十四五重大项目全解析：总量、构成、进展与效应

一、“重大项目”的运行机制与特点

1.1 重大项目的运行机制

重大项目（或称重点项目、重点工程等）一般来说是指与国家重大战略、重大规划、重大政策紧密衔接，投资规模较大， 建设周期较长，且对调结构、稳投资、促增长具有重要作用的工程项目。中央在每个五年规划中提出未来五年国家级的重大 项目，涵盖科技、产业、文化、基建、社会、民生等多个领域。“十三五”期间，我国共规划了 23类、165个具有代表性的 重大工程项目，“十四五”规划中同样提出了一批聚焦新发展阶段的重大工程项目。

在国家的五年计划及重大工程项目发布后，各地会根据自身情况每年出台相应的重大项目规划。一般在前一年的四季度，各 地政府会组织本地重大项目统一报送，经过当地发改委的筛选后，在当年 3月的两会上统一公布当年的重大项目名单。与国 家重大项目相比，各级政府出台的重大项目规划范围更广、更加具体，也更具地方特色，是国家五年规划重大项目的实现 载体。

从衔接方式上看，五年规划中的国家级重大项目落实到地方重大项目可分为两种方式：一种是，五年规划中指明了未来的发 展方向，各级政府以具体重大项目的形式进行建设。如“十四五”规划中“制造业核心竞争力专栏”提出了 8项制造业重大 项目，这些项目指明了未来五年国内制造业的发展方向，地方政府进而通过具体项目发展相关产业。另一种是，五年规划中 提出了具体的建设内容，地方政府各自“认领”推进。如“十四五”规划中的“交通强国建设工程”提出了多段铁路、公路 建设任务，地方政府根据行政区划分别进行相应建设，同时中央也会从资金等方面给予一定支持（如中央预算内资金等）。

1.2 重大项目的优势特征

与一般固定资产投资项目不同的是，重大项目在资金、用地、能源等方面均具有一定优势，为其建设提供了保障。

1）资金方面，重大项目资金来源更广，财政相关资金占比更高。重大项目资金来源包括中央预算内资金、地方专项债资金、 社会资本等多个渠道。近年来，财政政策执行报告中不断出现“保障重大项目建设资金”等表述。2019 年印发的《关于做 好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》指出，“对没有收益的重大项目，通过统筹财政预算资金和地方政府 一般债券予以支持。对有一定收益且收益全部属于政府性基金收入的重大项目，由地方政府发行专项债券融资；收益兼有政 府性基金收入和其他经营性专项收入（以下简称专项收入，包括交通票款收入等），且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收 入的重大项目，可以由有关企业法人项目单位（以下简称项目单位）根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资。”

细分来看，基建项目、民生项目由于外部性较强，投资的直接回报率较低，更多依赖财政相关资金；产业类项目自身具备 一定“造血能力”，企业自筹资金占比较高，也更容易获得银行贷款的支持。以宁夏为例，2021年宁夏自治区重大项目资金 来源中，基建重大项目中财政相关资金占比接近三成（0），而产业类重大项目资金来源基本均为银行贷款及企业自筹，社会民生类项目的财政相关资金占比超过 80%。

2）用地方面，近年来包括广东、四川、新疆等多地均出台了相关政策保障重大项目用地。如 2019 年四川省出台的《关于 加强重大项目用地保障工作的通知》提出，将通过预留规划空间、用地预报等措施，加强重大项目用地保障。

3）能源方面，即使在能耗双控政策日趋严格的当下，重大项目也获得了较强支持。今年 9月国家发改委制定的《完善能源 消费强度和总量双控制度方案》中明确表示，“由党中央、国务院批准建设且在五年规划当期投产达产的有关重大项目，经 综合考虑全国能耗双控目标，并报国务院备案后，在年度和五年规划当期能耗双控考核中对项目能耗量实行减免。通过统筹 国家重大项目和能耗双控政策，增强政策之间的协同性，保障重大项目顺利实施。”

