略升。若市场化改革顺利 推进，我们预期民营经济占 GDP 比重不下降甚至上升、就业吸纳能力增强；反之，若民营 占比下滑，可能说明市场环境或预期出现问题。第二，选取市场主体数量（企业和个体工商户总数）。改革开放以来，随着市场准入放宽，我国市场主体数量井喷式增长：党的十八大 （2012 年）时全国市场主体约 5500 万户，到 2024 年 9 月末已达 1.88 亿户，增长逾 3 倍。 其中企业 6020 万户、个体工商户 1.25 亿户。市场主体大量涌现表明创业创新活跃、市场机 制充满活力。中央提出深化“放管服”改革、建设高标准市场体系，其目的之一正是降低创 业准入门槛和成本。因此，市场主体增速可反映营商环境改善程度。

民营经济方面，近两年，受疫情冲击、外部环境和内部政策调整等影响，民营企业发展遇到 一些困难，出现市场预期转弱、融资困难等问题。对此政府密集出台纾困和激励政策。今年 《中共中央 国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》（即“民营经济 31 条”）发布，明确 依法保护民企产权和企业家权益、营造公平竞争环境等，提振民营企业信心。2023 年下半年 民营经济局势出现积极变化：工业领域民企营收和利润增速回升。预计这些举措将帮助民营 经济占比和贡献稳中有升。 市场主体数量方面，截至 2024 年 9 月，全国登记在册市场主体达 1.88 亿户，较 2012 年末 的约 5500 万户增长了 3 倍多。其中企业约 6020 万户，个体工商户 1.25 亿户。虽然 2020- 2022 年受疫情影响新增放缓，但 2023 年明显反弹：上半年新登记企业同比增速达两位数， 个体工商户恢复至疫前水平。市场主体活跃度大致稳定在 70%左右，尽管每年有注销退出， 但净增量仍可观，表明营商环境总体向好。世界银行营商环境评价（2020 年停止更新前）曾 高度肯定中国改革，中国排名大幅提升。国内也建立了营商环境评价体系，各地持续优化政 务服务流程、压缩审批时限。例如开办企业平均耗时已压缩到不到 1 天，工业产品生产许可 目录大幅缩减。一系列改革举措的成效反映在市场主体的蓬勃增长中。中央提出的“三个倍 增”目标之一是市场经营主体数量倍增，如今已有所实现：2012 年至今市场主体数量增长超 过 3 倍，相当于不到十年翻一番以上。这为高质量发展和共同富裕提供了坚实的微观基础。 当然，我们也注意到市场化改革领域仍存在短板：一些妨碍公平竞争的现象尚未根除，如地 方保护、行政性垄断、隐性准入壁垒等依然存在；中小微企业融资难融资贵的问题仍较突出； 营商环境在区域之间仍不平衡。此外，近年对平台经济的规范监管在一定程度上影响了企业 预期，需要在规范和促进发展之间找到更优平衡点。针对这些问题，中央已在政策上调整， 例如强调“依法规范和引导资本健康发展，支持平台企业在国际竞争中大显身手”，有利于增 强市场信心。

