2026年政策性金融工具，能撬多少倍？——“财政的底色”系列报告（四）

政策性金融工具的定义

政策性金融工具是由三大政策性、开发性金融机构——国家开发银行、中国进出口银行 和中国农业发展银行（以下简称“政策行”）在中国人民银行的支持下设立的一类金融 工具。其资金来源包括央行提供的低成本抵押补充贷款（PSL），以及政策行通过发行金 融债券筹集的资金，并由中央财政给予贴息支持。资金募集后，政策行通过设立投放主 体基金公司投放资金，主要用于补充基础设施、新型基础设施、基础产业及重点民生等 重大项目的资本金。政策性金融工具具有显著的“准财政”属性，能够填补银行贷款因 收益不足而不愿或无法进入，但亟须金融支持的重点领域和薄弱环节。且其资金具有期 限长、成本低、用途灵活等优势，符合重大基础设施项目融资资金需求规模大、建设周 期长、回收期限长等特点，能够有效满足重大项目建设的资本金需要，避免基建资金断 档。同时，它能发挥市场化运作优势，撬动更多民间资本参与，提高投资效率。

项目资本金制度

自 1996 年开始，各种经营性投资项目，包括国有单位的基本建设、技术改造、房地产 开发项目和集体投资项目，开始实行资本金制度，投资项目必须首先落实资本金才能进 行建设。投资项目资本金，是指在投资项目总投资中，由投资者认缴的出资额，对投资 项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务；投资者可按 其出资的比例依法享有所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何方式抽回。投资项 目的资本金一次认缴，并根据批准的建设进度按比例逐年到位。 投资项目资本金占总投资的比例，根据不同行业和项目的经济效益等因素确定。从历次 调整情况来看，调整投资项目资本金比例已成为调节投资增速、优化行业结构的重要手 段。2004 年，对钢铁、电解铝、水泥、房地产开发行业等投资增长过快的行业资本金比 例进行了一定调整。2009 年，为应对国际金融危机，扩大国内需求，再次对部分行业项 目投资资本金比例进行调整。2015 年，为进一步解决重大民生和公共领域投资项目融 资难、融资贵问题，国务院对于部分行业固定资产投资项目资本金进行了一定调降。2019 年，为更好发挥投资项目资本金制度的作用，国务院再次对基础设施项目最低资本金比例进行适当调降，且规定公路（含政府收费公路）、铁路、城建、物流、生态环保、社会 民生等领域的补短板基础设施项目，在投资回报机制明确、收益可靠、风险可控的前提 下，可以适当降低项目最低资本金比例，但下调不得超过 5 个百分点。另外，政府专项 债券也可以作为符合条件的重大项目资本金。

历史上三次启动政策性金融工具

从 1994 年我国政策性金融与商业性金融分离以来，曾三次大规模启动政策性金融工具， 分别为 2015 年的专项建设基金、2022 年的政策性开发性金融工具和 2025 年的新型政 策性金融工具。

专项建设基金

2015 年前三季度，投资增速持续下降，为扩大投资“稳增长”，8 月 31 日，在国家发改 委的主导推动下，国家开发银行和农业发展银行向邮政储蓄银行定向发行专项债，分别 成立了国开发展基金和中国农发重点建设基金，以项目资本金投资、股权投资、股东借 款以及参与地方投融资公司基金等方式投放资金，用于补充重点项目的资本金缺口。投 资期限 10-20 年，由中央财政贴息 90%，项目单位使用基金的名义年利率约为 1.2%， 远低于市场平均融资成本。在项目的选择上，主要“支持那些看得准、有回报、不新增 过剩产能的重点领域项目建设”，具体分为五大类：易地扶贫搬迁等三农建设；轨道交通 等城市基础设施建设；中西部铁路等重大基础设施；民生改善等建设工程；增强制造业 核心竞争力等转型升级项目。 从发放节奏上来看，2015 年共投放四批合计 8000 亿专项建设基金，2016 年第一批投 放 4000 亿，第二批投放 6000 亿，2015 到 2017 年内合计金额约 2 万亿。2016 年，基 建投资成为拉动全国固定资产投资的重要力量，同期民间固定资产投资完成额累计同比 在上半年大幅下降，并于下半年持续处于低位。2017 年民间投资开始回升，专项建设 基金发行节奏也开始放缓。从资金投放到形成实物工作量，其间存在约 6 至 7 个月的时 滞。2015 年 8 月专项建设基金开始投放，次年 3 月基础设施建设和石油沥青装置开工 率与水泥产量同步出现大幅回升，标志着实物工作量开始形成。

