2025年财政专题：如何理解积极财政？

一、公共预算支出连续5年低于预算目标

2020-2024年公共财政支出持续未达到预算目标

2020年以来，实际支出规模与增速均低于预算目标；  2023-2024年实际支出规模与预算支出规模差距很小； 支出规模=赤字规模+收入规模+调入资金与使用结余。

赤字率仅2020年（3.6%）较高外，其他均在3.2及以下； 赤字规模在2020年大幅上移至3.7万亿以上，2021-2022年试图回归，但是2023-2024年再次大幅上台阶。

2020、2021年收入还能分别超预算2500亿、5000亿左右； 2022、2023、2024年则分别低于预算6000亿、500亿 与4000亿左右； 调入资金及使用结余2020年大幅增加后有所回落，但均在1.5万亿以上，远高于2018年以前的数千亿水平。

2024年财政支出接近完成预算目标

2024年1-12月，公共财政收入为21.97万亿，累计同比增长1.3%，低于预算的增长3.3% （22.40万亿） ； 2024年1-12月，公共财政支出为28.46万亿，同比增长3.6%，低于预算的4.0% （28.55万亿） ； 虽然2024年收入不及预算目标4000亿左右，但是赤字规模增加，调入资金及使用结余保持较大规模，实际支出规 模得以接近预算支出规模。

二、政府性基金支出连续6年低于预算目标

2019年后全国政府性基金支出持续低于预算支出

政府性基金预算收入+调入与结余资金+特别国债+专项债+特定国有金融机构与专营机构上缴利润=政府性基金预算 总收入； 总收入并不是全部用于支出。

2019-2021年，实际收入大于预算收入，但实际总收入更少比例用于支出； 2022-2024年，实际收入不及预算，且占实际支出的比例下滑。

2024年政府性基金支出距离预算目标有差距

2024年全国政府性基金预算收入70802.05亿元，增长0.1%；加上上年结转收入391.87亿元、超长期特别国债收入10000亿元、地方政府专项债务收入39000亿元，收入总量为 120193.92亿元；2024年全国政府性基金预算支出120193.92亿元，增长18.6%。

2024年1-12月，政府性基金收入为6.21万亿，累计同比下降12.2%，低于全年预算的增长0.1% （7.08万亿） ； 2024年1-12月，政府性基金支出为10.15万亿，累计同比增长0.2%，低于全年预算的增长18.6%（12.02万亿）；政府性基金支出增速提升明显可能是专项债与特别国债加速发行与使用导致。

三、社保基金收入常年超预算目标，余额持续增加

除2020年疫情外，其余年份实际收入大于预算收入；  实际支出与预算支出互有胜负。

除2020年外，社保基金账户滚存结余逐年增加，且大于预算目标。

四、“更加积极”如何体现？

历年都是积极财政政策

2025，要实施更加积极的财政政策，持续用力、更加给力，打好政策“组合拳”；  2024，积极的财政政策要适度加力、提质增效； 2023，积极的财政政策要加力提效，年初财政赤字率按 3% 安排，年中因灾害等情况，四季度经批准提高到 3.8% 左右； 2021-2022，积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续等； 2020，积极的财政政策要更加积极有为，大力提质增效，加大逆周期调节力度，增加政府投资，发行抗疫特别国债 ，减税降费等。

2025年更加积极如何体现

2025年要实施更加积极的财政政策，持续用力、更加给力，打好政策“组合拳”。一是提高财政赤字率，加大支出强度、加快支出进度； 二是安排更大规模政府债券，为稳增长、调结构提供更多支撑； 三是大力优化支出结构、强化精准投放，更加注重惠民生、促消费、增后劲； 四是持续用力防范化解重点领域风险，促进财政平稳运行、可持续发展； 五是进一步增加对地方转移支付，增强地方财力，兜牢基层“三保”底线。