政策工具与展望：推进市场化体制改革，需要一揽子政策和改革举措协调落地。首先，营商 环境改革将持续深化。“放管服”改革进入攻坚阶段，未来重点是进一步放宽市场准入、加强 公平监管。近期新修订的《中华人民共和国行政许可法》通过，旨在减少不必要的行政审批。 可以预见，更多行业领域将向民间资本开放，尤其在电信、金融、能源等传统管制行业，将 试点放开市场准入。同时，全国统一大市场建设是重头戏。2022 年《加快建设全国统一大市场的意见》发布，接下来需要分领域清理地方壁垒，如统一标准、消除区域歧视、打破地方 保护和行政垄断。这有赖于司法和执法联动，通过强有力的反垄断和反不正当竞争执法来实 现。其次，国资国企改革将继续深化，加快国有经济布局优化和结构调整，提高国企效率和 竞争力，并完善竞争中性制度，确保各类所有制企业公平参与市场竞争。第三，要素市场化 配置改革是重点领域之一。包括土地要素市场改革（推进农村土地流转和集体经营性建设用 地入市）、劳动力要素改革（推动户籍制度和公共服务均等化以促进劳动力自由流动）、资本 市场改革（完善多层次资本市场和注册制）等，释放要素潜能。第四，财税金融体制改革， 为市场化改革提供宏观制度保障。中央已提出“适当加强中央事权、提高中央财政支出比重” 以增强宏观调控统一性，预期未来将调整中央与地方收入划分、加强地方债管理；金融方面 持续推进利率市场化、人民币国际化和资本项目开放，提高金融体系资源配置效率。 我们认为，从过去经验看，凡市场化改革加速推进时期，市场主体活力和经济增长往往较好； 反之，当改革停滞或政策预期不稳，经济就会遇到困难。当前中央已释放鲜明信号，将坚定 不移走改革开放之路。我们判断，随着一系列改革举措落地，中国的市场经济体制将日益成 熟定型，关键领域改革突破将不断涌现。这将奠定高质量发展的制度基石，提高经济的内生 动力和抗风险能力。同时在具体指标上，我们有理由期待：民营经济在 GDP 和就业中的比 重稳中有升，民间投资增长逐步回暖；市场主体特别是企业数量继续快速增长，“专精特新” 中小企业队伍壮大；市场效率指标如全要素生产率不断提升。这些积极变化的背后，正是市 场化改革红利的释放。

八、 高水平开放

战略目标与政策脉络：对外开放是我国的基本国策之一。进入新时代，中央提出建设更高水 平开放型经济新体制，以开放促改革促发展，把中国的新发展同世界新机遇紧密结合。党的 二十大报告强调，坚持开放发展，推动共建“一带一路”高质量发展，积极参与全球经济治 理体系变革。党的十九届五中全会将“高水平对外开放取得新进展”列为“十四五”时期的 重要目标，党的二十大报告进一步要求“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”， 标志着我国开放战略从以往偏重商品和要素流动转向更加注重制度规则等软环境。党的二十 届四中全会通过的“十五五”规划建议还专门有一章部署“扩大高水平对外开放，开创合作 共赢新局面”，提出要主动对接高标准经贸规则、拓展国际循环、提升贸易投资合作质量，并 推进人民币国际化等。

在关键指标选择上，衡量对外开放水平，我们重点考察贸易和投资两个主要领域的指标，以 及一定程度上的国际化指标。具体地，我们选取了实际使用外商直接投资（FDI）金额和自由 贸易协定（FTA）覆盖率作为代表性指标。FDI 额能够反映一国投资开放程度和营商环境吸 引力。我国改革开放 40 多年来，FDI 流入规模持续增长，近年占全球比重不断提升。2022 年我国实际使用外资达到 1891 亿美元（约合 1.2 万亿元人民币）这种要更新，创历史新高。 如果高水平开放进展顺利，预计 FDI 未来将继续稳步增长，并更多投向高技术制造业和现代 服务业；反之，若 FDI 停滞或大幅波动，则可能预示开放环境出现问题。自由贸易协定（F TA） 覆盖率则衡量我国贸易以自贸协定优惠框架进行的比重。该比例越高，说明我国与贸易伙伴 关系越紧密、贸易制度环境越优。当前我国已签署包括 RCEP 在内的 19 个自贸协定，贸易 额覆盖率约 65%。高水平开放要求积极扩大自贸区网络并升级协定质量，目前我国正积极申 请加入 CPTPP、DEPA 等更高标准经贸协定。FTA 覆盖率若能进一步提高，意味着贸易伙伴 更加多元、贸易制度环境进一步优化。除了上述两项，可辅以出口商品结构升级指标（高技 术产品占比）、营商环境国际排名等进行辅助衡量。但由于世行已暂停营商环境排名、高技术 产品占比前文已有讨论，我们在此主要关注 FDI 和 FTA 两个指标。再者，人民币国际化程度 也是开放的重要标志，可通过人民币在全球外储和结算中的占比体现。目前人民币占全球外 汇储备约 2.5%，SWIFT国际支付占比 2.3%，仍有较大提升空间。 近年来高水平开放受全球地缘政治不确定性冲击较大。国际经贸规则博弈加剧，美国倡导的“去风险”本质上是变相“脱钩”，并加强了对华投资审查，这为未来 FDI 走势带来不确定 性。我国对外开放格局也不够平衡，服务业开放相对滞后于制造业，一些高端服务领域外资 进入仍然受限。营商环境虽然整体不断改善，但近期一些国际商会调查显示，外资企业对政 策透明度和一致性仍有顾虑，需要持续优化。此外，中美贸易摩擦的影响尚未完全消除，美 国对华高科技出口管制给我国外循环带来阻力，需要通过更广泛的国际合作加以应对。