政策性开发性金融工具

2022 年，受突发公共卫生事件和俄乌冲突等超预期因素影响，我国稳投资压力较大。 为积极扩大有效投资，2022 年 6 月 1 日国务院常务会议调增政策性银行 8000 亿元信 贷额度，支持基础设施建设。但与信贷额度相比，项目资本金到位困难成为制约项目建 设和贷款投放的重要因素之一。6 月 29 日国务院常务会议确定启动政策性开发性金融 工具支持重大项目建设，用于补充包括新型基础设施在内的重大项目资本金，但占项目 资本金不超过全部资本金的 50%，或为专项债项目资本金搭桥。资金来源方面，中央财 政对政策行的金融债贴息两年，同时由人民银行通过抵押补充贷款 PSL 给予三家政策 性开发性银行低利率资金支持，2022 年 9 月，PSL 利率由 2.8%降至 2.4%，9 月到 11 月，PSL 净投放 6300 亿元。

投向上，金融工具重点投向三类项目：一是中央财经委员会第十一次会议明确的五大基 础设施重点领域，分别为交通水利能源等网络型基础设施、信息科技物流等产业升级基 础设施、地下管廊等城市基础设施、高标准农田等农业农村基础设施、国家安全基础设施。二是重大科技创新等领域。三是其他可由地方政府专项债券投资的项目。投放节奏 上来看，2022 年7 月国开行和农发行分别设立国开基础设施基金和农发基础设施基金， 第一批投放规模 3000 亿元，同年 8 月 24 日，国务院常务会议提出，“在第一批 3000 亿元金融工具已落到项目的基础上，再增加 3000 亿元以上额度，并增加中国进出口银 行作为金融工具支持银行”。截至 2022 年 11 月末，两批共 7399 亿元资金全部投放完 成。在专项建设基金的经验基础上，为防止进一步增加地方债务，此次政策性开发性金 融工具坚持市场化运作，由三家政策性银行按市场化原则，根据项目质量进行自主决策， 无须地方政府出具还款承诺或承担兜底责任。 与专项建设基金相比，项目落地开工的时滞明显缩减。2022 年下半年固定资产投资逆 势上升。一方面受前两季度专项债前置发行的影响，另一方面，在下半年专项债发行空 间有限的情况下，政策性开发性金融工具有效地接续专项债，发挥扩大投资的作用。从 实物工作量的形成来看，2022 年下半年与 2023 年全年都得到了有效支撑，石油沥青装 置开工率与水泥产量同比快速上升。

新型政策性金融工具

2025 年 4 月 25 日，中央政治局会议提出“设立新型政策性金融工具，支持科技创新、 扩大消费、稳定外贸等”。同时，将抵押补充贷款 PSL 利率从 2.25%降至 2%。同年 9 月末，三家政策行同步分别成立新型政策性金融工具基金，投放规模共计 5000 亿元， 全部用于补充项目资本金，且加大对民间投资项目的支持力度。从投向上来看，新型政 策性金融工具的资金主要投向包括数字经济、人工智能、低空经济、消费领域基础设施、 绿色低碳转型、农业农村、交通物流、城市更新等领域，截至 2025 年 10 月末，5000 亿已全部投放完成。

展望 2026，从投向与规模上看，在“加力提效用好新型政策性金融工具”的要求下，新 型政策性金融工具或将延续“精准支持、高效投放、结构优化”的政策导向，重点持续聚 焦数字经济、人工智能、消费等新质生产力领域。从资金来源方面来看，2026 年资金规 模预计保持高位，2026 年 1 月，PSL 大规模投放 1744 亿元，政金债净融资 1501 亿 元。

政策性金融工具的投放模式

政策性金融工具支持项目的申报方式为各地方项目单位主动对接，争取行业主管部门、 发改部门、政策性金融机构等相关单位的指导，项目申报后由国家发展改革委牵头确定 备选项目清单，推荐给三家政策行。三家政策行分别建立对应的政策性金融工具基金公 司作为投放主体，按市场化原则自主决策，开展项目对接投资。政策行自负盈亏、自担 风险，保本微利，只做财务投资行使相应股东权利，不参与项目实际建设运营，并按照 市场化原则确定退出方式。资金投放模式分为股权投资、股东借款和为专项债项目资本 金搭桥。 股权投资模式下，政策行成立的基金公司直接入股项目公司，但不介入项目公司的日常 经营管理，后续通过股权转让等方式退出。新型政策性金融工具公司通过股权投资方式 投放资金的对象大多是国央企、城投子公司。截至 2026 年 2 月末，农发新型政策性金 融工具公司对外直接投资的企业有 9 家，其中 7 家国企、1 家城投子。国开新型政策性 金融工具公司对外直接投资的企业有 37 家，其中 31 家国企、1 家央企子，8 家城投子。 进银新型政策性金融工具公司无对外直接投资企业。

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