假设2025年名义GDP同比增速为4.6%； 2025年赤字率若提升至3.5%，赤字规模4.94万亿；若提升至4.0%，赤字规模5.64万亿； 我们认为2025年新发专项债规模大概率提高至6.7万亿以上，扩大使用用途，提高专项债用作资本金的比例； 我们认为2025年继续新发行特别国债，且规模有可能提升至2-3万亿，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全 能力建设； 2024年新发政府债券8.95万亿，按上述假设，我们认为2025年新发政府债券在13.64-15.34万亿之间，确实较2024 年大幅度增加。

政府债券募集资金使用用途

增加超长期特别国债支持重点领域设备更新的资金规模； 继续支持工业、用能设备、能源电力、交通运输、物流、环境基础设施、教育、文旅、医疗、老旧电梯等，扩展至 电子信息、安全生产、设施农业等领域； 加力实施设备更新贷款贴息，在中央财政贴息1.5个百分点基础上，国家发展改革委安排超长期特别国债资金进行 额外贴息； 扩围支持老旧营运货车和农业机械报废更新。将老旧营运货车报废更新补贴范围扩大至国四及以下排放标准营运货车； 将水稻抛秧机、采棉机、田间作业检测终端、植保无人机、粮食干燥机（烘干机）、色选机、磨粉机纳入报废 更新补贴范围； 提高新能源城市公交车及动力电池更新补贴标准，更新车龄8年及以上的城市公交车和超出质保期的动力电池，平 均每辆车补贴额由6万元提高至8万元。

继续向地方直接安排超长期特别国债资金，用于支持消费品以旧换新；扩大汽车报废更新支持范围；将符合条件的国四排放标准燃油乘用车纳入可申请报废更新补贴的旧车范围 。 加力支持家电产品以旧换新，继续支持冰箱、洗衣机、电视、空调、电脑、热水器、家用灶具、吸油烟机等8类家 电产品以旧换新，将微波炉、净水器、洗碗机、电饭煲等4类家电产品纳入补贴范围； 实施手机等数码产品购新补贴，对个人消费者购买手机、平板、智能手表手环等3类数码产品（单件销售价格不超 过6000元），按产品销售价格的15%给予补贴； 积极支持家装消费品换新，加大对个人消费者在开展旧房装修、厨卫等局部改造、居家适老化改造过程中购置所用 物品和材料的补贴力度； 加快推进电动自行车以旧换新。

2024年提前下达今年约1000亿元项目清单；据发改委，近期将再下达一批项目清单，推动尽快形成实物工作量； 一是政策支持力度更大，不仅在资金上通过超长期特别国债等方式提供保障，还将加强财政和货币金融工具的协同 配合；  二是政策支持范围更大，支持更多跨区域、跨流域的重大标志性工程、区域间交通基础设施互通建设，如全国大中 型灌区、大中型引调水工程、重点都市圈城际铁路建设等项目； 三是注重资金的使用效益，投放更加精准，确保“两重”项目建设能够真正发挥其拉动社会投资的作用； 四是注重“硬投资”与“软建设”相结合，此举将更加有助于实现经济社会的全面协调发展，更好满足人民群众对 美好生活的向往。

实行专项债券投向领域“负面清单”管理； 鼓励安排专项债券支持前瞻性、战略性新兴产业，但仅限用于基础设施建设；专项债券不得投向一般竞争性产 业领域； 允许专项债券用于土地储备，支持城市政府回收符合条件的闲置存量土地，有需求的地区也可用于新增土地储 备；允许专项债券支持城市政府收购存量商品房用作保障性住房； 专项债券依法不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、养老金及支付单位运行经费、债务利息等； 扩大专项债券用作项目资本金范围； 在专项债券用作项目资本金范围方面实行“正面清单”管理；新兴产业基础设施，算力设备及辅助设备基础设 施，传统基础设施安全性、智能化改造，以及卫生健康、养老托育、省级产业园区基础设施等； 提高专项债券用作项目资本金的比例，以省份为单位，可用作项目资本金的专项债券规模上限由该省份用于项 目建设专项债券规模的25%提高至30%。

报告节选：

（本文仅供参考，不代表我们的任何投资建议。如需使用相关信息，请参阅报告原文。）