2025年政策研究专题报告：经济放缓、低通胀下的财政政策选择，基于历史和国际经验的比较与展望

1. 中国经济面临增速总体回落、物价疲弱等压力

1.1经济和工业增速总体波动回落

1.1.1 2024 年 GDP 增速总体回落但四季度有所回升

按不变价计算，2024 年 GDP 同比上年增长 5.0%。分季度看，一、二、三、四季 度同比分别增长 5.3%、4.7%、4.6%、5.4%，总体呈现平稳有进态势。特别是四季度 以来，随着政策组合效应持续释放，市场预期和信心明显改善，资本市场、房地产市 场等出现积极变化。四季度服务业同比增长 5.8%，较三季度加快 1.0 个百分点。四 季度股票成交较为活跃，沪深股市股票成交量、股票成交额同比大幅增长，明显好于 前三个季度，带动了金融业增加值增速。

1.1.2 规模以上工业企业增速总体平稳

2024 年，规模以上工业增加值较上年增长 5.8%，与 1-11 月持平，增速较上年加 快 1.2 个百分点。分季度看，一、二、三、四季度增加值同比分别增长 6.1%、5.9%、 5.0%、5.7%，总体保持平稳态势；其中 12 月当月同比增长 6.2%，增速较 11 月加快 0.8 个百分点。分三大门类看，2024 年全年，采矿业增加值同比增长 3.1%，制造业 同比增长 6.1%，电力、热力、燃气及水生产和供应业同比增长 5.3%，各季度总体均 呈现平稳态势。政策推动制造业继续向中高端迈进，2024 年装备制造业增加值同比 增长 7.7%，高技术制造业增加值增长 8.9%，增速分别快于全部规上工业 1.9、3.1 个 百分点。装备制造业增加值占全部规模以上工业比重达 34.6%，较上年提升 1.0 个百 分点，产业结构进一步优化。12 月当月看，规上装备制造业同比增长 9.9%，增速高 于全部规上工业 3.7 个百分点，较 11 月加快 2.3 个百分点，“压舱石”作用进一步 增强。2024 年，全国规上工业产能利用率为 75.0%，较上年略回落 0.1 个百分点。但 分季度看，一、二、三、四季度产能利用率分别为 73.6%、74.9%、75.1%、76.2%，呈 逐季回升态势，反映出工业企业产能利用情况不断改善、工业运行态势总体较平稳。

1.2需求侧“三驾马车”总体有所放缓

1.2.1 出口增速总体有所回落

2024 年前三季度，出口同比增长 6.2%，较上半年回落 0.7 个百分点。在海外需 求回落、台风天气多发及海外不确定因素变多等影响下，9 月当月出口同比增长 1.6%， 回落至 2024 年 2 月以来的最低值。9 月新出口订单较上月回落 1.2 个百分点至 47.5%， 为 2024 年 2 月以来的最低。 2024 年全年，货物出口总额同比增长 7.1%，对经济拉动效果比较明显。四季度 以来，“抢出口”效应叠加欧美消费旺季来临等，出口增速总体回升。12 月出口同比 增速较前月回升 4.0 个百分点至 10.9%，为 2023 年 4 月以来的次高点。

1.2.2 投资增速整体持续放缓

2024 年，投资同比上年增长 3.2%，自年初以来呈现总体放缓态势，但较上年全 年加快 0.2 个百分点。基建投资方面，随着超长期特别国债和地方政府专项债的发 行使用，“两重”建设项目加快开工，基建投资增长加速，2024 年基建投资较上年增 长 4.4%，增速较 1-11 月加快 0.2 个百分点，比全部投资高 1.2 个百分点。制造业投资方面，全年制造业投资增长 9.2%，政策支持下产业向中高端迈进态势明显，2024 年高技术制造业投资和高技术服务业投资分别比上年增长 7.0%和 10.2%，高于全部 固定资产投资增速 3.8 和 7.0 个百分点；大规模设备更新有序推进，设备工器具购 置投资较上年增长 15.7%，增速较全部投资高 12.5 个百分点。房地产投资方面，2024 年同比上年下降 10.6%，全年呈现降幅总体扩大态势。全年房地产开发企业房屋施工 面积、住宅施工面积、房屋新开工面积、新建商品房销售面积、房地产开发企业到位 资金同比上年均两位数下降，反映房地产形势仍较严峻。四季度以来，在一揽子增量 政策作用下，推动房地产市场止跌回稳政策效果显现，新建商品房销售面积降幅持续 收窄，房地产业生产指数自 10 月份转正以来，连续 3 个月实现增长。

1.2.3 消费增速整体不断放缓

2024 年，社消零总额同比上年增长 3.5%，较前三季度有所加快，但较去年全年 明显回落。分季度看，一、二、三、四季度同比分别增长 4.7%、2.6%、2.7%、3.8%， 三、四季度增长均比上个季度有所加快。2024 年，商品零售额同比上年增长 3.2%， 餐饮收入同比增长 5.3%，均较上年有所回落。2024 年，限额以上零售业实体店商品零售额比上年增长 1.9%，增速较 1-11 月加快 0.2 个百分点。其中，新消费业态呈现 蓬勃发展态势：以品质优、体验佳为代表的仓储会员店零售额保持两位数增长；开展 即时零售较多的便利店商品零售额增长 4.7%，增速较 1-11 月加快 0.3 个百分点；传 统超市业态通过不断优化经营手段与内容，零售额增长 2.7%，增速较 1-11 月加快 0.2 个百分点。在消费品以旧换新加力措施落地见效带动下，自 2024 年 9 月开始， 相关商品销售增速有所加快，限额以上单位家用电器和音像器材类零售额连续 4 个 月保持两位数增长，汽车类、家具类零售额增速由负转正，建筑及装潢材料类零售逐 步改善。12 月当月，家用电器和音像器材类零售额同比增长 39.3%，增速较 11 月大 幅加快约 17.1 个百分点。

1.3价格等指标整体表现仍比较疲弱

1.3.1 PPI 同比保持持续负增长

2024 年，PPI 同比下降 2.2%，降幅较上年收窄 0.8 个百分点。分月看，1-7 月，受国际原油和有色金属等价格上行、国内工业生产持续恢复和上年同期对比基数较 低等因素影响，PPI 同比降幅从 1 月的-2.5%波动收窄至 7 月的-0.8%。8 月，随着国 际大宗商品价格下行，带动 PPI 环比下降 0.7%，同比降幅也有所扩大。9 月以来，随 着宏观政策特别是一揽子增量政策落地见效，国内工业品需求逐步恢复，PPI 环比下 降态势明显趋缓，11 月 PPI 环比止降转涨，使得同比降幅也自 10 月起稳步收窄。

1.3.2 CPI 同比保持低位正增长

CPI 方面，国内消费市场供给总体充裕，2024 年 CPI 同比上涨 0.2%，涨幅与上 年持平。分月看，受春节错月的影响，1、2 月的 CPI 同比波动较大，1 月下降 0.8%， 2 月上涨 0.7%。3 至 6 月，消费市场运行总体平稳，CPI 同比涨幅维持在 0.1%-0.3%。 7、8 月，受暑期出行增加和高温多雨天气等因素影响，CPI 同比涨幅分别扩大至 0.5% 和 0.6%。9 月，出行需求回落，加之国际油价下行，CPI 同比涨幅回落至 0.4%。10- 12 月，由于气温较往年同期偏高，且食品供应充足，CPI 同比涨幅逐步回落至 0.1%。 从 2024 年全年看，食品价格同比降幅较上年扩大 0.3 个百分点至-0.6%，影响 CPI 下 降约 0.11 个百分点，是拉低 CPI 涨幅的主要因素。

此外，货币供应量同比增速总体有所走弱，M2 同比增速在近期有所企稳，M0 同 比增速保持较高水平，2024 年 12 月末，流通中货币(M0)余额同比增长 13.0%，但与 经济活力密切相关的 M1 同比下降；居民、企业存款余额同比增速总体持续放缓，反 映出居民、企业部门压力加大；一般公共预算收入、支出同比增速走弱。

2. 需求侧应对经济增速下滑和低通胀的典型国际 经验

2.1美国应对大萧条的扩张性财税货币政策

2.1.1 美国大萧条时期股市等下滑明显

美国作为全球最大经济体之一，经历的大萧条是 20 世纪以来最剧烈的经济下滑 和低通胀，财政部、美联储等从需求侧采取了一系列应对经济下滑和低通胀的举措。 从历史数据看，大萧条大体始于股市价格泡沫的破灭。1929 年，为遏制股票价 格泡沫，美联储提高利率，此后不久，股票市场大幅下跌。标准普尔 500 指数从 1929 年 8 月份的高点 31.7 持续下降到 1932 年 5 月的 4.5，降幅超过 80%。股市下跌以后， 农产品和原材料价格也大幅下降。到 1930 年 6 月，批发价格相较 1929 年底下降了 约 7%。伴随着商品价格和资产价格下行，银行的破产接踵而至。1929-1933 年，美国 破产银行数量分别达到了 659 家、1350 家、2293 家、1453 家和 4000 家。