九、 宏观治理能力与区域协调

“宏观治理能力现代化”和“区域协调发展”分别是国家治理体系和发展布局中的重要组成 部分。在党的十九届四中全会《决定》中，明确要求提升国家治理体系和治理能力现代化水 平，其中就包括提高党领导经济工作的能力和水平，完善宏观调控体系。宏观治理能力，具 体指政府对宏观经济运行的驾驭调控能力，包括科学决策、政策协调、预期引导和风险处置 等方面，是实现其他治理目标的组织保障和技术支撑。而区域协调发展，则关乎国土空间格 局的优化和平衡。我国幅员辽阔，长期存在东中西部发展不平衡、城乡发展不平衡的问题。 区域协调是共同富裕的地理维度，也是提升整体效率、防范区域性风险的需要。党的二十大 报告将“推进区域协调发展战略、优化区域经济布局”作为构建新发展格局的一个重要方面。 党的二十届四中全会审议的“十五五”规划《建议》也单列章节强调增强区域发展的协调性， 提出到 2030 年区域发展差距显著缩小的目标。宏观治理能力与区域协调看似两个层面，但 实则有内在关联：宏观政策只有兼顾地区差异、因地制宜实施，才能既稳全国又促平衡；而 区域协调发展也离不开中央宏观调控的引导和支持。二者都关系到国家治理现代化和发展全 局的稳定。从政策脉络看，中央已出台一系列举措提升宏观治理能力，比如建立健全跨周期 和逆周期调节政策框架、完善宏观经济治理“四梁八柱”（计划、预算、货币政策、金融监管 等）。区域政策方面，陆续有区域重大战略（京津冀协同、长江经济带、粤港澳大湾区、黄河 流域生态保护等）和主体功能区战略落地，以及西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率 先等区域战略叠加推进。总目标是形成优势互补的区域经济布局和协调发展的国土空间体系。 因此，我们将宏观治理能力与区域协调放在一章，旨在体现中央对统筹发展全局和区域布局 的治理水平要求。

