2024年宏观经济研究：地方政府化债与财税改革系列研究

一． 最新化债方案对国内经济影响几何？（2024 年 2 月）

1. 最新化债方案

2024 年 1 月中旬，据财新网报道，中央对 12 个重点省份分类加强政府投资项目管理的 文件已下发，划出了严控新增项目、支持保障项目、停缓在建项目等具体领域或条件。 这 12 个重点省份包括天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南、 甘肃、青海、宁夏，即此前地方化债所说的债务高风险省份。 这是 2023 年 7 月政治局会议首次提出“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽 子化债方案”之后进一步明确的化债方案之一。2023 年 9 月国务院发布《关于金融支 持融资平台债务风险化解的指导意见》（国办发[2023]35 号），旨在从融资端对地方政 府融资平台化债做出指导。2023 年 10 月起全国多省/市密集发行特殊再融资债，用于 偿还存量债务。截至 2023 年末，贵州发行规模超 2000 亿元，天津、云南、湖南和内 蒙古也超过 1000 亿元，全国 29 个省/市共发行 1.39 万亿元。特殊再融资债以借新还旧 的方式，将地方政府隐性债务化为显性债务，占用地方政府债务结存限额。

到 2023 年底国务院办公厅印发《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》 （国办发[2023]47 号），办法要求自 2024 年 1 月 1 日起，12 个重点省份在地方债务风 险降低至中低水平之前需控制新建政府投资项目，清理规范在建项目。这就是本文开头 财新网所报道的最新化债方案内容。我们在前期发布的各省经济分析系列报告中统计出 前十五名负债率较高的省（直辖市）。可以看出，这 12 个省处于前 15 名 之内。

从受影响的项目投资领域看，12 个重点省份的交通（如机场、运河、城轨）、社会事业 （除教育卫生医疗养老外）、市政（除电热气水）、产业园区、新型基础设施（除国家算 力枢纽外）、楼堂馆所、棚户区改造等领域新增投资受到较强管控；此外，相关领域完 成率不足 50%的在建项目可能面临缓建乃至停建。不过城中村改造、保障性住房、“平 急两用”公共基础设施建设在内的房地产三大工程、“十四五”重点项目、以及 50%完 工率以上的项目还有一定的投资空间。 从这个角度看，2024 年化债进一步深入的背景之下，政府投资的发力点一则可能更倾 向于支持经济强省维持一定的基建投资增长；二则可能由传统的基建（交通、市政、 产业园区等）更多转向房地产“三大工程”等重点领域。

2. 基建投资受限，影响几何？

基建投资是固定资产投资的重要组成部分，投资形成的固定资本又是 GDP 的重要组成 部分。重点省份基建投资受限或将对相应省份投资形成一定制约，投资对 GDP 的拉动 也大概率受到影响。 化债背景下，2023 年全国多个省份投资已经受到一定影响。2023 年 31 个省份中，仅 浙江、上海、北京、内蒙古、新疆和西藏 6 省（市）完成年初固定资产投资增速目标， 而固定资产投资完成额同比为负的省份共有 9 个，除了湖南、山西、江西 3 省之外，其 余 6 个省份均属重点化债省份，可见 12 个重点省份受到的影响相对较大。 我们将目光聚焦到 12 个重点省份，2023 年其基建投资包括固定资产投资同比增速已 多数不及全国水平。从目前已公布的数据看，11 个省份（广西暂未公布数据）中仅辽 宁、内蒙古、黑龙江实现 10%以上的增速，其余增速均未明显超出全国，而云南、天 津、甘肃和青海甚至出现同比负增长。11 省基建投资同比增速按其 2023 年基建投资体 量作为权重，加权平均也仅为 0.8%左右1，明显低于全国 8.24%的水平。同时，2023 年 12 个重点省份中仅内蒙古固定资产投资完成额同比达到目标，而半数省份固定资产 投资出现同比负增长，12 省同比增速按其 2023 年固投体量作为权重，加权平均值为1.8%，也低于全国 3%的水平。投资增速相对较低，对 GDP 增长形成一定掣肘，对应 的，2023 年 12 个省份 GDP 合计占全国比重为 17.2%，比 2022 年的 18.4%也明 显下降。