2.1.2 应对大萧条的扩张性需求政策

1929-1931 年危机爆发以后，商业银行贴现贷款大幅下降，市场利率下降，尽管 经济有更严重的下降，但是时任总统胡佛和罗斯福等认为货币政策环境已经非常宽 松了，可以等待经济恢复，于是美联储的应对措施大幅弱化，美联储的贴现率下降幅 度和公开市场购买数量都很有限。为应对黄金大量流出美国、商业银行储备大量下降。 1931 年 10 月，美联储将贴现利率从 1.5%大幅提高到 3.5%，但同时并没有通过公开 市场业务操作补充商业银行准备金，也因此迟迟未能做到促使商业银行增加信贷、恢 复经济。 1932 年以后，美国开启了一系列的制度改革，对后来的货币政策制度环境也带 来了极大影响，并促进了经济。1932 年的格拉斯-斯蒂格勒法案允许美联储使用政府 债券作为支撑其货币发行的合格抵押品。1933 年农业调整法案的托马斯修正案，允 许美联储调整商业银行的准备金率要求；1934 年的黄金储备法案，允许总统重新调 整美元与黄金之间的比价，并成立了外汇稳定基金，罗斯福总统 1933 年 3 月暂停了 金本位，1934 年 1 月将美元与黄金比价从 1 盎司黄金兑换 20.67 美元调整为 1 盎司 黄金兑换 35 美元。1935 年的银行法案，调整了美联储体系并扩展了联储调整准备金 率要求的权力。

2.1.3 应对大萧条的扩张性政策的效果

经过一系列政策调整以后，美国经济终于不再继续衰退，进入 1934 年后，物价 水平、货币增速和经济增长都有了显著的正增长，银行破产数量大幅下降，等等。 大萧条不仅发生在美国，欧洲大陆、英国和其他很多国家也不同程度地陷入萧条。 从相关历史经验看，与各国在大萧条中的衰退严重程度密切相关的指标是它们坚持 实施金本位的时间长度——1931 年英国放弃金本位，避免了大萧条的最坏局面；西 班牙从未采取金本位，避免了经济衰退；日本 1932 年对货币大幅贬值，避免了经济 衰退；以法国为首的金本位集团一直承受经济衰退的痛苦，一直持续到 1935-1936 年。

2.221 世纪欧元区应对通缩等的扩张性政策

2.2.1 21 世纪欧元区经济低通胀的表现

2008 年的美国次贷危机引发了全球金融危机，给欧洲经济带来影响。与大萧条 和日本长期通缩相比，欧元区处在通货紧缩边缘，还没有完全陷入通缩。从事后看， 欧央行的应对措施更像是一场针对经济下滑和通货紧缩的预防针。欧元区在 2014- 2016 年期间曾一度面临通缩风险，HICP 和核心 HICP 一直保持在 1%以下的水平徘徊， 持续低于欧央行“低于但接近 2%”的通胀目标。直到 2017 年，欧元区才正式走出低 通胀环境。

2.2.2 欧元区预防应对低通胀的需求政策

欧元区这一轮通胀走低的起点，可追溯到 2011 年底欧央行过早退出宽松货币政 策。2011 年 4 月 13 日和 7 月 13 日，时任欧洲央行行长的让•克洛德•特里谢为应对 当时的通胀压力以及推动货币政策正常化，开启了自 2008 年宽松货币政策以来的两 次加息，将主要再融资利率从 1.0%上调至 1.5%。但是，当时的各项需求指标显示， 欧洲经济已有走弱的迹象。欧元区制造业 PMI 快速下行，零售指数同比在 2010 年见 顶后快速回落，出口增速在 2011 年上半年依然快速下降，失业率在 2011 年 4 月之 后见底反弹。而与此同时发生的是，当时欧元区银行体系仍然在消化欧债危机带来的 冲击，资产负债表尚未完成修复。欧盟在主权债务危机期间对一些成员国进行了救助， 将其推到了崩溃的边缘，各成员国国债收益率高增，欧元区面临分裂的危机。事后来 看，这次加息直接阻断了欧元区经济的改善，让欧洲银行业再次陷入困境，导致欧元 区经济的进一步放缓。

在马里奥•德拉吉接任欧洲央行行长后，2012 年欧央行货币政策果断转向，为经 济和金融系统修复提供了重要支撑。欧洲央行行长隐晦地承诺向欧元区的金融机构、 市场和国家提供无限的支持，通过购买国债和其他金融资产来注入流动性和稳定金 融市场，解决了 2011 年和 2012 年初金融和经济状况严重恶化的问题，并在自那以 后的相当长时间里，为稳定金融市场、提振市场信心发挥了关键作用。由于其规模和 非预期性，该声明对银行和主权国家的股票价格和信用利差产生了巨大的有利影响， 为结束欧元危机和经济复苏创造了条件。进入 2013 年，伴随着通胀持续保持低位运 行，欧元区信贷紧缩的现象没有缓解，这些现象引起了欧央行的警惕。从 2013 年二季度开始，欧元区信贷同比增速开始转负，一直持续到 2014 年底。时任欧央行行长 德拉吉明确指出，欧元区面临陷入通货紧缩的风险。此后，欧央行连续数次降低基准 利率，一直把基准利率降到了零附近的水平，并配合许多形式的宽松货币政策。具体 来看，这一时期欧洲央行实施了超低利率、长期再融资操作、证券市场计划、直接货 币交易计划以及资产负债表策略等非常规货币政策。

2.2.3 欧元区预防应对低通胀的政策效果

得益于欧央行坚定的宽松政策，欧元区的长期通胀预期在此期间始终被央行 2% 的通胀目标牢牢锚定，经济主体就不会因为预期未来价格更低而推迟当期消费，避免 经济陷入低通胀陷阱，这是欧元区能够成功走出低通胀的关键。

2.3日本应对泡沫破灭后的扩张性政策操作

日本经济在 1998 年以后经历了两次时间较长的通货紧缩。第一次是 1998-2003 年；第二次是 2008-2012 年。2003-2008 年期间尽管通胀不高，但多数时间保持了正增长，经济在这个期间总体而言也在恢复。

2.3.1 日本 1997-1998 年经济通缩及应对

日本在 1997-1998 年期间经历了多家大型金融机构倒闭，日本爆发了银行业危 机，同时还遭遇东南亚金融危机，日本经济随后进入历时多年的通缩，持续时间从 1998 年至 2003 年。为了恢复银行业秩序，日本政府大量注资，1999 年 3 月以后逐 渐稳定了金融秩序，但是经济依然低迷。日本央行 1999 年 2 月将政策利率降至零， 持续时间一年半。尽管还在通缩，日本央行在 2000 年 8 月还是取消了零利率政策， 随后日本经济再次陷入衰退，日本央行不得不再次下调政策利率。2001 年 2 月，日 本央行将再贴现率从 0.5%降低至 0.35%。2001 年 3 月，货币政策工具由同业拆借利 率调整为准备金账户余额，通过将准备金账户余额目标设定为高于法定准备金，日本 央行可以向商业银行提供超过法定准备金的资金，银行间市场利率必须为零，以诱使 商业银行将资金存入日本央行的零利率准备金账户。这标志着量化宽松政策的启动。

2.3.2 日本 2009-2012 年经济通缩及应对

2008 年全球金融危机爆发，日本再度陷入通货紧缩，持续时间是 2009-2012 年。 在此期间，日本央行基本没有强力的政策操作，经济衰退情况较为严重。2012 年 12 月，日本众议院选举产生的安倍政权推出了由“三支箭”组成的“安倍经济学”。“第 一支箭”是宽松的货币政策，“第二支箭”是积极灵活的财政政策，“第三支箭”是放 松监管。安倍政权认为，日本经济低迷的主要原因是通货紧缩，而通货紧缩是一种金 融现象，可以通过货币政策解决，因此特别重视“第一支箭”。2013 年 1 月，日本央 行将 2%的 CPI 通胀率作为政策目标。2013 年 3 月黑田东彦出任日本央行行长，推出 了数量与质量的量化宽松政策（QQE），日本央行提出 2 年内将基础货币规模翻一番， 2014 年底达到 270 万亿日元的规模。为增加持有规模，日本央行公布了购买方案， 每年购买 50 万亿日元的长期国债，每年 1 万亿日元的交易型开放式指数基金和每年 300 亿日元的房地产投资信托基金（J-Reits）。这种大胆的超宽松货币政策，推动人 们的通胀预期开始上升、日元大幅贬值，由此带来实际利率的下降，进而通过刺激经 济增长实现通胀目标，日经指数大涨，日本走出了通货紧缩，经济持续复苏。这新一 轮的货币宽松政策更加看重与市场的沟通，向市场明确宣布了 2%的通货膨胀目标，取得了更好的政策效果。

3. 供给侧应对经济下滑和低通胀的典型国际经验

自 20 世纪 70 年代以来，国外主要发达经济体在不同时期针对其面临的经济下 滑等问题，先后多次进行结构性改革。梳理比较相关经验发现，国外的结构性改革相 关措施对解决当时问题产生了明显成效，体现出明显的阶段性特征，其主要做法对我 国当前供给侧结构性改革具有重要的启示。 从大脉络看，20 世纪 70 年代，西方发达经济体普遍经济增速下滑，凯恩斯主义 政策逐渐式微，以减税和放松管制为代表的结构性政策和结构性改革等开始进入西方经济理论和政策实践视野。20 世纪 80 年代后期，国际货币基金组织、世界银行等 国际组织提出“华盛顿共识”，建议发展中国家推进国有企业私有化、贸易投资自由 化、利率汇率市场化、政府监管松弛化等核心改革，是结构性改革或结构性管理政策 的主要内容。进入新世纪前后，欧盟中的德国和法国也推行了劳动力市场等方面的结 构性改革。2008 年金融危机以来，美国政府在实施财政、货币刺激政策的同时，也 推动了财政、金融、医疗、教育、产业、移民、就业培训等方面的结构性改革，如减 少赤字、加强金融监管、实施再工业化及制造业回流、出口倍增和支持创新等举措。 同时，欧盟也要求成员国在推进结构性改革方面促进劳动力市场灵活性，开放部分产 品和服务市场，增强创造就业、提高生产率和确保可持续公共债务的能力。日本首相 安倍晋三则提出“安倍经济学”推进结构性改革，包括进行电力改革、改善公司治理 结构、在农业领域实施“更具市场导向和竞争性”的政策，取消外国直接投资壁垒、 开放服务业等。

