2025年中国经济史研究：中国发展来时路，从“十一五”到“十四五”

一、外部环境判断：中美博弈外显，和平发展环境到百年大变局

十一五到十四五，外部环境总体有利于中国发展，但中美博弈不断显性化。 2001 年年末，中国加入 WTO，融入世界贸易体系，外部环境利好下迎来了一段快速发展时期。因而在“十 一五”外部环境判断中，认为“外部环境总体对我国发展有利”。 虽然中美关系在十一五期间总体友好，但依然有贸易摩擦的苗头。十五期间中国对美贸易顺差在此期间大 幅上升，美国国会开始对人民币汇率发难。2005 年美国参议院通过了《舒默–格雷厄姆法案》，要求如果中国 在六个月内不对人民币汇率进行调整，美国将对所有进口的中国商品征收 27.5%的惩罚性关税。随后不久中国 宣布汇改。 中美贸易问题并没有因为人民币升值而被解决。2009 年奥巴马政府宣布对中国轮胎加征特保关税。2011 年 APEC 会议上，美国高调宣布“跨太平洋战略经济伙伴协定”（TPP），将中国排除在外。“十二五”规划去掉 了外部环境有利的表述，但保留了国际环境依然有利于我国和平发展的表述。 “十二五”期间，美国重返亚太的战略，试图从军事、外交和经贸三方面压制中国。“十二五”期间，中 美贸易摩擦升温。 2012 年美国对中国太阳能组件进行反倾销调查，贸易摩擦开始上升到产业升级方向。2016 年 3 月美国商务部将中兴列入实体清单，标志着美国首次对中国高科技企业实施出口管制。“十三五”期间对外部 环境的判断中提到了“单边 主义、保护主义、霸权主义对世界和平与发展构成威胁”。 “十三五”期间，中美贸易摩擦进一步上升，代表性事件就是 2018 年中美贸易战。最后在“十四五”中 提出百年未有之大变局的重大判断。

二、发展阶段界定：从发展初级阶段到增速换挡，再到新常态新阶段

中国经济增长逐渐从追求速度转向追求质量。 “十一五”和“十二五”时期对中国经济发展阶段的表述都是“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶 段”。这一时期是中国经济的高速增长期，政策的重心也更侧重于在追求经济增长的速度上。

2016 年 5 月人民日报发布了权威人士的判断，我国经济运行不可能是 U 型，更不可能是 V 型，而是 L 型 的走势。L型的判断意味着不能再走需求刺激增长扩张的老路，而是重视供给侧的改革。 “十三五”规划中对 中国经济发展阶段的表述修改为“新常态”，供给侧结构性改革成为主线。

三、主线和指导思想：从关注经济增速到供给侧改革，再到追求质量

从“十一五”到“十四五”，经济发展主线和指导思想变化和内外部环境变化是一脉相承的，从重视速度 要转向重视质量。 在 2001 年加入 WTO 之后，中国经济走出世纪通缩，迎来了一段快速发展的时期。当时政府提出了科学发 展观，经济方面，坚持以经济建设为中心，把发展作为执政兴国的第一要务。经济发展的主线还是快速发展经 济，而结构优化处于相对次要的位置上。 “十一五”期间的高速增长也带来了一些负面作用，金融危机下传统投资和出口模式的风险开始显现。“十 二五”期间的政策导向出现了明显变化，加快转变经济发展方式成为了整个规划的主线。 在“十二五”时期，基本上增速换挡形成共识，通过刺激需求的方式来拉动经济增长已经不可取了，因而2015 年年末中央提出了供给侧结构性改革，并成为了“十三五”规划的主线。供给侧结构性改革侧重去除落后 产能，增加优质供给。 “十三五”期间，美国遏制中国的意图越来越明显，双方矛盾冲突加大。“十四五”规划中深化供给侧结 构性改革依然是主线，但更强调高质量发展。高质量发展更多意味着高科技产业的发展，对发展质量的重视进 一步提高。“十四五”中将坚持党的领导放在了所有原则的首要地位，充分体现了政策层贯彻高质量发展的决 心。

