2026年银行业专题研究：“减量提质”——中小银行化险进行时

政策脉络：从“风险处置”到“减量提质”

中央经济工作会议对中小金融机构的风险表述逐年趋严，2025 年正式提出“减量提质”。2017 年起原银监会开展了“三三四十”等一系列专项整治，核心是打击当时中小银行普遍存在 的、导致风险积聚的乱象，如压缩同业空转、遏制影子银行、规范理财发展等。在此背景 下，2018 年中央点名城商行、农商行、农信社，强调“业务回归本源”，2019 年进一步提 出“推动中小银行聚焦主责主业”，核心仍是引导机构回归服务实体与差异化经营。经过 强力整治后，风险逐步显性化，农商行和城商行的不良率先后在 2018 年和 2019 年达到 2010 年以来最高点，此后 2020-2022 年间未有新增表述。 2020 年以来中小银行的经营环境经历系统性承压。中小银行的核心客群（小微企业、个体 工商户、涉农主体）本身抗风险能力较弱，房地产与相关产业链风险暴露，部分区域性银 行涉入较深，其经营状况修复仍需时间。中小行的业务模式相对更加单一、依赖存贷利差， 在让利实体压力下，息差压缩幅度较大，大型银行下沉与金融科技竞争则进一步挤压其生 存空间。此外，2022 年 4 月河南村镇银行事件、8 月辽阳农商行破产清算事件，也暴露了 部分中小金融机构在股权结构、公司治理和业务模式上的缺陷。2023 年中央经济工作会议 首次将中小金融机构与房地产、地方债务并列为重点风险，明确统筹化解；2024 年升级为 “稳妥处置地方中小金融机构风险”；2025 年则从“处置风险”进一步转向供给侧改革口 径，提出“中小金融机构减量提质”，推动行业格局向数量收缩、质量提升、集中度提高 的方向演化。

区域银行风险处置的全国性政策框架呈现出以点带面、由基层业态向系统口径抬升的演进 路径。早期更偏“抓手型”推进，即以农村金融体系为突破口，如 25 年 4 月监管侧在三农 金融工作通知中明确提出稳妥有序推进村镇银行减量提质、加快农信社改革化险，随后 25 年 5 月进一步上收至农村中小银行维度，强调通过兼并重组、减少机构数量和层级、加强 集中统一管理实现减量提质与能力提升。在此基础上，政策口径再由农村/县域扩展到更广 义的地方中小金融机构，政策会议层级亦持续上移：从 25 年 10 月行业性场景的金融街论 坛强调巩固成果、推进中小金融机构兼并重组与减量提质，再到 25 年 12 月中央经济工作 会议将“深入推进中小金融机构减量提质”写入顶层部署，整体反映出风险处置从个案出 清、基层整治逐步升级为供给侧出清、治理重塑的系统性工程。

法人数量上，中小银行结构性收缩，村镇银行法人缩减最多。根据金监局数据，2022 年以 来通过淘汰高风险机构、推进兼并重组、深化农信社改制等方式，中小银行体系“瘦身强 体”节奏明显加快，农村金融机构体系优化。2018-2021 年，农商行和村镇银行仍保持一 定新增，而农村信用社因改制农商行持续减少，风险整合有序推进。2022 年后，法人数量 缩减节奏加快，尤其自 2024 年至 2025 年上半年，村镇银行累计减少 196 家，农商行累计 减少 102 家，农村信用社累计减少 98 家，反映出中小银行风险处置力度显著加大。村镇银 行作为风险处置的核心领域，连续四年法人数量下降，农信社通过改制整合持续减少，为 后续聚焦主责主业、提升服务实体经济质效奠定了基础。

风险概览：中小区域行经营状况几何？

25Q3 区域行资产规模占行业约三成，平均单体规模较小。截至 2026 年 1 月 17 日，国有 大行网点布局最广，占行业总量的 51.3%，单位法人网点数达 1.75 万家；124 个城商行网 点占比为 10.1%，单位法人网点数约 166 家；法人数量占绝对多数的农商行（1505 个）持 牌网点数占比达 30.6%，但单位法人网点数仅为 42 家。结合资产规模看，国有大行为银行 服务供给主力军，截至 25Q3 资产占比为 50.2%；区域行份额近十年小幅提升，截至 25Q3 约 30%，其中城商行资产占比 16.3%，农商行估算约 13%。我们测算大行、股份行、城商 行、农村金融机构的平均法人资产规模约为 340371 亿元、63105 亿元、5187 亿元、374 亿元，区域行单体规模较小。