3.1美国结构性改革等实践

自 20 世纪 70 年代以来，美国的结构性改革或结构性政策一直都有，并在不同 阶段呈现不同特点和重点。但是，以里根政府时期应对 70 年代石油危机引发的经济 下滑问题推动的相关改革和奥巴马政府应对 2008 年全球金融危机、经济下滑而采取 的相关改革措施最为突出。特朗普在第一任期内，也着手推动了一些结构性改革措施。

3.1.1 里根政府时期的供给侧改革实践

里根政府时期，为应对 70 年代石油危机引发的经济下滑问题推动的相关改革， 最鲜明的特点是减税和税制改革、放松管制及进行机构和结构转型优化。税收政策和 税制改革分为两个阶段，执政初期进行激进减税，后期则转向结构性税政调整。 税收政策和税制改革方面。1981 年，美国国会通过里根政府提出的《1981 年经 济复兴税法》。内容主要包括：从 1981 年 10 月开始的 3 年内，分 3 次降低个人所得 税，从 23%到 10%再到 5%，边际税率从 14%-70%降为 11%-50%；资本收益税率从 28% 降为 20%；对于企业等，降低固定资产折旧年限，把厂房、机械设备、轿车和卡车的 折旧年限分别缩短为 10 年、5 年和 3 年。1981 年，国会通过了全面预算调整法。主 要是从严规定了接受福利待遇的条件，加重了对福利欺诈的惩罚，福利项目如一般就业和培训项目、鼓励工作项目、帮助穷苦大学生项目和儿童托管项目等预算被削减了。 将原来由联邦政府负责的抚养未成年子女家庭援助和食品券等项目交由州和地方政 府负责，并建立专门基金解决。成功连任总统后，里根实施了第二次的税制改革。重 点是简化税制，实施公正、简洁、有利于经济增长的税制改革。1986 年，美国国会 通过里根政府提出的《1986 年税制改革法案》，是美国自二战以后对所得税法进行的 一次全面修正，也是个人所得税法和公司所得税法的最大规模的减税。法案根据为降 低税率、减少税级、拓宽税基、简化税制的指导原则，对原有税制进行了广泛的改革。 在 1986 年的税改中，里根将个人所得税税率由原来的 11%-50%的 15 级超额累进税率 改为 15%和 28%的两级累进税率（对一些高收入人群会征收 33%的税率）；把公司所得 税税率由原来的 15%-46%的 6 级超额累进税率改为 15%、25%和 34%三级累进税率。

放松管制方面。里根政府简化和放宽经济管制方面的相关规章制度，强调所有新 制定的政府规章制度都要符合成本-收益分析的标准，废除或修改那些效益不抵成本 的规章制度，同时要求所有达到管理目标所需要的成本必须是最低的。里根政府还放 松了航空、铁路、汽车运输、电信、有线电视、经纪业、天然气等许多行业的干预与 管制，通过引入竞争，使产品和服务质量明显提高、价格明显降低，在增进社会福利 的同时有效增强了经济活力。并且，里根在 1982 年签署《加恩-圣杰曼存款机构法》 （Garn-St.Germain Depository Institutions Act）,取消了储蓄和贷款价值比例 的限制，并拓宽了存款机构的贷款和投资渠道。此外，1986 年的《税改法》和 1987 年的联邦政策的改变，也更加放宽了政府对于银行混业经营的限制。

3.1.2 奥巴马政府时期的供给侧改革实践

为应对 2008 年全球金融危机，奥巴马政府大刀阔斧地推动了多方面改革。主要 包括实施财政整顿、加强金融监管、强化社保和医疗住房改革、推动贸易自由化、改 革移民体系、推动产业结构升级等。具体包括： 一是整顿财政。2011 年《预算控制法案》提出十年内联邦政府削减 2.5 万亿美 元赤字，并引入自动减赤机制。同时，改革税制增加财政收入并促进社会公平，提高 高收入阶层个人所得税、资本利得税，以及 500 万美元以上的遗产税，同时为中产阶 级提供减税和补贴措施。此外，改革农业补贴制度，2014 年农业法案削减了部分根 据历史收获情况提供的固定补贴，调整棉花补贴制度减少产量等，并引进了新的粮食 保险方案。 二是加强金融监管。2008 年金融危机以来，美国先后颁布《金融改革框架》和《金融监管改革：新的基础》等白皮书，开启了美国自 1932 年以来最大规模金融监 管改革；在完善法律方面，2010 年 7 月美国《多德-弗兰克华尔街改革和个人消费者 保护法案》正式实施，赋予政府更大权力以防范系统性风险，并重点保护消费者免受 不当金融行为损害。 三是推动社会保障和医疗、住房改革。通过推进实施《可负担医保法案》，对夹 层人群补贴扩大医保覆盖面的同时降低医疗成本，并力争在 10 年内削减医疗支出 4000 亿美元；完善住房融资市场改革，在减少政府对住房融资支持的同时引入私人 部门建立市场化机制，建议政府仅为中低收入人群提供住房抵押贷款担保，且只在危 机时扩大担保范围，不再通过“两房”提供贷款担保。 四是推动进出口贸易。一方面，美国制定了《国家出口振兴规划》，其核心是用 五年时间使美国出口规模翻一番，八大重点任务分别为：促进中小企业出口、增加联 邦出口援助、加大贸易推广力度、扩大商业宣传、提供出口信贷、实现宏观经济再平 衡、消除贸易壁垒和提高服务出口。另一方面，实施自贸区战略推动贸易自由化，落 实美韩自贸协定，加快推动 TPP 和 TTIP。美国通过《贸易促进授权法案》，给予政府 最长六年的贸易谈判权限，要求实现最高水平的贸易自由。 五是改革移民体系。主要包括：允许境内非法移民缴纳罚款以获得合法居留权； 推动企业家创业签证；增加高技术移民份额，改进工人和农业工人签证计划，并加强 边境管理，通过信息核实系统加强管理，严禁雇佣非法移民。 六是推动产业结构升级。一方面，美国政府先后制定了《重振美国制造业框架》、 《制造业促进法案》、《选择美国倡议》、《先进制造业国家战略计划》等，措施主要包 括提高劳动力技术水平、鼓励企业投资、促进科技创新、改善市场环境、提供金融支 持、加快新兴产业发展等。另一方面，支持新兴产业和技术创新。以 2011 年《美国 创新战略：确保我们的经济增长与繁荣》为指导，美国政府在创新基础、市场调节和 关键领域等不同层面采取了包括对基本要素进行投资、推进以市场为基础的创新、促 进国家优先领域突破在内的 13 项具体措施。 七是通过强化技能培训等方式促进就业。如实施“社区大学协助及职业培训资助 计划”，每年投入 5 亿美元推动社区学校按照企业需求有针对性加强劳动力培训；设 立专门基金用于失业青年再就业培训，帮助失业者自主创业。

3.1.3 特朗普政府时期的供给侧改革实践

特朗普上台以后，为重振铁锈地带经济等，对内经济政策以低税收、低福利和再制造业为重点，对外以贸易保护及构建于己有利的双边经贸关系为重点。主要包括： 一是简化税制、降低税负。特朗普政府把企业所得税税率从 35%降至 15%；将个 人所得税税档从 7 个减少至 3 个，分别为 12%、25%和 33%。 二是放松管制和吸引制造业回流。特朗普主张放松金融管制、促进金融自由化， 取消页岩气、石油、天然气、清洁煤等能源生产和出口限制，并提出改善美国营商环 境以吸引制造业回流和跨国公司扩大对美投资。 三是加强基础设施建设。特朗普政府计划十年内投入 5500 亿美元资金，加大道 路、机场、能源等基础设施建设力度。 四是促进出口。特朗普着手建立“把美国利益放在首位”的贸易体系。为此，特 朗普退出 TPP、重新谈判 NAFTA，并寻求对不同国家提高钢铁等进口货物关税等。 五是推动社会福利改革，特朗普主张废除《可负担医保法案》。 六是对非法移民实施严格限制，以保护美国工人的就业岗位。特朗普采取在南 部边境修墙、严格打击偷渡入境等措施。

3.2欧盟结构性改革等实践

3.2.1 德国的供给侧应对实践

1948 年，路德维希·艾哈德在战后的德国推出货币和经济改革，建立社会市场经济秩序，至今仍是德国经济的总体框架，其基本理念是：保持市场经济、私有制和 自由竞争，实行若干社会保障制度，减少过于不公平的分配状况。但德国在 20 世纪 80 年代以来陆续进行了多方面改革。 1982 年 10 月，基督教民主联盟主席赫尔穆特·科尔当选总理，为应对经济低迷 等，提出结构性改革。科尔任职期间实施大刀阔斧的改革的成效十分显著。主要有： 一是放松管制、推进私有化。1985 年 3 月，联邦政府批准联邦资产私有化和参 股政策的总体方案。联邦政府减少了在 8 家大公司的参股，如将大众汽车的股份从 20%减少到 14%，联合工业公司的股份从 100%减少到 74%，汉莎航空的股份从 79.9% 减少到 55%。 二是整顿财政。要求各级政府每年的财政支出年增长率不超过 3%，以降低“赤 字率”和国家支出占 GDP 的比例。通过延迟养老金调整时间、降低失业者养老金缴纳 基数、提高医疗费用自付比例等途径减少了在社会福利上的支出。1984 年德国政府 公布了《减税法》，分 1986 年、1988 年、1990 年三个阶段进行减税，从而使税收份 额从 1982 年的 23.8%降到 1990 年的 22.5%，达到 30 年来的最低水平。此外，德国 降低了直接税比重，调低了所得税和工资税的累进税率。 三是控制企业劳工、能耗成本的增长。1982 年底，劳工部长明确要求工会在 1983 年上半年暂停提高名义工资；1983-1989 年间，德国劳动者工资增幅达到历史最低水 平；德国政府还推动企业能耗的降低。 四是积极推进产业结构升级。首先，对钢铁、煤炭、造船、纺织等部门进行有序 地调整，严格控制财政补助金，压缩生产、人员和设备；其次，对于农业、采煤等有 战略需求的部门采取“有目的的保存”，通过调整整顿，将该部门最重要的实力保存 下来；再次，对电子、核电站、航空航天等新兴工业部门“有远见的塑造”，各级政 府在研发上的经费投入在 1981-1985 年年均增长 4.1%，超过了不到 3%的财政支出平 均增速。最后，政府还大力推广汽车、纺织等产业的自动化技术，制造业产能利用率 从 1982 年的 75%左右提高到了 1989 年的近 90%。 此后，施罗德政府进一步深化科尔政府的改革，主要有：建立了比较简单而公正 的税收制度；改善养老保险制度，用税收资助养老保险；精简公共服务部门；用公民 补助来消除社会福利的混乱状况；资助公民就业而不是资助失业；最大限度推进科学 技术的进步和应用。