那么如何看待 2024 年化债省份基建投资受限的影响？ 首先我们对 12 个重点省份基建投资和固定资产投资大致统计。由于统计局 2017 年后 不再公布各省固定资产投资以及基建投资的绝对金额，我们以 2017 年各省统计局公布 的基础设施投资（包括电热气水、交运仓储邮政、水利环境等）以及固定资产投资数额 为基准，通过历年同比增速推算 2017 年后的绝对金额2。2022 年，12 省合计基建投资 占固定资产投资比重为 30.4%，2017-2022 年平均为 29.9%。与全国对比看，2022 年 12 省合计基建投资和固定资产投资占全国的比重分别约为 25.7%和 30.4%，2017- 2022 年平均比重分别为 25.3%和 27.5%。

综上，可以看出 12 个重点省份固定资产投资中，基建投资约占三成，同时 12 省固定 资产投资约占全国的三成。以此为基础测算，若 2024 年 12 省份基建投资同比下降 10%-20%，可能拖累对应省份固定资产投资下滑 3-6 个百分点，同时拖累全国基建投 资下滑 2.5-5.1 个百分点，进而拖累全国固定资产投资下滑 0.8-1.7 个百分点。 投资受限的趋势在今年各省公布的政府工作报告中也有体现：12 个省份除内蒙古外， 2024 年固定资产投资增速目标均维持不变或调低，而重庆、广西、天津、吉林、甘肃 5 省（市）的固定资产投资增速目标调降幅度甚至超过 3 个百分点。

3. 政府如何弥补？

虽然 12 个省市平均固定资产投资增速目标出现了下调，但 2024 年其 GDP 目标加权平 均值仍在 5.5%左右，略高于全国 31 省加权平均目标的 5.4%。因此如何完成各省确定 的较高 GDP 目标，是市场关注的重点。 消费与投资是政府发力的两大方向。我们在 2023 年 12 月发布的年度展望《遵循市场， 提振信心》中，预计 2024 年基建投资增速可能比 2023 年进一步加快，或能达到 10% 以上，鉴于重点化债省份基建投资或将受到一定限制，这一预期目标可能需要下修。除 非政府投资发挥“托底”作用——一则增加经济强省一定的基建投资增长；二则将传统 基建（交通、市政、产业园区等）转向房地产“三大工程”等重点领域，否则较难抵消 基建投资增速的下滑。若其余指标维持不变，按照全国基建投资 2024 年同比增长 6.5% 测算（相当于化债拖累全国基建投资下滑 4 个百分点），或将拖累 GDP 下滑 0.17 个 百分点，2024 年 GDP 同比达到 5%有一定挑战。

因此我们认为，仍需重视消费支出对 GDP 的拉动作用。我们在年度展望中分别预计 2024 年社会消费品零售总额和政府财政支出分别同比增长约 6%和 5.5%，最终消费支 出对 GDP 拉动 3.7 个百分点。若要进一步提高消费带动 GDP 增长，大约需财政支出同 比提高 1 个百分点至 6.5%或社零同比提高 0.5 个百分点至 6.5%。 就 GDP 的拉动效果来说，提高私人消费比提高政府消费更好。我们关注重点省份 2024 年社会消费品零售总额增长目标，也可以看到拉动私人消费的取向较为清晰。重 庆、天津、吉林、甘肃 4 省尽管固定资产投资增速目标明显调降，但其 GDP 目标并未 调低，我们观察到其社会消费品零售总额同比增长目标均设置在 6%及以上的较高水平， 其中重庆甚至设置在 7.5%，较 2023 年目标值调高 1.5 个百分点。12 个重点省份整体 看，2024 年社零同比增长目标调高的有 3 个（重庆、辽宁、黑龙江），目标维持不变的 有 2 个，其余省份调降幅度也均未超过 3 个百分点。

那么 2024 年政府如何刺激地方消费支出？我们尝试从地方两会报告中寻找答案。 不论是经济强省广东、浙江，还是化债重点省份如重庆、辽宁，2024 年促消费的着力 点一在于稳定和扩大传统消费，包括汽车、电子产品、家居家电等大宗消费以旧换新； 二在于发掘新消费增长点，包括数字、绿色、健康、文旅体育等新兴消费。 政府消费券仍然是促进消费的有力工具，能起到较强的撬动作用。广东省政府报告提 到 2023 年省市联动举办重大促消费活动超 340 场，发放消费券 5.7 亿元、拉动消费 83.9 亿元（撬动倍数约 14.7）；黑龙江政府报告指出 2023 年开展促消费活动 500 多场，发放政府消费券 6 亿元，带动消费 120 亿元（撬动倍数为 20）。若 2024 年全国发行消 费券达到 150 亿元，按照 15 倍的“乘数”估计，有望撬动全国消费增长 2250 亿元， 相当于带动社会消费品零售总额增长约 0.48 个百分点。