从投资额来看，交通、能源等基建类项目规模较大，单个项目投资额较多；工业类项目次之；服务业项目以人力资本投入 为主，固定资本投入较少，社会民生类项目也是如此。

二、“十四五”重大项目的方向转变

“十四五”时期我国步入新发展阶段，面对不同以往的机遇和挑战。因此，“十四五”规划的重大工程项目的方向发生转变， 不仅体现了高质量发展的新理念，也指明了我国在科技创新、产业体系、基础设施等方面的发展目标。

科技创新方面，更加注重重大科技创新平台、科技基础设施的作用。“十三五”规划中提出了“科技创新 2030”重大项目， 包含重大科技项目 6项、重大工程 9项，均包含具体的项目方向和内容。而在“十四五”规划中，科技创新方面提出了战略 导向型、应用支撑型、前瞻引领型、民生改善型四类国家重大科技基础设施项目，并且指出要“适度超前布局国家重大科技 基础设施，提高共享水平和使用效率”，更加注重基础研究、创新平台对于科技发展的引领作用。

产业体系方面，更加强调“数字经济产业”及其应用。与“十三五”规划相比，“十四五”规划对于高端装备、新材料、新 能源汽车等战略性新兴产业的重大项目变动不大，但以“数字化”这一范围更广、更深的概念取代了“信息化”。具体来看， 更加强调发展以云计算、大数据、物联网、人工智能等为代表的数字经济产业，并推动这些产业应用到交通、能源、医疗、 教育等具体场景之中，可以将其视作“互联网+”行动的升级版。

基础设施方面，与“十三五”规划相比，“十四五”规划对于基础设施及相应重大项目的发展方向、定位、目标均有较大改 变。“十三五”规划对于基础设施的规划是“拓展基础设施建设空间，加快完善安全高效、智能绿色、互联互通的现代基础 设施网络，更好发挥对经济社会发展的支撑引领作用”。而在“十四五”规划中，相应表述变为“统筹推进传统基础设施和 新型基础设施建设，打造系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系。”从发展方向上看，“十四五” 规划将新型基础设施项目与传统基础设施项目并列，首次将其作为交通、能源、水利三大传统领域之外的基础设施“第四极”； 从定位上看，“十四五”规划淡化了基础设施对于经济发展的支撑引领作用，更加注重基础设施的“系统完备”；从目标上看， “十四五”规划中都市圈轨道交通、高速公路、现代化机场、能源等几项关键的传统基础设施指标较“十三五”规划均持平 或有所下降。

随着我国传统基础设施体系的不断完善，“十四五”期间以交通、能源、水利为代表的传统基础设施建设对投资的拉动将会 逐步降低，而以 5G 基建、特高压、工业互联网等领域为代表的新型基础设施将逐步开始发力。今年 9 月 22 日召开的国务 院常务会议上审议通过了《“十四五”新型基础设施建设规划》，指出“十四五”时期要科学布局和推进建设以信息网络为基 础、技术创新为驱动的新型基础设施。根据中国信息通信研究院估计，“十四五”期间新基建相关投资总额将达到 10.6万亿， 占到同期我国基础设施投资总额的 10%以上。（报告来源：未来智库）

三、地方重大项目的变化趋势与地区差异

一般来说，各省发改委在公布当年本省重大项目清单时，也会同步公布重大项目的投资情况，主要包括本省重大项目清单的 总计划投资额，以及本年度计划投资额（包括新开工项目在本年度的投资额，以及前几年未完工重大项目续建时产生的投资额），部分省份还会公布每个项目的总投资额、本年度计划投资额、资金来源等。

3.1 “十三五”以来地方重大项目演进趋势

“十三五”以来，地方重大项目年度计划投资额增速呈现出“U型”走势。出于数据可比性，我们收集了 18个省 份1近年来的重大项目年度计划投资额。2015年至 2020年，这 18个省份的年度计划投资总额由 5.05万亿增加至 6.63万亿， 年均复合增速约为 5.6%。这与“十三五”期间固定资产投资 5.9%的年均复合增速接近，但明显低于同期 7.7%的基建投资 年均复合增速。