3.2.2 英国的供给侧应对实践

英国的结构性改革以 80 年代最为典型。20 世纪 80 年代，为应对经济僵化等， 撒切尔夫人提出必须打破“中央集权、官僚体制和干涉主义相结合的政府风格”和“包 罗万象的政府措施”，推动私有化和自由化、压缩国家干预和削减福利等。主要包括： 一是推动减税。将公司税率从 1982 年的 52%降到 1990 年的 35%，将小企业的公 司税率从 1982 年的 40%降到 1990 年的 29%。将个人所得税的基本税率从原来的 33% 降到 30%，然后又降到 25%；最高税率从 83%降到 60%，之后又降到 40%；同时，将个 税起征点从 8000 英镑提高到 10000 英镑，免税人数大约增加了 30 万人。此外，政 府大幅简化税收程序，提高征税效率。 二是私有化。私有化涉及国企、住房、教育、医疗等方面，主要以三种方式实现。 第一种是直接将国有企业出售给私营企业，主要适用于小规模企业的私有化。第二种 是将股份优先出售给本企业的管理人员和雇员，使国企大幅减少，人员大量下岗。到 1991 年底时英国只有 5 家国有企业。第三种是公开发售股票，将混合所有制企业或 国有全资公司的股份部分或全部出售给私营企业。同时，撒切尔夫人推动行政改革， 裁减大批政府雇员。 三是大力推行社会福利制度改革，大幅削减政府福利开支。主要措施有：支持私 立学校发展，改革高校助学金制度，实行学生贷款制度；实行住房私有化改革，按新 住宅法改革，在公共住房居住满一定年限的居民可以按市场价值的 30%-50%折扣购买 其住房，使得社会住房的公共支出从 1980 年的 45 亿英镑下降至 1990 年的 14 亿英 镑；规定养老金的调整只与通胀率挂钩，不再与工资增长率挂钩，而且强调国家基本 养老金只提供最低限度的生活费用，降低养老金的发放标准；在失业救济金方面，实 行严格的失业登记，以打击欺诈行为；改革公共医疗制度，发展私人诊所，要求雇主 承担部分疾病和产妇的津贴。 四是取消物价管制委员会，缩小国家企业局的权力。撒切尔夫人先后废除了 180 多项限制经济的规定，取消对价格和最低工资的管制，并推动金融自由化，给银行证 券业大幅松绑。通过制定《金融服务法》废除了固定佣金制度、允许外资收购伦敦证 交所的会员经纪行、实现股票交易电子化等。同时，废除了实施 40 年之久的外汇管 制条例。

3.2.3 新世纪以来的欧盟的供给侧应对实践

在国际金融危机爆发后，欧盟为应对发生的债务危机和通缩，实施了以加强科技创新、统筹区域发展、发展绿色新兴产业、整顿财政等在内的一系列结构性改革举措。 一是金融和财税体制改革。欧盟以加强监管协调为重点，对欧元区金融监管体系 进行了改革。2010 年 9 月欧盟通过的泛欧金融监管法案是危机爆发后欧盟最重大的 改革举措之一，该法案提出四项改革措施并新设欧洲系统性风险委员会等四个监管 机构。针对引发欧债危机的政府债务问题，欧盟对问题成员国的援助附加了很多限制 性条件，最重要的就是整顿财政秩序，使主要问题国家纷纷提出财政改革计划。希腊 大幅减少福利开支和削减公共部门赤字，甚至将国有企业私有化；爱尔兰推出了削减 150 亿欧元赤字的计划；西班牙则提高了个人所得税和烟草消费税税率；葡萄牙在接 受援助过程中进行了劳动力市场改革；意大利则将改革重点放在了财政整顿、劳动力 市场自由化、反腐败等方面。 二是推动产业结构调整。欧盟长期重视新能源和节能环保产业的发展，先后于 2007 年、2009 年通过的“三个 20%”法案和“环保型经济”中期规划，旨在发展具 有全球竞争力的绿色产业。2009 年 4 月，欧盟又通过了新的可再生能源立法，规定 对新能源产业的补贴由各成员国自主决定。此外，欧盟还制定了支持数字经济、生物 技术、纳米新材料等领域的中长期发展规划。 三是 2008 年金融危机之后，欧盟推进“欧洲 2020”战略。“欧洲 2020”战略放 眼中长期改革来实现创新能力和竞争力提升、就业改善和财政的可持续性提高，使建 议更加的明确和可操作，增加欧盟委员会的警告权力和约束力，积极改善政策协调的 执行力。欧洲主权债务危机暴露后，推动“欧洲学期”（European Semester）以实现 重要的政策协调制度安排。每个“欧洲学期”以每年 1 月份由欧盟委员会发布的《年 度增长报告》为开端，通过加强对各国预算方案和结构性改革的磋商。之后，各成员 国据此制定本国的预算方案和结构性改革方案，提交欧盟委员会评估和提出指导性 意见，并交由欧盟理事会通过。

3.3日本结构性改革等实践

日本的结构性改革自 20 世纪 70 年代以来基本上都在间歇进行中，主要可分为 以下三个阶段：

3.3.1 20 世纪 70、80 年代的结构性改革

20 世纪 70 年代，针对日本经济社会存在的经济增速下滑等问题，日本政府综合 运用法律、财政、税收和金融等政策措施，推动实施结构性改革。 一是政府力主节约能源消耗。日本政府通过行政指导等各种限制措施，引导高耗 能行业中经营效益差的企业关停并转。 二是大力降低劳动力成本。日本政府积极鼓励劳动密集型产业尤其是一些高耗 能、高污染的劳动密集型产业向海外转移。 三是政府大力降低企业利息负担。日央行推动银行多次降低商业银行贷款利率。 四是疏解产能过剩行业。1978 年，日本政府制定了《特定萧条产业安定临时措 施法》和《特定萧条产业离职者临时措施法》等四部法律，主动对衰退产业和过剩产 能进行调整和疏解。 五是坚定不移地扶持新兴产业发展。1978 年，日本政府制定了《特定机械新兴 产业振兴临时措施法》，对发展电子计算机、高精度装备和知识产业投入了大笔政府专项基金、补贴等，并对以上产业实施税收和金融方面的优惠政策。

3.3.2 日本 21 世纪初小泉的结构性改革

20 世纪 80 年代后期和 90 年代初，日本房地产泡沫破裂，经济停滞了多年，通 胀走低，中间经历了财税货币政策的多次反复，但始终效果不太明显。直到 2001 年 4 月，小泉纯一郎大张旗鼓地实施了“结构性改革”，主要措施包括： 一是放松管制，开展民营化改革。其“结构性改革”的纲领性文件《经济财政运 作及经济社会结构改革的基本方针》中提出了民营化、规则改革计划，即在“民间能 做的事情，由民间去做”的原则下，对经济各个领域尤其是公共干预较多、限制较严 的领域放松规制，更大程度上发挥市场机制的资源配置作用。 二是推出“金融再生计划”，促进产业结构调整。2002 年，小泉内阁推出“金融 再生计划”，措施包括：通过扩充中小企业贷款机构、设立新的公共资金制度等方式 增加对中小企业的融资渠道和手段；提供银行不良债权拨备，强化资本充足率约束作 用，对银行制定明确的不良率削减目标并严格检查，切实降低银行不良债权比率；通 过专业机构减免中小企业债务、盘活不良债权、促进产业重组和企业复兴。 三是降低税率，激活经济社会活力。2003 年 1 月，小泉内阁通过 2003 年度税制 改革大纲，实施减税计划，包括降低法人税实际税率、对研发和 IT 投资减税、降低 继承税与赠与税税率等。 四是推进养老保险改革，增强社会保障制度的可持续性。2003 年的《经济财政 运作及经济社会结构改革的基本方针》提出构筑可持续的社会保障制度，推动建立年 轻人对将来充满信心、老年人安度晚年的社会。于 2004 年通过的《养老金制度改革 相关法案》的主要内容是，未来十余年内逐年上调保险费，通过更好地把握养老金给 付水平和现职人员负担的平衡，旨在消除年轻人对养老金制度的不信任感，建立起可 持续性更强的养老金制度。此外，日本政府针对人口老龄化的严峻形势，于 2004 年 还通过《老年劳动修正法案》，提出在未来 10 年里分阶段强制性地延迟退休年龄。

