2026年财政预算报告深度解读：财政“新思路”

2026 年财政预算报告深度解读

1.1 理解 2026 年预算仅关注“数字”就可以吗？

从财政预算“账本”来看，2026 年政府债净融资占 GDP 比例虽有下降，但财 政四本账支出力度预计与名义 GDP 增速持平，稳增长底线清晰。合并赤字、新增专 项债、特别国债后，全年预算内政府债净融资 11.89 万亿元，较 2025 年增 300 亿元； 但因名义 GDP 增长，其占 GDP 比重预计从 8.5%降至 8.1%。这并非财政支持减弱， 财政预算对四本账总支出的目标设定为 4.8%，剔除化债、银行注资并结合近年政府 性基金收入完成率偏低现实，实际支出增速或将达 5%以上。

从 2026 年财政支出看，结构持续优化，资源重点向科技、安全、民生及重大项 目倾斜，支出增速显著提升。2026 年一般公共预算支出预期增速 4.4%，较 2025 年 1.0%提升 3.4 个百分点，支出力度进一步加大。从分项看，科学技术（7.1%）、外 交国防（7.0%）、社会保障和就业（6.0%）支出增速居前三，凸显财政对科创、安 全、民生的重视。新增专项债投向聚焦重大项目建设、隐性债务置换等领域，相比 2025 年，对重大项目的支持力度更为突出。

扩内需仍是 2026 年财政政策核心导向，政策工具从单一拨款转向财政金融协同 的杠杆化模式，精准发力消费与投资。支持以旧换新资金 2500 亿元保障商品消费的 稳定，收缩 500 亿元主因耐用品消费释放已较为充分，2025 年下半年以来社零增速 的回落已充分体现这一特点。投资端“两重”资金持平，新增政策性金融工具增至 8000 亿元（多增 3000 亿元），可更好撬动社会资本；更关键的是，创新性设立 1000 亿元协同促内需专项资金，通过贴息、担保等组合方式支持扩内需。

本次财政收入预算安排整体稳健，主要得益于对价格指标的审慎设定，若价格指 标超预期修复，财政收入端的稳定性将优于 2025 年。2026 年一般公共预算收入目 标设定为 2.2%，较 2025 年-1.7%的水平明显改善。尽管 2025 年非税收入大幅拖累 整体收入，但税收收入仍实现正增长，为 2026 年预算目标完成提供坚实支撑。结合 财政赤字规模与赤字率测算，2026 年名义 GDP 增速假设在 5%左右，若 PPI 超预期 修复与税收严监管，收入存在超收可能。政府性基金收入预期增长 0.6%，随着土地 出让收入占比下降，其预算完成度有望持平或优于 2025 年。

解读 2026 年预算需规避“唯数字论”误读，打破“融资总量平=政策力度弱” 的线性思维，聚焦数字背后的改革内涵。仅看广义赤字率，易得出财政力度退坡的片 面判断，却忽视了两大深层信号：一是资金结构优化带来的乘数效应提升，二是体制 机制改革的牵引作用。当前财政政策核心矛盾已从短期逆周期对冲，转向破解中长期 约束、提升可持续性，这正是预算从“扩总量”转向“深改革”的底层逻辑。

1.2 缘何从“扩总量”转向“深改革”？

支出端刚性支出高企叠加债务付息挤压，导致财政总量扩张的边际效用持续递减， 这是改革转向的核心诱因之一。2015-2025 年十年间，一般公共预算支出结构深度调 整，社会保障和就业、债务付息等刚性支出占比分别提高 4.6 和 2.7 个百分点，外交 国防、科学技术等相关支出占比也分别提升 1.1 和 0.9 个百分点，而交通运输等投资 类支出占比明显下降。随着经济与人口转型，刚性支出压力持续加大，仅社保基金财 政补贴就从 2015 年 1 万亿元增至 2025 年 2.6 万亿元，进一步挤压总量扩张空间。

财政债务付息规模持续攀升，明显挤压各类财政支出空间，加剧总量扩张的不可 持续性。2025 年政府债务付息规模达 2.3 万亿元，占财政四本账收入的 6.2%，较 2018 年的 0.9 万亿元增长 151.7%，年化增速 14.1%；同期其占 GDP 比重从 1.0% 升至 1.7%，占四本账收入比重提升 3.4 个百分点。国际比较来看，2023 年我国政府 净利息支出占收入比重在 OECD 统计的 37 个经济体中位列第 11 位，处于前三分之 一分位，债务付息压力已成为财政运转的重要制约。