具体来看，“十三五”规划开局的 2016年以及之后的 2017年，重大项目的年度计划投资额增长较快，但在 2018年、2019 年出现了下滑，2020 年开始重新回升。这可能是由于，在五年计划的前期，各地政府倾向于加大投资力度，并集中规划建 设一批重点新开工项目。2018年开始，地方政府债务监管强化，对重大项目投资产生了一定影响。地方政府举债愈发困难， 其在制定重大项目计划时也愈发谨慎，其中湖南、海南、重庆受到的影响最大（0）。2020年以来，随着中美经贸冲突加剧， 高质量发展的定位不断提高，且新冠疫情也使得稳增长的压力加大，重大项目投资额开始重新加速增长。不过，项目类型较 之前发生了明显变化，如上海近年来更加注重科技产业发展，相关的重大项目数量迅速增长。

除年度计划投资额外，大多数省份也会公布当年的各类重大项目清单。相比于计划投资额，具有详细分类的项目数量为我们 提供了更详细的信息。为此，我们收集了持续公布重大项目清单的 15个省份2，并按照基建（包含交通、能源、水利及新基 建等）、产业（包含创新中心、先进制造业、战略性新兴产业、现代服务业等）以及民生等（主要包含社会民生、乡村振兴 以及部分具备民生属性的环保、新型城镇化项目等）三大类进行划分。

从项目总数来看，“十三五”以来重大项目数量也呈现出“U型”走势，即 2016年、2017年、2020年重大项目数量较多， 2018 年、2019年项目数量较少。2021年以来，这部分省份公布的重大项目计划中共有 6958个项目，较去年增长 16.5%， 为近年来最多。从项目构成来看，产业类项目占据项目总数的“半壁江山”，民生等类型项目数量占比不断上升，基建类项 目占比有所下降。2016年至今，产业类项目数量占全部项目数量一直在 50%以上，2021年超过 52%，较 2016年提升近 2 个百分点；民生、社会、环保、新型城镇化等类型项目数量占比由 2016年的 15.6%提升至 2021年的 18.0%；但与此同时， 基建类项目数量占比由 2016 年的 33.7%下降至 2021 年的 29.8%，下降近 4个百分点。

3.2 2021 年地方重大项目的类型特征

基建项目方面，交通类项目占比近半，新基建异军突起。今年以来，河北、河南、山西等多个省份发布的重大项目计划中均 将“新基建”（或“数字基础设施”）单独列出，显示出地方政府对于新基建的重视程度越来越高。在我们统计的 15 个省份 中，共有 7个省份的重大项目计划包含与新基建相关的项目，项目总数为 176个，占基建项目总数的 8.5%，而在 2016 年，这 7 个省份基本未曾规划新基建相关重大项目。同时，除传统的交通基础设施外，光伏、风能等新能 源基建项目及配套的重大产业项目也开始登上重大项目名单。如山东省今年的重大项目名单中就包括了光伏农业一期 500 兆瓦发电项目，以及配套的太阳能电池组件产业化项目，江苏、贵州等省份对此也均有所涉及。

产业项目方面，先进制造业仍是“主角”，创新平台、创新载体崭露头角。在今年各省公布的重大产业项目中，与先进制造 业、战略性新兴产业相关的项目占比近半，制造业相关产业仍是各地政府发力的重点。同时，以信息技术、现代 物流为代表的现代服务业项目占比也接近四分之一。并且我们注意到，除了一般意义上的“产业类项目”外，北京、上海、 江苏、河南、湖南等五个东中部省份还规划了 113 个创新平台、创新载体项目，显示出部分地方政府已开始注意到“创新” 对于内生增长动能的作用。这也与“十四五”规划中“支持北京、上海、粤港澳大湾区形成国际科技创新中心， 建设北京怀柔、上海张江、大湾区、安徽合肥综合性国家科学中心，支持有条件的地方建设区域科技创新中心”的要求相符。

民生项目方面，教育、医疗受重视，保障房、老旧小区改造、乡村振兴也有涉及。在民生类项目中，教育、医疗类项目合计 占比超过 50%，北京、浙江、上海等地近年来也将保障房建设列为省级重大项目。以北京为例，2019年北京市保障性安居 工程竣工面积达到 494.5 万平方米，占到当年房屋竣工总面积的 24.8%。