3.4国外发达经济体结构性改革的经验及启示

3.4.1 对结构性改革无统一认识，但有几类典型做法

梳理国外发达经济体结构性改革的经验，可以发现不同时期对于“结构性改革” 的内涵并未形成一致看法，这从相关文献中也可反映出来。如 IMF (2016) 14认为结构 性改革泛指那些消除影响资源有效配置因素的各类政策。而 OECD15认为的结构性改革 内涵主要分为生产、财税、金融、劳动力市场、教育培训以及社会福利等六个领域。 APEC（2017） 16认为结构性改革主要包括制度框架、管制和政府政策的改进，以提升 市场运行的效率并减少跨境壁垒，结构性改革的五个主要领域是管制改革、竞争政策、 公共部门治理、公司治理及提升经济和法律基础设施。冯俏彬（2017） 17总结相关文 献也发现对结构性改革有多种认识。 从国外经验看，结构性改革的典型做法主要分为几类：一是推动国有企业私有 化；二是调整税制、税率和减税等；三是重构货币、金融体制和监管；四是放松行业 管制；五是多措并举降低企业成本；六是提升社会保障水平；七是推进产业结构调 整；八是实施战略规划。

3.4.2 结构性改革可分为供给侧和需求侧结构性改革

首先，从国外相关实践经验和文献看，有些国家的结构性改革对另外一些国家 却是结构性政策，反之也是如此。我们认为，同样的政策措施，如果是在现有的政治 制度、法律制度等制度框架下，是根据相关制度规定执行调整的，就是结构性政策； 而一旦需要通过调整改革现有的政治制度、法律制度等制度框架，才能使政策执行主 体具有相应的采取相应政策的权利，或直接推动相关制度调整，就是结构性改革。因 此，由于不同经济体在不同时期对采取相关的财政税收、货币金融政策的相关制度规 定和法律规定、执行程序的不同，才导致同样的政策措施在不同经济体的某些时候是 结构性改革，而在另一时期却是结构性政策。 其次，从相关经验和文献看，结构性改革一般意味着对政府和企业结构的重新 塑造，通常是从结构入手改革现有的制度框架，或者说是调整各层次政府-市场构成 的制度结构。经验显示，结构性改革应分为供给侧改革和需求侧改革，供给侧改革是 直接从供给端着力推动的改革。如国有企业改革、劳动力市场改革、土地制度改革等， 多是从供给侧直接发力。需求侧改革则是直接从需求端着力推动的改革。如收入分配 制度改革、投融资体制改革等。但是，由于供给和需求是同一硬币的两面，在现实中 往往很难清楚划分需求和供给，短期是需求的在长期可能是供给，因此，对供给和需 求的区分是相对的，所以古典经济学会说供给创造需求并自动实现均衡。很多改革在 现实中也是既影响供给，又影响需求，由此也导致在现实中不易区分哪些结构性改革 措施到底是供给侧结构性改革还是需求侧结构性改革。

4. 中国应对经济增速下滑和低通胀的宏观政策经 验

从中国改革开放以来应对经济增速下滑和低通胀的财税政策选择的经验看，主要分两大类，一类是需求侧扩张的政策，一类是供给侧的政策如供给侧结构性改革等。

4.120 世纪 90 年代中期以来扩大需求的政策

4.1.1 20 世纪 90 年代中国经济的下滑及应对

1997 年，东南亚爆发严重的金融危机，对中国出口造成冲击，影响了经济增长 速度，固定资产投资增速也在放缓；地方金融风险上升，处理商业银行坏账风险迫在 眉睫。货币政策频频发力，但是“独木难支”——多次下调定期存款利率及中长期贷 款利率，但面临着外部亚洲货币大幅贬值的压力和内部政策传导不畅的困境，通货紧 缩迹象日益明显。1998 年上半年社会消费品零售总额增长 9.1%，增幅回落 4.2 个百 分点；商品零售价格和居民消费价格总水平不升反降，商品零售价格指数和居民消费 价格指数分别为-2.6%和-0.8%；1998 年全年国内生产总值增长 7.8%，成为 1991 年 以来的最低值。 面对经济形势的新变化，党中央、国务院及时进行宏观调控，实行了积极的财政 政策和稳健的货币政策，努力扩大内需。第一，积极的财政政策，增加政府支出，发 行国债，调整税收。1998 年至 2002 年累计发行长期建设国债 6600 亿元，1998 年 8 月全国人大常委会审议批准预算调整方案（上调财政赤字）后，1000 亿元重点投入 基础设施建设的国债终于“浮出水面”（当时并不称为长期建设国债），占 1998 年 名义 GDP 比例约为 1.17%，其中有 500 亿列入中央财政赤字（另外 500 亿转贷给地方 政府，因此不计入赤字）。加之银行配套资金和企业资金，用于基础设施和基础产业 建设的资金较为充裕，有效地促进投资的快速增长。在扩大需求的同时，有效地改善 供给，特别是加强了长期以来制约我国经济发展的基础设施和基础产业，加大了企业 技术改造投入，促进了产业结构的优化和升级。第二，实行稳健的货币政策，降低了 金融机构存贷款利率水平，开征利息税，运用公开市场业务调节货币供求关系。中央 的宏观调控政策在加大启动投资需求的同时，还注意启动消费需求，进一步建立健全 社会保障制度，提高城镇中低收入阶层的收入水平，有效地扩大了居民消费；不断改 善投资环境，适时提高出口退税率，实施出口市场多元化战略，积极开拓国际市场， 有效吸引外资，使对外经济保持稳定发展。

4.1.2 2008 年中国经济的下滑、通缩及应对

2007 年的美国次贷危机演变为 2008 年全球金融危机后，通过金融、贸易等渠道 向外扩散，导致国际市场需求大幅萎缩，给深度融入国际市场的中国经济带来巨大冲 击，使中国 2008 年季度 GDP 增速从 3 季度的 9.0%迅速下跌至 4 季度的 6.8%，并进 一步跌至 2009 年 1 季度的 6.1%。面临国际市场需求萎缩带来的需求不足问题，中国 国务院迅速出台了扩大内需、促进经济增长的十项措施18，主要包括：“加快建设保障 性安居工程，农村基础设施建设，加快铁路、公路和机场等重大基础设施建设，加快 医疗卫生、文化教育事业发展，加强生态环境建设，加快自主创新和结构调整，加快 地震灾区灾后重建各项工作，提高城乡居民收入，在全国所有地区、所有行业全面实 施增值税转型改革，加大金融对经济增长的支持力度”。并且，国务院还出台了针对 “钢铁、汽车、纺织、装备制造、船舶工业、轻工业、石化产业、电子信息业、有色 金属和物流业”的“十大产业振兴规划”等。各项扩大内需政策的投资资金来源包括 中央财政资金和地方相应配套资金和银行配套信贷，总计约 4 万亿元规模。在一系 列扩大内需政策作用下，中国经济迅速反弹，2009 年 2 季度的 GDP 增速回升至 7.9%， 到 3 季度回升至 9.1%。 为应对经济增速放缓、低通胀等，从国债发行的角度详细来说，中国改革开放以 来的历史上有多次增发国债：1998 年-2000 年用于基础设施建设，财政部分别在 1998 年 8 月、1999 年 8 月、2000 年 8 月增发 1000、600、500 亿元的 10 年期国债，也叫 长期建设国债，均通过调整赤字规模的方式实现增发。从发行方式来看，三次增发均 为向国有商业银行定向发行。其中，1998 年财政部向国有商业银行增发 1000 亿元国 债的同时，银行配套发放 1000 亿元贷款。从资金用途来看，1998 年亚洲金融危机爆 发，在先后采取了降低银行存贷款利率、增加信贷资金供应以及提高部分商品出口退 税率等刺激经济增长的措施之后，经济增长速度仍呈下降趋势，需要通过增加投资等 举措提振经济。因此，三次国债资金主要用于加快基础设施建设、增加建设性支出。 主要用于加快在建项目建设，重点用于农林水利、交通通信、环境保护、城乡电网改 造、粮食仓库和城市公用事业等基础设施建设。

4.1.3 应对经济下滑等的特别国债发行及影响

第一次特别国债19：1998 年 8 月，财政部定向发行为期 30 年的特别国债用于补 充四大行资本金，发行规模为 2700 亿元，发行利率 7.2%。从发行方式来看，此次采 用对工、农、中、建四大银行定向发行的方式。而此前同年 3 月央行将存款准备金率 由 13%下调至 8%，下调了 5 个百分点，由此为四大行释放了 2400 亿元流动性，为后 续认购特别国债提供了可用资金。从资金用途来看，此次资金主要用于补充工、农、 中、建四大银行资本金，主要原因在于按《巴塞尔协议》的规定，银行资本充足率应 不低于 8%，而当时四大行的资本充足率不足。从对财政赤字的影响来看，特别国债 纳入政府性基金预算管理，未对一般预算赤字规模产生影响。此次特别国债发行后， 财政部对四大行的股权增加，增加了政府资产，纳入政府性基金预算管理，对中央财 政赤字规模未产生影响。

第二次特别国债20：2007 年用于外汇储备管理 2007 年 8 月-12 月，财政部陆续 发行 8 期特别国债，合计 15500 亿元，期限为 10 年、15 年，发行利率为 4.3%-4.7%。从发行方式来看，定向发行与公开发行相结合。第一、七期分别发行 6000、7500 亿 元，共计 13500 亿元，定向发行对象为中国农业银行，后续央行从农行买入此次特别 国债。其余六期为公开发行，共计 2000 亿元。同时，2007 年发行的特别国债也在 2017、2022 年到期时续发。其中，2017 年 8 月，财政部向境内商业银行定向续发 6000 亿元特别国债，第 1 期 4000 亿为 7 年期，第 2 期 2000 亿为 10 年期。后续 9-11 月， 财政部又在公开市场分三次续发 964 亿元特别国债。2022 年 12 月，财政部向境内商 业银行定向续发 7500 亿元特别国债。从资金用途来看，此次资金主要用于购买外汇， 财政部将募集资金向央行购买外汇，并注资组建国家外汇投资公司，并通过减少外汇 占款，减轻货币政策的操作压力。