四、创新角色定位：从推动产业升级到现代化建设全局的核心

创新的地位不断抬升。 “十一五”、“十二五”规划中的政策导向中均提到了创新，分别是增强自主创新能力以及依靠科技创新 推动产业升级，后者相对更加明确，创新就是要服务于产业的发展。 2015 年中央提出了新发展理念，创新被排在了第一位。在“十三五”的规划中，创新被放在了国家发展全 局的核心位置，定调得到了显著的提高。 到了“十四五”，定调被进一步修改为坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位。

五、消费投资出口导向：从消费到投资，从协调发展到内外双循环

消费地位先上后下，投资先下后上。 “十一五”、“十二五”规划均要求提高消费的占比，增强消费与投资之间的协调性。 “十三五”规划表述对消费的地位有所弱化，强调消费对经济增长贡献加大，但是没有强调消费率提升。 “十四五”规划则强调保持制造业比重基本稳定，这也就隐含着取消了居民消费率上升的目标。这个和发 展越来越注重创新，深化供给侧结构性改革、高质量发展的要求是一致的。

政府对出口定位相对没有消费和投资明确，总体取向上仍较为重视。 “十一五”、“十二五”规划中明显强调从注重投资出口转向消费、投资和出口协调发展，也就是弱化出 口导向的发展模式，这和“十一五”、“十二五”提高消费率的目标是一致的。

“十三五”期间对出口的重视程度有所提升，提出了发挥出口对增长的促进作用，意味着在进出口中又更 偏向了出口，这个和重视创新和产业发展的态度是一致的。 “十三五”期间经历了中美贸易冲突，依赖外需的发展模式构成了较大的宏观风险。“十四五”提出了双 循环的发展战略，其中内循环为主，外循环为辅。从产业发展的角度来看，增加出口依然是维持增长的重要方 式，只是出口可能受到外部风险的冲击，因此需要弱化出口，但总体上还是希望增加出口的。

六、产业政策取向：重视度不断提高，从产业升级到安全自主

（一）产业政策篇章排序提前

和产业相关的篇章位置和篇幅重要性逐渐提高。 21 世纪初，中国经济快速发展，城乡差距越来越大，三农问题得到了中央的重视。因而五年规划中第二篇 讨论的都是关于农村的建设。 “十一五”规划也提出了构建社会主义和谐社会的重大战略，反映了这段时间较为注重解决社会发展不平 衡的问题。 到了“十三五”时期，三农问题得到了逐步地解决。政策重心开始转向创新发展，新增的创新发展战略被放到了第二篇，地位明显提高，而产业体系优化排在了第五篇。 到了“十四五”期间产业体系的发展被进一步提高到了第二篇，重要性进一步提升。

（二）产业政策从产业升级到安全自主

随着中美竞争的加剧，政府对于产业政策的诉求从带动经济转型升级逐渐转向安全自主、突破封锁。 “十一五”规划中，尽管要求加快发展高技术产业，但依然在强调继续发挥劳动密集型产业的竞争优势， 而劳动密集型产业往往就是低端制造业，因而在这一高增长时期对于产业升级的诉求相对比较低。 “十二五”随着外部贸易摩擦的出现，对于产业升级的重视程度开始有所提升，首次提出了培育发展战略 性新兴产业的说法，并设置了增加值占比 8%的目标。 “十二五”期间，奥巴马重返亚太战略，遏制中国意图趋于明显，于是“十三五”规划提出了《中国制造 2025》，对于产业升级的诉求进一步提升，并设置了增加值占比 15%的目标。“十三五”期间的贸易战下中美 竞争进一步加剧，美国的科技封锁加大了中国安全的诉求。 “十四五”规划中产业升级的目标也越来越重视安全，重视拥有完善的产业链，并设置了增加值占比 17% 的目标，同时还进一步提出了谋划未来产业的说法。

（三）基建从稳增长工具到支持高质量发展

基建从稳增长工具到支持高质量发展的工具。 “十一五”、“十二五”规划中关于基础设施建设的表述是散落在各个章节的文字之中的，但是在“十三 五”中则提出了单独的篇章介绍基础设施网络的建设。“十三五”规划的基础设施网络包含了交通、能源和水 利三部分基础设施。 在“十四五”规划中，基础设施建设这部分被纳入了第三篇关于产业政策介绍的部分之中，也即基础设施 建设成为了产业政策的一部分。“十四五”规划新增了新型基建的概念，新基建主要是包含数字化相关的基础 设施。 从基建的论述上可以看出，在“十一五”、“十二五”期间，基建更多是用于拉动增长或者说稳增长的工具。但随着增长目标的转换，基建又成为了支持高质量发展的工具，更多服务于现代化产业的建设。