3.3 重大项目的地区差异

分地区来看，近年来中部省份重大项目平均年度投资额增长较快，东部省份也有所增加，而西部省份相对增长较慢。将上述 18 个省份按照东、中、西部地区划分3，2017年至今中部省份年度计划投资额均值由 3763 亿大幅增长至 5158亿，增幅达 到 37%；东部省份由3330 亿增长至 3992 亿，增长 20%；但与此同时，西部省份却未有明显增长。

重大项目对于不同地区投资发挥的作用也不尽相同。对于西部地区来说，由于固定资产投资规模较小、可投资项目数量不足， 经过“层层筛选、优中选优”的重大项目往往对当地的固定资产投资起到了更大的作用，体现为重大项目年度计划投资额在 西部省份固定资产投资中占比较高，对于西部省份投资的引导、支撑能力更强。而对于东部、中部地区来说，多数省份重大 项目计划投资占固定资产投资比例不高，对整体投资的拉动则不那么显著。

由于 2018 年固定资产投资的统计方法由形象进度法改为财务支出法，我们根据各省份固定资产投资增速，对其 2018 年及 以后的固定资产投资总额进行还原，并将之与各省份当年的重大项目计划投资额进行对比。可以发现，2020 年西部地区中 即使是占比最低的四川，重大项目年度计划投资额占固定资产投资的比例也达到了 16.1%，高于中部地区占比最高的河南 （15.7%），以及东部地区的多数省份（0）。

东、中、西部地区对于不同类型项目也各有偏好。其中，中部地区更加倾向产业类项目，四个省份产业类项目数量占比达到 62.9%；西部地区则更偏好于产业类以外的项目，其基建类项目数量占比达到 36%，而产业类项目数量占比仅为 42.3%。这 可能是由于西部地区基础设施尚不完备，而东部、中部地区基础设施建设起步较早，目前也较为完善，更有意愿发展产业类 或民生类项目。

四、“十四五”重大项目与基建投资的关系

2021 年 6 月 9 日的国务院常务会议指出，要“统筹中长期发展和年度经济运行，以推动重大工程项目建设为重点，加强政 策支撑和要素保障，合理把握今年明年投资力度，并根据形势变化适时合理调整”；7月 30日中央政治局会议进一步提出“加 快推进‘十四五’规划重大工程项目建设”。我们认为，新冠疫情冲击后重大项目对于基建投资的托底作用进一步增强，且 将在未来一段时间内持续发力。

重大项目投资在固定资产投资和基建投资中占比较高，且比较稳定。在此我们仍然使用同比增速对 2018年及之后的固定资 产投资和基建投资额进行还原。由于重大基建项目一般投资金额较大，假设基建投资在重大项目年度计划投资额中的占比是 其项目数量占比的 2倍（作此假设的依据是，宁夏自治区 2021年重大项目规划中基建类项目数量占比 24.4%，这部分项目 总投资额占比达到 48%）。计算得出，2016 年以来，重大项目年度计划投资额占当年固定资产投资（不含地产）及基建投 资的比例较为稳定，占固定资产投资（不含地产）的比例在 11%左右，占基建投资的比例在 20%-25%。

2021年以来，重大项目对基建投资起到了托底作用。截至 2021年 9月，我国固定资产投资完成额累计同比为 7.3%，而基 建投资累计同比仅为 1.52%。而 2021年可比口径下，省级政府重大项目年度计划投资完成额同比增长 12.7%，远高于目前 的固定资产投资增速及基建增速。一般来说，多数省份倾向于在上半年集中开工重大项目，为全年的投资增长打好基础。根 据部分省份发布的本年度重大项目进展状况，今年 1-8月四川、山东、广东、贵州四省重大项目平均投资完成率为 82.4%， 1-7 月河南、甘肃、湖南、江西、陕西五省重大项目平均投资完成率为 73.6%。而对比 2020和 2019 年有数据发布的可比 口径情况，今年重大项目投资完成进度较 2020 年同期平均提高了 6.2%、较 2019 年同期平均提高 13%。由于 重大项目在能源、资金、用地等方面均具有一定优势，在今年政府债务监管仍未放松、“双控”政策严格落实的情况下，重 大项目仍能保持较高的完成度，也表明了其对基建投资的托底作用。（报告来源：未来智库）