第三次特别国债：2020 年用于抗疫 2020 年 6 月-7 月，为了应对新冠疫情，筹 集财政资金，统筹推进疫情防控和经济社会发展，财政部分四批陆续发行抗疫特别国 债，合计 10000 亿元，期限为 5 年、7 年、10 年，发行利率为 2.41%-2.86%。从发行 方式来看，此次采取全额公开发行方式，机构与个人均可认购，且能够在银行间市场、 交易所及柜台上市流通。从资金用途来看，抗疫特别国债资金主要用于地方疫情防控， 投向公共卫生等基础设施建设和抗疫相关支出。其中，基础设施建设包括公共卫生体 系建设、重大疫情防控救治体系建设、交通基础设施建设、城镇老旧小区改造、市政 基础设施建设等 12 个细分领域，抗疫相关支出包括减免房租补贴、重点企业贷款贴 息、困难群众基本生活补助等 6 个细分领域。

4.2国内循环供求结构失衡背景下的供给侧改革

4.2.1 经济新常态以来中国经济放缓、供给过剩问题加重

2012 年前后，全球经济进入长期停滞的新平庸阶段，中国经济进入减速换档的 新常态，传统人口数量红利的衰减导致中国经济潜在增长率放缓21，需求增速放缓成 为国际市场、国内市场面临的共同制约。同时，中国通过扩大投资以拉动内需的边际 资本产出效率明显下滑，靠传统基建刺激经济的老路副作用明显，并且货币政策和财 政政策刺激经济的效应明显减弱，刺激政策持续推高全社会杠杆率水平、加剧潜在金 融风险，需求侧扩张政策的负作用在加大22。 在此背景下，需求增速放缓带来的供给过剩更加突出，与此同时还存在高品质日 常消费品、精密机械制造品和教育、医疗等大量消费需求外流的情况，共同反映出中 国经济的低端产能结构性过剩、高端有效供给不足等问题尤为突出。而高品质日常消费品等一些高端产品和服务的有效供给之所以不足，主要是因为人才、资本、土地等 要素供给侧方面的经济体制存在一些障碍，阻碍了人才、资本、土地等要素的活力和 有效配置。

4.2.2 针对经济增速下滑、PPI 持续负增长等实施供给侧改革

为从深层次体制上解决经济发展新常态出现的需求增速趋势性放缓、供给结构 性过剩的问题，特别是消费需求外流、中低端产品过剩、高端产品不足、传统产业产 能过剩、房地产库存严重、地方政府债务风险积累等突出问题，2015 年末的中央经 济工作会议提出供给侧结构性改革，针对中国经济中的突出问题和矛盾确定了“去产 能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”的重点任务，在落实重点任务时提出将供给 侧结构性改革贯穿宏观调控全过程23。此后，历年的中央经济工作会议都提出继续深 化供给侧改革，力图通过改革的办法持续优化供给结构，以适应需求结构的变化。供 给侧结构性改革前后持续实施了多年，到 2021 年 3 月 5 日，国务院总理李克强在 《2021 年国务院政府工作报告》中指出，完成“三去一降一补”重要任务。“三去一 降一补”的主要政策内容如下：

去产能。即化解产能过剩，是指为了解决产品供过于求而引起产品恶性竞争的不 利局面，寻求对生产设备及产品进行转型和升级的方法。受国际金融危机的深层次影 响，国际市场持续低迷，国内需求增速趋缓，我国部分产业供过于求矛盾日益凸显， 传统制造业产能普遍过剩，特别是钢铁、水泥、电解铝等高消耗、高排放行业尤为突 出。中央经济工作会议把“去产能”列为 2016 年五大结构性改革任务之首，并明确 了“多兼并重组，少破产清算”的思路。按照企业主体、政府推动、市场引导、依法 处置的办法，研究制定全面配套的政策体系，因地制宜、分类有序处置，妥善处理保 持社会稳定和推进结构性改革的关系。依法为实施市场化破产程序创造条件，加快破 产清算案件审理。提出和落实财税支持、不良资产处置、失业人员再就业和生活保障 以及专项奖补等政策，资本市场要配合企业兼并重组。尽可能多兼并重组、少破产清 算，做好职工安置工作。严格控制增量，防止新的产能过剩。

去库存。主要是化解房地产库存。按照加快提高户籍人口城镇化率和深化住房制度改革的要求，通过加快农民工市民化，扩大有效需求，打通供需通道，消化库存， 稳定房地产市场。落实户籍制度改革方案，允许农业转移人口等非户籍人口在就业地 落户，使他们形成在就业地买房或长期租房的预期和需求。明确深化住房制度改革方 向，以满足新市民住房需求为主要出发点，以建立购租并举的住房制度为主要方向， 把公租房扩大到非户籍人口。发展住房租赁市场，鼓励自然人和各类机构投资者购买 库存商品房，成为租赁市场的房源提供者，鼓励发展以住房租赁为主营业务的专业化 企业。鼓励房地产开发企业顺应市场规律调整营销策略，适当降低商品住房价格，促 进房地产业兼并重组，提高产业集中度。取消过时的限制性措施。

去杠杆。“杠杆”是指特定主体通过借入债务，以较小规模的自有资金撬动大量 资金，以此扩大经营规模。比如个人、企业和政府等主体向金融机构借贷或发债等， 都是加杠杆的行为。微观上一般以总资产与权益资本的比率衡量杠杆率水平，宏观上 一般以“债务/GDP”衡量杠杆率水平。适度加杠杆有利于企业盈利和经济发展，但如 果杠杆率过高，债务增速过快，还债的压力就会反过来增大金融风险甚至拖累发展。 中央经济工作会议把“去杠杆”列为 2016 年结构性改革的重点任务之一，积极推动 在提高生产效率、推动经济增长的过程中改善债务结构，增加权益资本比重，以可控 方式和可控节奏逐步减少杠杆，防范金融风险压力，促进经济持续健康发展。 降成本。即帮助企业降低成本。降低制度性交易成本，转变政府职能、简政放权， 进一步清理规范中介服务。降低企业税费负担，进一步正税清费，清理各种不合理收 费，营造公平的税负环境，研究降低制造业增值税税率。降低社会保险费，研究精简 归并“五险一金”。降低企业财务成本，金融部门要创造利率正常化的政策环境，为 实体经济让利。降低电力价格，推进电价市场化改革，完善煤电价格联动机制。降低 物流成本，推进流通体制改革。

补短板。补基础设施建设短板，解决城市基础设施和公共服务设施建设滞后问题， 中心城区地下管网老旧、水电气暖及环卫设施不配套等问题。补经济持续健康发展短 板，解决结构优化调整缓慢，实体经济发展不快，金融产品有效供给不足，企业融资 成本过高，产业投资增量减少，增长新动力不足，投资需求降低等问题。补科技创新 进步短板，解决创新能力不强，创新活力不足，科技研发投入偏低，科技成果转化缓 慢，高新技术产业规模较小等问题。补城乡统筹发展短板，解决新农村建设标准不高，都市现代农业规模不大，农民生产生活条件相对落后，城乡差别较大等问题。补民生 建设短板，解决公共服务体系不完善，基本公共服务不均衡，教育、医疗、卫生、文 化、就业和社会保障服务水平不高等问题。补对外开放短板，解决国际交流合作不活 跃，投资贸易规模不大，对中亚市场辐射力不强和城市开放度不高等问题。补环保生 态建设短板，解决发展受水、土地等资源硬约束加剧，“城市病”较为突出，环境容 量和生态承载力严重不足，环保基础设施欠缺，大气污染区域联防联控不到位等问题。 补人才队伍建设短板，解决人力资源管理政策不活，人才管理体制机制改革相对滞后， 各领域人才特别是企业科技、管理人才相对匮乏，各类人才待遇较低等问题。

4.3中国实施供给侧结构性改革的特殊性及启示

中国实施的供给侧结构性改革是在特殊的体制背景和发展阶段下发生的，具有 不同的理论基础，这种特殊性也给未来的政策操作带来启示，未来的政策选择需要考 虑这种特殊性。

4.3.1 国外的结构性改革与中国供给侧改革内涵不同

Robert D.Atkinson 在《美国供给侧模式启示录》24中总结了美国结构性改革或 供给侧模式的核心特征 ，都是在现有生产关系基础上的减税政策调整等。而我国供 给侧改革的本质是改革，是通过生产关系调整促进生产力发展。供给侧改革以深化改 革的办法完成短期重点任务和中长期其他任务或主要目标。

4.3.2 国外与中国的供给侧改革的理论话语体系不同

国外的结构性改革一般是西方自由经济理论语境的话语体系，主要是基于西方 市场经济学相关理论的分析。而我国供给侧结构性改革属于中国特色社会主义政治 经济学理论体系，使用的话语体系是马克思主义政治经济学关于生产力与生产关系 相互作用等基本原理在当代中国的最新发展和应用。

4.3.3 国外与中国供给侧改革实践的提出背景不同

国外的结构性改革是不同国家在不同的发展阶段提出的，提出的背景差别较大。 如在美国的 70 年代，可能更像是隐晦的政策实施方式，即在战略性贸易的名义下实 施供给管理之实，通过减税等措施提升相关产业的国际竞争力。而我国的供给侧改革 实践的提出背景是我国当前生产关系与生产力的矛盾。如存在的产业结构不合理、创 新能力较落后等问题，既是生产关系与生产力不相适应的结果，也是阻碍生产力进一 步发展的原因，生产关系已成为我国生产力发展的桎梏，这是供给侧改革的提出背景。