七、货币政策取向：从金融市场化到稳定市场和支持产业

货币政策从偏向市场化改革到侧重市场稳定和支持实体产业发展。 货币政策的核心是利率政策以及汇率政策，利率和汇率也是所有资产定价基准。为了减少资源错配，提高 发展的质量。 “十一五”规划对货币政策提出了推进市场化改革的目标，汇率方面也是提出了完善有管理的浮动汇率制 度。 “十二五”时期，由于金融危机爆发，央行更加侧重于宏观审慎监管，在对推进利率市场改革的表述中增 加了稳妥二字。但在汇率方面进一步市场化的意愿有所上升，这也和政策层有意推进人民币国际化有关。2015 年 811 汇改引发了一系列包括汇率和跨境资本流动方面的政策调整。 “十三五”规划中，关于推进利率、汇率市场化的表述被弱化。同时随着高质量发展的诉求提高，货币政 策更倾向于维护市场稳定和支持产业发展。 “十四五”规划中，汇率市场化相关内容着墨较少，利率市场化的基准也从国债收益率曲线修改为 LP R 报 价。

八、财政政策取向：重点从央地关系改革到财税金融体制构建

财政政策从侧重财税体制改革转为服务实体经济。 “十一五”、“十二五”、“十三五”规划中均有提到财税体制改革，核心都是围绕中央和地方财权和事 权的划分。央地财税改革小步稳健往前推进。 “十四五”规划中，财税体制改革被建立现代财税金融体制的表述所替代，同时更加明确了服务实体经济 的目标。 从措辞的转换来看，这与经济发展的目标也是一致的，财政政策要更好地服务产业政策，这是首要的政策 目标，改革要在服务好首要目标的前提下进行。

九、能源政策导向：从发展可再生能源到能源战略安全

从产业升级和能源安全的角度，双碳战略的重要性逐渐提高。 2005 年出台了《可再生能源法》，“十一五”规划已经开始重视发展可再生能源。 到了“十二五”，提出了低碳发展理念，要推广低碳技术。 到了“十三五”，低碳能源体系的建立已经成为了国家安全的一部分。由于中国对外存在较高的能源依赖， 在中美竞争加剧的情况下，新能源的发展不仅是产业升级的机遇，也成为了保障国家能源安全的一部分。 “十四五”规划则进一步提出了双碳发展战略，对低碳发展提出了更高的要求。

十、行业政策脉络：民生领域减负，国家战略领域加强投入

（一）房地产政策：从完善调控到房住不炒

房地产政策经历了先松后紧再松再紧的过程。 “十一五”时期经济快速发展，房地产行业也迎来了快速发展的阶段，政策整体上是持支持的态度。 随着房价的快速上涨，在“十二五”规划中也新增了一节论述改善房地产市场的调控。 当时随着 2014 年经济开始走弱，地产下行，房地产又成为稳增长的重要抓手。“十三五”规划中新增了更 多支持地产发展的内容，包括棚户区改造货币化安置，鼓励购房等重要表述。 “十三五”期间随着房价的快速上行，房价过高的负面作用开始显现，政策层也越来越强调房住不炒，房 住不炒的表述也被写入了“十四五”规划之中，标志着房地产的调控再度转紧。

（二）教育政策：逐步重视职业教育，提倡教育减负反内卷

从义务教育到素质教育到职业教育，同时逐步重视教育减负和教育反内卷。 “十一五”时期，我国经济发展还在早期，教育政策的重心还是巩固义务教育，但也提出了发展职业教育 和高等教育。

到了“十二五”规划，全面实施素质教育成为教育政策的重点，其中重要的部分内容就是减负。 到了“十三五”规划，全面实施素质教育的说法被淡化，但在教育改革方面提到了类似的内容，同时再次 新增了对于职业教育的强调。教育重心的变化与政策对产业发展重心的变化基本一致。 到了“十四五”规划又进一步提出了加快培育理工农医类专业紧缺人才，体现了对科技发展的重视。同时 还提出了规范校外培训，防止教育内卷化。