今年下半年以来，基建投资同比增速不断下滑，但回落速度减慢，6-9 月基建投资两年累计同比增速分别为 3.5%、2.7%、 2.3%、2.0%。预计随着“十四五”重大项目的加快开工建设，以及地方专项债的错位发行，今年四季度基建相关投资或将 筑底回升。

一方面，四季度部分国家级、省级重大项目加快开工，有望对基建投资起到带动作用。近期国家发改委、统计局相关负责人 表示，随着“十四五”规划的重大项目陆续启动建设，基建相关的投资将会逐步改善。根据找钢网的统计，今年 9月全国共 有 23 个省份开工重大项目，项目数量总计 6646 个，环比增加 206%，总投资额 3.99 万亿元，环比增加 115%。进入四季 度以来，已有河南、湖南、四川等多个省份集中开工本地重大项目，总投资近万亿元。这部分重大项目的陆续开工将对未来 一段时间内基建投资形成支撑。

另一方面，四季度专项债的“错位”发行也将对基建投资起到有力支撑。今年 1-9月，新增专项债发行总额为 23661亿元， 发行进度为 64.8%，较往年明显减慢。今年财政部下达的新增专项债限额 34676亿，比去年实际新增 36018.7亿有所收缩， 但要考虑到今年四季度还有 11015 亿待发行，比去年四季度发行量多出 8648.2 亿。从投向来看，今年以来已发行的专项债约有 60%投入基建相关领域。 假设今年剩余专项债投向比例保持不变，则将拉动四季度基建投资比去年同期多增长 5188.9 亿，拉动基建投资增速 2.76 个百分点。

从中长期视角来看，未来一段时间内重大项目对于基建投资仍将产生一定支撑作用。一方面，重大项目施工时间较长，一般 来说在 3-5年之间（0），目前已形成了“储备一批、开工一批、建设一批、竣工一批”的循环，现有的储备项目、未完工项 目将在未来一段时间内持续拉动投资。以今年为例，同时公布总计划投资额与年度计划投资额的 16 个省份中， 总计划投资额之和达到 43.5 万亿，而年度计划投资额总计为 6.7 万亿，年度计划投资额约占总计划投资额的 15.4%。另一方面，“十四五”规划中对于新型基础设施、清洁能源、物流枢纽等方面提出了更高的要求，从一定程度上缓解了 传统基建项目不足的困境。预计未来 1-2 年内地方重大项目规划将更加偏向这些领域，也为基建投资带来了新的方向与发力 点。

五、小结

1、“十四五”国家重大项目规划着眼新发展阶段，指明我国在科技创新、产业体系、基础设施等方面的发展目标。科技创 新方面，更加注重重大科技创新平台、科技基础设施的作用；产业体系方面，在延续高端装备、新材料、新能源汽车等战略 性新兴产业的同时，更加强调“数字经济产业”及其应用；基础设施方面，将新型基础设施项目作为交通、能源、水利三大 传统领域之外的基础设施“第四极”，淡化了基础设施对于经济发展的支撑引领作用，有关都市圈轨道交通、高速公路、现 代化机场、能源等传统基础设施指标均较“十三五”规划持平或下降。

2、重大项目在资金、用地、能源等方面均具有一定优势，为其建设提供了更高保障。1）资金方面，近年来财政政策执行 报告中不断出现“保障重大项目建设资金”等表述。以宁夏为例，2021 年宁夏自治区重大项目资金来源中，社会民生类项 目的财政相关资金占比超过 80%，基建重大项目中财政相关资金占比接近三成，而产业类重大项目资金来源基本均为银行贷款及企业自筹。2）用地方面，近年来包括广东、四川、新疆等多地均出台了相关政策保障重大项目用地。3）能源方面， 今年 9 月国家发改委制定的《完善能源消费强度和总量双控制度方案》中明确表示，“由党中央、国务院批准建设且在五年 规划当期投产达产的有关重大项目，经综合考虑全国能耗双控目标，并报国务院备案后，在年度和五年规划当期能耗双控考 核中对项目能耗量实行减免。”