对于“宏观治理能力”，指标难以直接量化，但可通过结果导向的一些指标来体现。例如经济 波动幅度和政策目标实现度可以作为间接衡量。我们选取 GDP 增长率的波动性（标准差） 和通胀率控制情况作为参考指标。宏观治理能力强，意味着能够保持经济运行在合理区间， 避免大起大落，实现相对平稳的增长和物价水平。过去十年我国 GDP 增速波动幅度明显收 窄（除 2020 年疫情特殊冲击外），年均波动标准差低于早期改革开放时期。这与宏观调控水 平提高有关。通胀方面，近年 CPI 基本在 0–3%区间，远低于多数新兴市场国家，也体现了 货币政策的有效性。因此，经济增速和物价的稳定性可以一定程度反映宏观治理效能。另一 个角度，政府宏观决策的科学性也可通过政策目标完成度看出。例如每年政府工作报告设定 GDP 增长目标、CPI 等，实际完成情况接近目标则说明预判和调控准确。针对区域协调，指 标更加直观。区域经济差距常用东、中、西部人均 GDP 之比或变异系数来衡量。也可以用 城乡居民收入比、区域间收入比，这些前面共同富裕部分已有所涉及。这里我们更关注区域 发展格局的变化，比如人口和产业的区域分布。一个间接但有意义的指标是常住人口城镇化 率和城市群人口占比。城镇化率提高和大城市群发展，意味着资源优化配置和区域协调新格 局形成。未来区域协调也强调以城市群、都市圈为依托推动城乡区域协调发展。因此，城镇 化率/城市群人口比重上升是区域协调的积极信号。

我国区域协调发展呈现结构性改善态势：中西部和东北整体增速多年快于东部，区域经济差 距有所缩小，中部与西部 GDP 占全国比重持续上升，东部占比小幅回落；以人均可支配收 入计，东部与西部差距从 2013 年的 1.7 倍缩至 2024 年的 1.59 倍，中部与西部基本持平， 而东北与全国差距有所扩大。人口流动和城镇化格局加速优化，中西部城镇化水平提升显著， 增幅超过东部，区域间差距不断收窄。城市群成为经济与人口高度集聚的平台，三大城市群 占全国 5%不到的面积却贡献约 36%的 GDP，成渝、长江中游、中原等新兴城市群快速崛起。 教育医疗等公共服务向中西部倾斜，资源配置更趋均衡，义务教育巩固率、医护人员配置差 距明显缩小。产业梯度转移加速，电子信息、纺织等产业在中西部形成新的集聚地，而东部 加速向高端制造与现代服务业升级，区域之间分工协作更加清晰。国家区域战略成效不断显 现，京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区建设等在交通、产业、制度创新等方面 持续推进；中部综合交通枢纽建设提速，西部陆海新通道、成渝中线高铁等重大项目提升战 略区位优势。整体来看，我国区域发展格局正向“东部率先、中西部加快追赶、城市群支撑、 区域板块互动”方向演进，但东北振兴和超大城市治理仍需重点关注。

区域发展仍有不平衡不充分之处。另外，区域债务问题突出，欠发达地区财政自给率低，地 方债务风险集中在西部和东北部分地区，需要在区域政策中统筹考虑。

提升宏观治理能力，需要从体制机制入手加强制度建设。目前看，我们认为几大关键改革将 继续深化：一是财政体制改革，如进一步明确中央与地方财权事权划分，提高中央财政在资 源配置中的能力。最近中央已提出“适当加强中央事权、提高中央财政支出比重”，这有助于 宏观调控的统一性，也能更好平衡区域发展。未来可能调整增值税中央分享比例，或者通过 中央转移支付强化对地方的财力保障，同时加强地方债监管。二是货币政策框架现代化，包 括完善利率走廊机制、丰富政策工具、防范金融风险等，这已经在进行。央行数字人民币研 发推广、宏观审慎政策体系建设等也将提高调控精准度。三是规划引领和预期管理。政府正 在探索中长期规划与年度计划相衔接的宏观调控模式，以及加强政策前瞻指引，让市场形成 稳定预期。比如建立向市场定期沟通的机制，类似美联储“前瞻指引”，中国也在逐步改善政 策透明度和规则性。四是数据支撑的科学决策。宏观治理现代化离不开数据治理，当前国家 正打造宏观经济大数据平台，实时监测经济运行，使调控更及时。这些努力都会反映在更稳 定的宏观经济指标上。未来若出现新的挑战（如大型机构风险、疫情等冲击），宏观治理体系 有望更快响应、更精准施策。

（本文仅供参考，不代表我们的任何投资建议。如需使用相关信息，请参阅报告原文。）