不良率上，商业银行整体呈现改善趋势，城农商行明显高于同业。根据金监局数据，2018 年以来所有商业银行不良贷款余额增速整体逐步放缓，行业账面不良率 2021 年后开始稳步 下降，截至 25Q3 不良率为 1.52%。区域行整体资产质量压力相对较大，尤其是农商行风 险暴露较多。城商行不良率自 2019 年高点的 2.32%降至 25Q3 的 1.84%，农商行在 2018 年高点 3.96%后降至 25Q3 的 2.82%，但仍明显高于同业。 拨备覆盖上，区域行弱于同业平均，农商行有所不足。2016-2024 年银行业拨备覆盖率在 大行带动下波动提升，25Q3 微降至 207%，风险抵补能力整体较为充足。与之相比，区域 行整体处在较低水平，其中城商行拨备覆盖率持续下降至 2019 年 154%的阶段性低点，后 虽有修复但 2023 年来呈下降趋势，截至 25Q3 为 177%。农商行拨备覆盖率在 2020 年触 底（122%），后在政策引导和自身风险处置力度加大的情况下持续修复，25Q3 达 160%， 但仍为较低水平。

经营水平上，农商行净息差优势消失，区域行资本实力不足。2020 年来受宏观经济运行和 政策引导影响，商业银行净息差持续下行，近三年来降幅明显，截至 25Q3 商业银行整体 净息差为 1.42%。而农商行自 2018 年高点（2.93%）持续下行至 25Q3 的 1.58%，降幅最 大、较同业优势不再。这一趋势既与农商行聚焦县域、服务小微的客群结构有关，也反映 出其在利率市场化、区域经济波动背景下，盈利空间被持续压缩。另一方面，行业整体资 本实力在大行带动下提升，但区域行资本充足率绝对值位于同业低位，资本补充需求相对 最为迫切。城商行长期维持在 12-13%，2023 年以来农商行修复明显，25Q3 资本充足率回 升至 13.2%，但仍低于银行平均。

从区域行内部看，上市银行和非上市银行显著分化，部分非上市行风险值得关注。我们将 商业银行指标减去 A 股上市银行对应指标，测算“非 A 股上市银行”经营数据，可以视作 主要由非上市区域行构成（包括 3 家股份行、100 余家城商行和 1000 余家农商行）。A 股 上市区域行作为商业银行中的“排头兵”，经营水平和盈利能力明显优于非上市银行，风 控能力更成熟，整体风险水平较低。非上市银行作为区域行中的“长尾群体”，在业务绑 定区域经济、风险集中度高的情况下，叠加自身资源禀赋的先天短板和盈利能力的相对不 足，其风险暴露程度、治理压力更突出，成为区域行风险的核心承压端。 疫情以来非上市行贷款扩张明显放缓，较同业增速有所承压。疫情后受宏观经济影响，上市 区域行贷款同比增速有所回落但波动较小，整体扩张节奏稳定，反应经营韧性。考虑基数较 小，非上市银行在疫情前的贷款同比增速阶段性冲高，自 2019 年后受宏观经济和风险监管影 响，增速大幅放缓。随着信贷需求增速下滑，监管政策持续收紧，且大行开始争夺中小客群、 具备数字化优势，2022 年后上市农商行和非上市行的贷款扩张开始弱于同业平均水平。

非上市银行净利润波动较大，直观映射中小银行经营风险。近十年来上市银行尤其是上市 城商行始终维持净利润相对平稳的正增速，优于同业平均水平，而非上市银行的净利润同 比增速波动性明显更高，我们测算其 2020 年、2022 年两度出现负增长，2024 年下探至 -36.5%，反映非上市银行对区域经济、行业政策的敏感度更高（如 2020 年部分区域小微风 险暴露、2022 年房地产链条风险提升），也体现其盈利基础的脆弱性——相较于上市城商 行、农商行，非上市银行缺乏多元化业务布局，一旦资产质量承压或侵蚀利润。 近三年来非上市银行净息差优势减弱，盈利效率垫底同业。疫情前非上市银行依赖区域市 场、高收益信贷的定价优势，2016年测算净息差曾达3.10%，高于同期上市银行整体（2.12%） 近 100bp。但受风险暴露和疫情冲击影响，2020 年后息差承压明显，进入 2024 年优势已不 突出。截至 25Q1-3，测算非上市银行净息差 1.57%，与上市城商行和上市农商行 1.51%和 1.55%的水平相差无几。但考虑到非上市银行面临的客群风险溢价更高，息差收窄对净利润 下滑的压力大于上市银行。近十年来非上市银行 ROE 始终低于上市银行，与领跑同业的上 市区域行差距明显。25Q1-3 非上市银行 ROE 仅 4.68%，较上市城商行的 10.58%和上市农 商行的 10.90%分别低 5.90pct 和 6.22pct。