4.3.4 国外与中国推进供给侧改革的制度环境不同

国外的结构性改革主要是以私有制为主的资本主义市场经济，在实施供给侧管 理时，大多是基于已经成熟的市场经济制度和私人产权为主的制度基础上，因此一般 不触及生产关系调整。而我国的供给侧改革是建立在公有制为主体、多种所有制共同 发展的基本经济制度基础上的，调整生产关系既是出发点也是着力点。

5. 预计 2025 年中国宏观经济政策总体更加积极

经济政策基本上都是围绕问题和目标导向而制定的，预计 2025 年的中国宏观经 济政策会围绕当前和中长期所要解决的问题做出部署安排。短期看，宏观政策总体上会更加积极，以达到一定的 GDP 增速目标等；从中长期看，要落实好高质量发展这个 首要任务，以确保顺利实现社会主义现代化建设要求的发展目标。考虑到外部环境的 复杂多变，为进行相关的有效应对，预计 2025 年中国宏观经济政策总体更加积极。

5.1财政政策将更加积极

2024 年 12 月 12 日闭幕的中央经济工作会议提出，“要实施更加积极的财政政 策。提高财政赤字率，确保财政政策持续用力、更加给力。加大财政支出强度，加强 重点领域保障。增加发行超长期特别国债，持续支持‘两重’项目和‘两新’政策实 施。增加地方政府专项债券发行使用，扩大投向领域和用作项目资本金范围。优化财 政支出结构，提高资金使用效益，更加注重惠民生、促消费、增后劲，兜牢基层‘三 保’底线。” 我们预计，财政政策逆周期调节力度会进一步加大，超长期特别国债和地方政府 专项债发行将进一步增加，支持“两重”“两新”等领域会持续加力。我们预计，积 极的财政政策将聚焦高质量发展，着力推进中国式现代化，财政政策从多方面保持扩 张态势。预计进一步提升赤字率，预计进一步扩大一般债规模，提高专项债规模，加 大特别国债发行量，优化债务结构等，中央对地方的转移支付力度会加大，可能会加 大准财政工具如政策性开发性金融工具力度，类似历史上的特别国债、特别建设国债 （如 30、50 年期的）等都有可能加码发行。

5.2货币政策将总体宽松

中央经济工作会议提出，“要实施适度宽松的货币政策。发挥好货币政策工具总 量和结构双重功能，适时降准降息，保持流动性充裕，使社会融资规模、货币供应量 增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配。保持人民币汇率在合理均衡水平上的 基本稳定。探索拓展中央银行宏观审慎与金融稳定功能，创新金融工具，维护金融市 场稳定。” 我们预计，2025 年的流动性将继续保持合理充裕。考虑到配合推动实际利率下 调的操作，央行贷款利率有望继续下调，LPR 利率也有望进一步下调，并通过 MLF 等 操作，配合特别国债、特别建设国债等的发行，进一步加大流动性投放。为配合积极 财政政策的实施，预计降准也会进行相匹配的同步下调，以降低商业银行的成本。预计金融机构将持续加大对民营企业的信贷投放，民营企业债券融资支持工具可能进 一步扩容增量，民企上市和再融资有望得到更大力度支持。预计中央银行将继续聚焦 服务高质量发展，进一步加强货币政策和宏观审慎政策逆周期调控力度，提升金融支 持政策的精准性、有效性，为经济稳定增长、结构调整创造良好的货币金融环境，围 绕持续做好金融“五篇大文章”，加强对重大战略、重点领域和薄弱环节的优质金融 服务。

5.3商贸政策将有所加力

消费方面，2024 年 12 月 12 日闭幕的中央经济工作会议提出，“要实施提振消费 专项行动，推动中低收入群体增收减负，提升消费能力、意愿和层级。适当提高退休 人员基本养老金，提高城乡居民基础养老金，提高城乡居民医保财政补助标准。加力 扩围实施‘两新’政策，创新多元化消费场景，扩大服务消费，促进文化旅游业发展。 积极发展首发经济、冰雪经济、银发经济。”我们预计，2025 年将在落实好前期促消 费系列政策基础上，推动大规模设备更新和消费品以旧换新等方面会进一步加码并 出台相关政策。可能面向老年人开发健康管理、养生保健、生活照护等服务消费也有 望出台进一步的支持政策。 外贸方面，2024 年 12 月 12 日闭幕的中央经济工作会议提出，“扩大高水平对外 开放，稳外贸、稳外资。有序扩大自主开放和单边开放，稳步扩大制度型开放，推动 自由贸易试验区提质增效和扩大改革任务授权，加快推进海南自由贸易港核心政策 落地。积极发展服务贸易、绿色贸易、数字贸易。深化外商投资促进体制机制改革。 稳步推进服务业开放，扩大电信、医疗、教育等领域开放试点，持续打造‘投资中国’ 品牌。推动高质量共建‘一带一路’走深走实，完善海外综合服务体系。”我们预计， 2025 年将继续深入建设更高水平开放型经济新体制，为应对可能的关税冲击等，会 进一步出台促进出口多元化的政策，如结构性加大出口退税力度，并可能将在数字贸 易、跨境电商方面出台进一步支持的政策，推动跨境电商、海外仓、保税维修等新业 态、新模式快速健康发展。

5.4产业政策将更为完善

2024 年 12 月 12 日的中央经济工作会议提出，“以科技创新引领新质生产力发 展，建设现代化产业体系。加强基础研究和关键核心技术攻关，超前布局重大科技项 目，开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动。开展‘人工智能+’行动，培育 未来产业。加强国家战略科技力量建设。健全多层次金融服务体系，壮大耐心资本，更大力度吸引社会资本参与创业投资，梯度培育创新型企业。综合整治‘内卷式’竞 争，规范地方政府和企业行为。积极运用数字技术、绿色技术改造提升传统产业。” 及“持续用力推动房地产市场止跌回稳，加力实施城中村和危旧房改造，充分释放刚 性和改善性住房需求潜力。合理控制新增房地产用地供应，盘活存量用地和商办用房， 推进处置存量商品房工作。推动构建房地产发展新模式，有序搭建相关基础性制度。” 我们预计，2025 年将继续大力推动现代化产业体系建设，加快培育壮大战略性 新兴产业、打造更多支柱产业，推动数字经济与先进制造业、现代服务业深度融合， 促进人工智能安全发展等。为促进房地产市场止跌回稳，预计未来在商品房建设方面 将出台进一步的措施，以“严控增量、优化存量、提高质量”，加大“白名单”项目 贷款投放力度等。为推动构建房地产发展新模式，预计土地、财税、金融等政策将加 快完善出台，更加明确保障房落地方案等，预计将对房地产市场、宏观经济等带来积 极影响。

5.5推动金融高质量发展

中央金融工作会议、党的二十届三中全会等关于金融发展和改革的系列论述，党 中央、国务院、证监会等关于资本市场、证券业等的系列部署，都意味着未来将有系 列相关政策。当前和今后一个时期，政策将以加快建设金融强国为目标，以推进金融 高质量发展为主题，坚定不移走中国特色金融发展之路，加快建设中国特色现代金融 体系，不断满足经济社会发展和人民群众日益增长的金融需求。 展望 2025 年，政策将继续积极支持科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、 数字金融，加强对重大战略、重点领域、薄弱环节的优质金融服务，发展多元股权融 资，加快多层次债券市场发展，提高直接融资比重等。为努力提振资本市场，预计监 管部门将进一步打牢投融资协调发展基础，加快落实中长期资金入市指导意见，大力 发展权益类公募基金，构建支持“长钱长投”的政策体系；预计将进一步完善一、二 级市场协调发展机制，有效维护中小投资者合法权益；预计将进一步支持新质生产力 发展壮大，引领带动各类先进生产要素向发展新质生产力集聚；预计将进一步全面深 化资本市场投融资综合改革，健全推动上市公司高质量发展和增强市场内在稳定性 的体制机制；预计将进一步塑造良好市场生态，鼓励践行“五要五不”的中国特色金 融文化，为资本市场平稳健康发展创造优良“软环境”。

6. 中国财政政策的空间和发力领域展望

6.1需求侧政策的重要性相对上升

6.1.1 国内外环境出现了新变化，中国发展进入新阶段

近年来，国内外环境出现了新变化，中国发展进入新阶段：国内方面，供给侧改 革的去产能、去库存、去杠杆、降成本任务基本上取得了重要进展，而一些领域的体 制机制短板等成为供给侧突出的问题，并且在推进供给侧改革过程中投资增速明显 下滑；国际方面，中美经贸摩擦等使不确定性、不稳定性上升，由此引发的对产业链、 供应链外迁造成的稳定性、安全性担忧等日益加剧，出口前景受到影响。 国内外环境的新变化引起宏观调控的思路不得不有所调整，一方面是供给侧的 安全性、稳定性变得更加重要，另一方面是扩大内需的必要性有所上升。在此背景下， 2018 年底的中央经济工作会议25明确提出“畅通国民经济循环”和“促进形成强大国 内市场”。2019 年底的中央经济工作会议26进一步明确以民生、基建和产业升级等补 短板为切入点，将供给侧改革的“补短板”与“释放国内市场需求潜力”衔接起来， 为“畅通国民经济循环”进而“形成强大国内市场”提供了抓手。然而，“释放国内 市场需求潜力”面临的体制机制的制约日益突出，成为供需矛盾的主要方面、主要点， 特别是近年来消费成为拉动中国经济“三架马车”的核心驱动力后，推进需求侧改革 （或需求侧管理）以持续释放需求潜力特别是消费潜力更加重要、更加迫切。 不同于早前为应对亚洲金融危机和全球金融危机等而实施的总量性扩需求的政 策，当前发展新阶段面临的“释放国内市场需求潜力”更多是深层次的体制性问题。 发展新阶段推进需求侧管理是在保持短期需求稳定的同时，通过需求侧体制机制改 革打破国内需求潜力释放的体制性、结构性制约，从而为未来较长时期的需求潜力释 放构建稳定、可持续的机制，从而与供给侧改革通过深化改革确保建立稳定、可持续 的有效供给结构形成动态相互匹配和支撑。