3、2020年以来，省级重大项目年度计划投资额加速增长。2021年我们统计的 15个省份重大项目计划中共有 6958个项目， 较去年增长 16.5%，为近年来最多。产业类项目近年来一直占据项目总数的 50%以上；民生、社会、环保、新型城镇化等 类型项目数量占比由 2016 年的 15.6%提升至 2021 年的 18.0%；而基建类项目数量占比由 2016 年的 33.7%下降至今年的 29.8%。“十四五”省级重大项目类型也发生明显变化。产业项目方面，先进制造业仍是“主角”，创新平台、创新载体崭露 头角，北京、上海、江苏、河南、湖南等五个东中部省规划了 113个创新平台、创新载体项目。基建项目方面，交通类项目 占比近半，新基建异军突起。在我们统计的 15 个省份中，共有 7 个省份的重大项目计划包含与新基建相关的 176 个项目， 占基建项目总数的 8.5%。民生项目方面，教育、医疗受重视（合计占比超过 50%），保障房、老旧小区改造、乡村振兴也 有涉及。

4、不同地区重大项目的增长和结构呈现差异，或与其所处的经济发展阶段相联系。中部省份重大项目投资额增长较快（2021 年相比 2017 年增幅达到 37%）、东部次之（增幅 20%）、西部则未有明显增长。但重大项目年度计划投资额在西部省份固 定资产投资中占比较高，对于西部省份投资的引导、支撑能力更强。中部地区更加倾向产业类项目，四个省份产业类项目数 量占比达到 62.9%；西部地区则更倾向于基建类项目，基建类项目数量占比占到 36%，这或与西部地区基础设施尚不完备 有关。

5、新冠疫情冲击后重大项目对于基建投资的托底作用明显增强。1）重大项目投资在固定资产投资和基建投资中占比较高， 且比较稳定。根据我们估算，2016 年以来，重大项目年度计划投资额占 18 个省当年固定资产投资（不含地产）的比例在 11%左右，重大基建项目占基建投资的比例在 20%-25%。2）重大项目计划投资额增长加快。截至今年 9月，我国固定资产 投资完成额累计同比为 7.3%，而基建投资累计同比仅为 1.52%。而 2021 年可比口径下，省级政府重大项目年度计划投资 完成额同比增长 12.7%，远高于目前的固定资产投资增速及基建增速。2）重大项目投资完成进度快于往年。根据部分省份 发布的本年度重大项目进展状况，今年 1-8月四川、山东、广东、贵州四省重大项目平均投资完成率为 82.4%，1-7 月河南、 甘肃、湖南、江西、陕西五省重大项目平均投资完成率为 73.6%。对比 2020 和 2019 年有数据发布的可比口径情况，今年 完成进度较 2020 年同期平均提高了6.2%、较 2019 年同期平均提高了 13%。

6、预计在重大项目加快开工和专项债“错位”发行的加持下，四季度基建相关投资有望筑底回升。1）四季度部分国家级、 省级重大项目加快开工。进入四季度以来，已有河南、湖南、四川等多个省份集中开工本地重大项目。根据找钢网的统计， 今年 9月全国共有 23个省份开工重大项目 6646个，环比增加 206%，总投资额 3.99万亿元，环比增加 115%。2）四季度 专项债的错位发行将对基建投资起到有力支撑。今年财政部下达的新增专项债限额 34676 亿，比去年实际新增 36018.7 亿 有所收缩，但要考虑到今年四季度还有 11015亿待发行，比去年四季度发行量多出 8648.2亿。从投向来看，已发行的专项 债约有 60%投入基建相关领域。假设今年剩余专项债投向比例保持不变，将拉动四季度基建投资比去年同期多增长 5188.9 亿，拉动基建投资增速 2.76 个百分点。

（本文仅供参考，不代表我们的任何投资建议。如需使用相关信息，请参阅报告原文。）