资产质量上，非上市银行承压明显，拨备覆盖弱于同业。不良率上，上市银行因多聚焦于 全国优质地区和优质项目，近十年不良率整体优于行业平均水平，总体呈现微降趋势，展 现出较强的风险管控能力和经营稳健性。非上市银行风险暴露则更突出，不良率长期高于 上市银行，2019 年后虽有所回落，但 2024 年仍有 2.55%的不良率，同期上市城商行和上 市农商行已分别降至 1.08%%和 1.09%。拨备覆盖率上，非上市银行自 2018 年开始低于同 业平均水平，且与上市区域行差距持续扩大。虽然近几年来有所回升，2024 年拨备覆盖率 回升至 164%，但相比上市城商行和农商行的 312%和 368%，非上市银行应对不良贷款损 失的资金缓冲更弱，风险处置的“安全垫”相对较弱。

样本区域行不良贷款高度集中于批发零售业、个人经营性贷款及制造业三大领域。选取资 产规模千亿元以上、2024 年不良率高于行业均值的 18 家中小银行进行分析，样本区域行个 人经营性贷款、农林牧渔业、批发零售业的不良率最高，均值分别为 5.32%、4.36%、4.04%； 在风险集中度上，批发零售业、个人经营性贷款、制造业的不良贷款占总不良贷款的比重 最高，均值依次为 24.99%、17.61%和 15.19%。 具体来看，批发零售业、个人经营贷不良率与占比“双高”，一方面由于批发零售商户、个 体工商户本身抗风险能力偏弱，经营稳定性易受外部环境冲击；另一方面，大型银行凭借 资金成本与客群优势优先抢占优质批发零售企业和企业主，中小银行在客群竞争中处于劣 势，被动承接资质偏弱的次级客户，进而推高行业不良水平。制造业不良贷款占比较高主 要由于制造业企业在其贷款客户中占比较高，但不良率处于可控范围。房地产业平均不良 率为 3.90%，整体影响不大，但在不同银行间分化较大。

季度看，近期非上市银行资产质量仍有承压趋势。从 2025 年三季度看，商业银行整体不良 率控制良好，但非上市银行不良率环比不降反升，与同业趋势相反。关注率上，25H1 非上 市银行虽然呈现下降趋势，但较同业仍然偏高，2023 年以来略有波动回升，需要继续关注 前瞻风险走势。

另外，非上市银行抗风险韧性不足，资本充足率水平较为落后。商业银行资本充足率受大 行带动整体水平较高，上市农商行基本与同业水平一致，上市城商行由于扩表速度较快、 资本也较为紧张，但随内源利润补充与可转债陆续转股有一定提升。而非上市银行资本充 足率 2016 年来持续下降，2023 年触底（11.04%）后 25Q3 仍不足 12%，25Q3 核心一级 资本充足率 8.05%，而同期上市城、农商行达 9.30%、12.65%。

从央行口径看，中小银行机构层面的风险主要集中在农村金融机构。2025 年上半年人民银 行对 3529 家银行机构（包括 21 家全国性银行和 3508 家地方法人银行）开展评级，其中 所有全国性银行合计资产占参评银行的 71%，评级结果均处于“绿区”，是金融体系稳定的 压舱石。地方性银行中，城市商业银行有 68%的银行分布于“绿区”；农村金融机构合计 3322 家（农村商业银行 1499 家+村镇银行 1429 家+农村信用社 374 家+农村合作银行 20 家），高风险机构超过 250 家，占整体“红区”机构八成以上，唯一一家 D 级机构属于村镇 银行。

近年来高风险机构数量压降明显，但资产占比有所上升。央行积极做好重点机构和重点区 域风险处置，通过央地协同配合下的“一省一策”有序推进地方中小金融机构改革化险工 作，按照市场化、法治化原则，综合运用兼并重组、市场退出等多种方式稳妥处置中小银 行风险，高风险中小银行数量明显压降，从 2019 年四季度的 545 家回落至 2025 上半年的 312 家，减少了 43%。但自 2021 年以来，参与评级机构中的高风险机构资产占比有上升趋 势，由 2021 年四季度的 1.00%升至 2025 年上半年的 2.10%，仍需持续关注中小银行机构 风险。 区域商业银行资产质量也有分化，疫情后不良率整体得到控制。近十年来东部和中部地区 整体不良率控制较好，西部部分地区和东北地区不良率相对较高。2019 年甘肃、青海、内 蒙古等地不良率提升较多，天津、河南地区不良率则在 2020、2021 年达峰，此后有所缓 和。截至 2024 年绝大多数省份存量风险已明显压降，但东北地区三省不良率有所上升。根 据央行评估结果，2025 上半年，北京、天津、上海、重庆、浙江、江苏、江西、福建、西 藏 9 个省区市辖内已无“红区”银行，另有 13 个省区市辖内“红区”银行维持在个位数水 平。

（本文仅供参考，不代表我们的任何投资建议。如需使用相关信息，请参阅报告原文。）