6.1.2 新阶段下实施需求侧管理政策的重要性相对上升

针对以上新变化、新情况，2020 年 5 月的中央政治局常委会会议27提出“要深化 供给侧结构性改革……充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力……，构建国内 国际双循环相互促进的新发展格局”，2020 年底的中央政治局会议28、中央经济工作 会议先后又提出推进需求侧改革、需求侧管理，并指出了“坚持扩大内需这个战略基 点”。需求侧改革或需求侧管理致力于通过一系列需求侧的制度性改革，特别是以在 合理引导消费、储蓄、投资等方面进行有效制度安排为重点，通过完善社会保障体制、 税收制度改革、转移支付制度改革等收入分配体制改革，促进收入分配结构持续优化， 并进而促进居民收入持续增长、消费持续增加等，以及通过投融资体制改革等不断改 善储蓄、投资结构，从体制机制上确保能实现国内总需求在中长期持续提升。 特别是 2024 年 9 月 24 日以来，党中央、国务院作出系列部署，一系列积极的 宏观政策加力、加快落实出台，财税政策在一些领域已经落地实施，未来还有一些增 量政策可能落地。从宏观经济政策基本原理讲，在应对经济放缓、低通胀时，财政政 策比货币政策更加有效；并且，实施财政政策可兼顾促进高质量发展，围绕高质量发 展深化财税改革也是政策逻辑的应有之义。 就中长期而言，我们预计，未来有望持续推进一些供给侧改革和需求侧改革等， 如 2024 年 7 月 30 日的中央政治局会议29等会议提出，“要强化行业自律，防止‘内 卷式’恶性竞争。强化市场优胜劣汰机制，畅通落后低效产能退出渠道”，我们认为， 这意味着未来通过市场化方式推进一些行业领域“供给侧”出清的可能性较高。就近 期而言，我们预计，2025 年可重点关注需求侧的财政政策及其可能重点的发力方向。

6.2未来财政政策空间和发力领域展望

6.2.1 中国财政政策的空间仍然较大

通过国际比较可见，中央政府加杠杆的空间还较大：根据国际公认的国债负担率 的警戒线，发达国家不超过 60%、发展中国家不超过 45%。而 2023 年末，中国国债余 额为 300325.5 亿元，占 2023 年 GDP（1260582 亿元）比例约为 23.8%，这一比例与 其他主要经济体（尤其是发达国家）相比并不高。若以发展中国家的国债余额占 GDP 比例不超过 45%这个警戒线估算，那么 2023 年末我国国债的发行空间约为 27 万亿元，由此可见，我国增发国债的潜力相当大，中央政府负债仍有提升的空间。2024 年 10 月 12 日的财政部新闻发布会也明确了，中国中央政府负债仍有较大的提升空间。

展望未来，会采取多大规模的财政刺激主要取决于政府计划实现的目标。由于 2024 年 11 月的人大常委会会议31已经明确了隐性债务的规模和处理的方式，已经采 取了 10 万亿元量级的举措。在此基础上，考虑到 2008 年我国推出 4 万亿元一揽子 政府投资经济刺激计划，相当于当年全国 GDP 的 1/10 以上，而中国 2023 年 GDP 已 超 126 万亿元，因此，如果参考当年应对经济下滑的政策力度，我们预计，未来的财 政刺激计划规模分批次实施有望超过 10 万亿元。 2023 年，中国的 GDP 总量为 1260582 亿元，在 2024 年前三季度 GDP 同比增长 4.8%的情况下，大多数机构预计 2024 年全年 GDP 增长 4.8%-5.0%之间。考虑到 2024 年经济社会发展目标为 GDP 同比增长 5%左右，2024 年 12 月 12 日的中央经济工作会 议指出“经济社会发展主要目标任务即将顺利完成”。我们据此假设，如果 2024 年的GDP最终增长5%，顺利实现全年经济社会发展目标，则2024年的GDP将达到约1323611 亿元。在此基础上，如果 2025 年的 GDP 增速目标设定为 5%，则中国 2025 年的 GDP 总量将达到约 1389792 亿元；与之相应的，为实现此目标，分不同情景，假如赤字率 分别为 3.5%、4%、4.5%，则对应的赤字规模分别为：48643 亿元、55592 亿元、62541 亿元。简单比较估算下，不会触及赤字警戒线，而且未来发债的空间依然较大。

考虑到兼顾短期宏观经济稳定并促进中长期经济高质量发展，我们认为，与 2008 年不同的是，未来政策实施的重点与上一轮或许不同。以往重点是物质资本投资，未 来有望考虑将重心放在其他投资。未来有望实施的刺激计划在微观层面重点带动消 费，同时也在一定幅度上带动房地产、基建、服务业等领域投资，实质性地扩大内需。 在宏观上则可提升总需求水平，缩小与总供给的缺口，带动 GDP 平减指数转为正增 长。 考虑到财政政策的空间仍然较大，我们预计，从积极财政推动扩内需的角度看， 未来在投资、消费领域有以下一些重点方向有望出台相关政策：

6.2.2 财政政策有望发力的投资方向

增量财政政策的重点发力方向之一是投资。细分看，以下几大领域有望成为有效 投资发力的方向： 一是大力度提升以进城农民工为主的新市民在保障性住房等方面的基本公共服 务水平。财政有望在此方向发力的原因是：考虑到落实党的二十届三中全会32关于 “推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社 会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利”的精神， 农民由进城打工转为在城市家庭团聚、安居乐业，增加保障房供应可以扩大房地产的有效需求，住房改善可以带动装修、家具、家电等消费，及教育医疗养老等需求，完 善社保可以降低后顾之忧并降低预防性储蓄。 二是加快都市圈范围内中小城镇建设方面投资。财政有望在此方向发力的原因 是：加快都市圈范围内中小城镇建设，将有望带动中国的第二轮城市化浪潮，形成以 城乡融合发展为基础的高质量可持续现代化城市体系。我国城市核心区建设已达到 较高水平，还出现了一定程度的拥堵。从国际经验看，核心城市之外的中小城镇还有 巨大的发展空间，其中既包括原有城市疏解人口，更多是农村和其他城市的流入人口。 在这个范围内，房地产、基建等还有一定的发展空间，并有利于促进制造业和中低端 服务业的集聚。 三是加强防灾减灾的海绵城市建设等。配合地下综合管廊建设，以及江河水系湖 泊水库全流域基础设施建设、基本农田灌溉体系建设；中心区域公共交通基础设施和 配套停车场停车位建设，各地区的老旧小区改造，乡村振兴的重点硬件方面的项目等。 四是增加一些关键民生领域的投资。例如，伴随着中国逐步进入老龄化社会，为 促进房地产市场的“止跌回稳”“严控增量、优化存量、提高质量”。改造老旧小区、 为具备条件的房屋加装电梯也可以作为财政发力的重点方向，财政在租房、长租房、 共有产权房方面提供特定的补贴支持或许是一种选择。

6.2.3 财政政策有望发力的消费领域

向低收入人群发放最低生活补助，有助于实现社会政策托底的民生保障和社会 和谐，也是增强人民群众幸福感、获得感并实现共同富裕的应有之义。我们认为， 以下领域可能是发力的一些选择：

一是有望增加约 1.2 亿农村老人的养老金收入。根据国家统计局第七次人口普 查相关统计数据，中国当前约有 1.2 亿的农村老人33，如果将农村老人每月养老金 从 225 元人民币增加约一倍至约 500 元人民币，每年将增加约 4000 亿元人民币的 支出。我们认为，出台这种政策的可能考虑是，中国当前农村老人的保障水平相比 城市同龄人确实偏低，农村老人的收入极低，有必要提高他们的收入以给予更好保 障。而且，在 1.2 亿农村老人的背后，对应的家庭大概也有比较大规模的农民工， 增加农村老年人的养老金支付额会减轻农民工的负担，也有利于带动消费。 二是有望补贴弱势群体基本医保缴费。根据国家医保局相关人口统计数据34， 截至 2023 年底，全国基本医疗保险（以下简称基本医保）参保 133389 万人。职工 医保参保 37095 万人，城乡居民基本医疗保险（以下简称居民医保）参保 96294 万 人。对应的资金收入方面，职工医保基金（含生育保险）收入 22931.65 亿元，居民 医保基金收入 10569.71 亿元。经简单计算，居民医保的人均待遇明显低于职工医 保。近年来，各地基本医保缴费不断提高，农村老年人负担加重。提高居民医保待 遇特别是农村老人的医保待遇，有助于促进城乡共同富裕。 三是有望向特困居民提供收入和消费补贴。我们认为，当前经济环境下，向特 困和长期失业人群提供收入补贴，对有两个或两个孩子以上的家庭提供生育补贴， 继续扩大消费品每年以旧换新的补贴规模，为符合资格的居民增加税收抵扣和/或 提高个人所得税的纳税收入门槛等，能促进居民收入的提高，并带动一些消费需求， 能提高居民的获得感，会带来多方面的益处，这都是符合政策制定逻辑的可选措施。

（本文仅供参考，不代表我们的任何投资建议。如需使用相关信息，请参阅报告原文。）