单纯依靠举债扩投资的模式已难以为继，不仅会加剧债务风险，其拉动经济的效 应也大幅弱化。参考张明源（2021 年）的测算方法，我们对基建三大行业名义投资 收益率（折旧率 9.21%）进行系统测算发现，水利、环境和公共设施管理业投资收益 率长期为负，电力、热力等行业及交通运输等行业投资收益率也分别于 2014 年、2016 年转负，表明传统举债扩投资的路径已失去可持续性，亟需通过改革破解困局。

收入端面临土地财政陡峭下降与新旧动能税源错配双重压力，严重削弱财力稳定 性，构成财政改革的重要倒逼因素。2021 年年中以来房地产持续低位运行，2025 年 国有土地使用权出让收入较 2021 年高点下降 52.3%，拖累广义宏观税负。税收方面， 税收结构与 GDP 结构错位，制造业、金融业等传统高税负行业难以带动税收同步增 长，而信息传输等新动能行业税负偏低，新旧动能转换期导致税收占 GDP 比重下降。

国际比较来看，我国宏观税负水平已处于全球主要经济体尾部区间，进一步制约 总量扩张空间。根据 OECD 对 38 个经济体的统计及财政部数据测算，2023 年我国 宏观税负位列第 36 位，仅高于墨西哥、爱尔兰和智利，与 OECD 加权平均水平相差8.4个百分点。结合2025年我国宏观税负较2023年进一步下降的现实，我国与OECD 国家的平均税负水平差距或将持续拉大，收入端约束进一步凸显。

体制端央地财权事权失衡与隐性债务风险交织，使基层财政运转面临严峻考验， 倒逼财政体制改革。我国财政支出主要由地方政府承担，2016 年起地方一般公共预 算支出已超过全国一般公共预算收入。从分项上来看，仅外交、国防、债务发行和付 息、物资储备等少数项目由中央主导，而城乡社区、农林水、卫生健康、社保等刚性 支出均由地方主导，导致地方财政压力持续加大。

基层政府忙于稳“三保”而无力将精力聚焦于经济增长，凸显改革必要性。从地 方财政局披露的数据来看，行政层级越向下，经济基础越薄弱，“三保”挤占效应越 明显。例如，东部地区某县2的“三保”支出占一般公共预算比重已接近 60%；而中部地区某县3的“三保”支出占比更是高达 73.1%。这意味着基层财政已经高度“刚 性化”，在缺乏大规模增量资金和预算体制改革的背景下，地方政府单纯依靠内生财 力进行逆周期调节的空间已十分逼仄。 地方财政收支缺口扩大不仅削弱托底经济能力，还可能引发反噬营商环境的行为， 进一步凸显改革紧迫性。以地方罚没收入为例，2007-2016 年其占全国一般公共预算 收入比重持续下降，2015 年降至 1.2%，但 2016-2024 年波动上行，2024 年达 2.0% 创历史新高。这一时间点与 2016 年地方财政支出超过全国财政收入高度重合，印证 了地方财政收支压力加大引发的非理性行为，亟需通过改革化解。

1.3 2026 年预算释放了哪些改革红利？

短期来看，财政改革核心聚焦资金腾挪与使用效率提升，重点推进国有资本收益 上缴与零基预算改革落地。2026 年政府工作报告提出提高国有资本收益收取比例， 2025 年国有资本经营预算收入已增长 1755 亿元，调入一般公共预算规模多增 2063 亿元，提前践行改革要求，其核心效应或是强化国有企业盈利能力与分红力度，为短 期财政收入提供支撑。同时，零基预算改革成为节支关键，据财政部披露，中央本级 “三公”经费压减 7%以上，会议、培训等经费压减 10%，有效腾挪财政空间。

中期层面，财政以存量挖掘与增量改革并举，破解税源错配难题，助力统一大市 场建设。一方面，政府工作报告提出要出台地方政府招商引资鼓励和禁止事项清单， 规范税收优惠与财政补贴政策；另一方面，依托大数据完善监管体系，出台《互联网 平台企业涉税信息报送规定》，构建全链条监管格局，同时在 50 个试点城市开展有 奖发票活动，兼顾刺激消费与强化征管，此外还规范了居民境外投资收益征税管理。

后续消费税改革不仅是充实地方财力的关键，更将深度融入国家重大战略。预计 未来的品目扩容与税率优化，将与‘双碳’目标、能源安全保障以及引导居民健康消 费等领域形成政策共振。当前，传统烟酒、机动车燃油等消费税税基持续萎缩，收入 稳定性有所下降，各国正加快布局碳税、替代烟草制品、塑料相关产品等新兴征税领 域。其中碳税增长潜力最为突出，塑料税收逐步向全链条延伸，含糖饮料等亦成为多 国试点方向，我国消费税调整可能也将顺应这一全球趋势。

编辑：火腿肠