（三）医疗政策：从加大财政投入到优化医疗公共资源配置

医疗政策从加大财政投入转向降低成本。 财政是医药支出的主要付费方，因而财政对于医疗事业的支持是决定这个行业发展的关键要素。 在“十一五”和“十二五”规划中都明确表示要加大对于医疗卫生事业的投入。 在“十三五”规划中则提出了要降低公立医院的运行成本。 优化医疗投入的表述在“十四五”规划中得到了进一步的加强，提出要推进集采改革，推行按病种付费的 方式来减少医疗开支。 某种程度上这和产业发展的思路是一致的，政策重心是优先发展科技产业，同时医疗行业存在较大的浪费， 减少开支不失为一种可行的选择。在这个过程中，医疗政策的重心更加侧重创新药的发展，这个方向与产业升 级是一致的，得到了政策支持。

（四）军工政策：从保持防御到打造高水平战略威慑体系

强军目标下对军工行业发展的诉求越来越高。 随着经济实力的提升，中美冲突的加剧，强军的诉求也越来越高，对于军工行业来说意味着越来越多的资 源投入。建国以来我国一直保持防御的军事战略方针，一直延续到“十一五”时期。 随着奥巴马重返亚太战略，“十二五”提出要提高打赢信息化条件下局部战争能力，标志着我国国防政策的重大转向。 “十三五”时期相关表述进一步强化为打赢信息化战争。 到了“十四五”规划，则变为打造高水平战略威慑和联合作战体系，强军的目标更加明确。

十一、人口方面：越来越重视人口老龄化和生育少子化

对生育和老龄化的重视程度逐渐提升。 在“十一五”、“十二五”时期，主要面临的问题是人口过多，计划生育依然是基本国策。 到了“十三五”时期，中国劳动人口数量开始下降，老龄化问题开始凸显，“十三五”规划开始放宽计划 生育政策。 “十四五”则开始积极鼓励生育。

十二、外交方面：从融入国际体系到积极参与国际治理体系变革

随着中国实力的上升，美国遏制中国的意图越来越明显，中国在“外交”方面的姿态也越来越积极主动。 在“十一五”时期，中美关系相对较好，中国主要的目标还是快速融入国际体系。 十二五期间，中国主张的外交关系，主线上仍是增强与发达国家交流合作，增进相互信任。相较上一个五 年规划，十二五规划促进国际体系变革的主动性增强，“促进国际经济秩序朝着更加公正合理的方向发展”。 但随着美国遏制战略的出台，中国开始积极应对。在对外方面从主动融入到积极参与全球治理和区域合作。 到了“十三五”时期，随着中国实力的上升，提出了一带一路的建设计划，进一步强化与周边国家的经贸联系。 “十四五”时期，中国实力相对进一步强大，则提出了积极参与全球治理体系改革和建设。改革这一字眼 明显地体现出随着中国实力强大，越来越有实力面对美国的博弈。

十三、市场边界方面：逐步强调加强政府治理能力

改革从侧重市场向政府倾斜。 在五年规划中，改革包括行政体制改革、财税体制改革，要素市场改革、金融体制改革等等，其中改革的 核心最实质都是调整政府与市场的关系。 “十一五”、“十二五”规划中都花了较大篇幅论述改革的内容，对于市场的关键表述是“市场在资源配 置中的基础性作用”。 在“十三五”对于市场的重要性有所提升，表述修改为“健全使市场在资源配置中起决定性作用”。 随着中美竞争的加剧，有效市场和有为政府结合的诉求有所提升，“十四五”中明显淡化了改革相关篇幅， 更加注重加强政府治理的能力，重心从市场向政府偏移。

十四、收入分配：从注重分配过程公平到促进共同富裕

对于收入分配问题的重视有所上升。 “十一五”期间处于经济发展早期，基本上还是保持效率优先。 “十二五”规划开始提出要提高居民收入、劳动报酬的比重，对分配问题的重视程度有所提升。 在“十三五”、“十四五”规划中保留了居民收入增长与经济增长同步、劳动报酬和生产率提高同步，相比 于“十二五”规划开始提出要提高居民收入、劳动报酬的比重这一表述略有弱化。这也和政策重心在于保持制 造业比重稳定、优先发展科技产业是一致的。 十四五关于收入分配，最亮眼的表述是“促进共同富裕”。

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