二． 进一步全面深化改革：回顾与前瞻（2024 年 6 月）

十八届三中全会指出经济体制改革仍然是全面深化改革的重点，经济体制改革的核心 问题仍然是处理好政府和市场关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政 府作用，这是全会提出的一项重大理论观点。同时会议提出市场决定资源配置是市场经 济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完 善、政府干预过多和监管不到位问题。 今年 4 月政治局会议召开，宣布今年 7 月在北京召开二十届三中全会，重点研究进一步 全面深化改革、推进中国式现代化问题。市场对本次三中全会的改革重点较为关注。我们认为，进一步全面深化改革，新一轮方案的谋划绝非从零开始。十八届三中全会以 来围绕经济体制已经取得的一系列进展和成果，2023 年 4 月以来，二十届中央全面深 化改革委员会已经召开五次会议，涉及国有经济、民营经济、对外开放、农村改革等多 方面议题。本文我们尝试从二十届中央全面深化改革委员会议涉及的部分重点议题出 发，结合近年来经济领域重点问题改革成果以及当前经济形势，讨论下一步可能的部 分改革举措。

1. 基本经济制度：构建高水平社会主义市场经济体制

关于坚持和完善基本经济制度，党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国 民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，提出“全面深化 改革，构建高水平社会主义市场经济体制”的重点任务并作出一系列重要部署。指出要 坚持和完善社会主义基本经济制度，激发各类市场主体活力；坚持社会主义市场经济改 革方向，推动有效市场和有为政府更好结合；推进经济体制改革与收入分配制度改革同 向发力，提高人民收入水平。 我们认为，民营企业市场化程度和资源配置效率相对较高，从我国 16 个省份以及全国 2022 年数据来看，民营经济增加值占 GDP 比重越高，其人均产出也往往更高。而构建 更高水平的社会主义市场经济体制，核心就是在“有效的市场”和“有为的政府”之间 寻求平衡，重点一则在于制度、体系建设——完善产权保护、现代企业制度和统一开放、 竞争有序的现代市场体系，二则在于激发经济社会发展活力——公平准入、市场定价， 支持以民营经济为代表的非公有制经济健康发展。

实际上 2012 年以来我国民营经济持续发展，民营企业数量和产值不断增长。国家发 展改革委数据显示，截至 2021 年，我国民营企业数量较 2012 年的 1085 万户翻了两番， 增长至 4457 万户。全国工商联数据显示，民营经济占 GDP 的比重在 2012 年已经超过 了 60%。国家统计局数据显示，2013 年-2015 年民间固定资产投资3（脚注）完成额增 速一直高于全社会投资增速；民间投资占固定资产投资比重也不断上升，2015 年 5 月 达到阶段性高点的 65.4%。民间投资和民营经济日渐成为推动中国经济发展、优化产 业结构、繁荣城乡市场、扩大社会就业的重要力量。 除了民营经济与民间投资，外商投资也得到较快发展。据联合国贸发会议发布的《全 球投资趋势监测报告》称，2014 年全球外国直接投资流入量达 1.26 万亿美元，比 2013 年下跌 8%。中国 2014 年吸收外资规模达 1196 亿美元（不含银行、证券、保险 领域），同比增长 1.7%，外资流入量首次成为全球第一。商务部数据显示，我国实际 使用 FDI 资金（外商直接投资，人民币值）在 2013 年-2022 年连续 10 年维持正增长，2021 年同比更是达到 14.9%。

2023 年，国内经济恢复呈现波浪式发展、曲折中前进特征。但也要看到，受国内房地 产市场调整、国际贸易环境逆风的影响，我国民间投资和外商直接投资增长明显放缓。 2023 年我国第一、二、三产业民间固定资产投资完成额同比分别为-8.8%、9.9%和6.2%，增速均不及同期全社会投资同比数值。外商直接投资也在 2023 年同比转负至8%。2024 年以来民间投资增长略有回暖，但外商投资增长仍在下滑。国家统计局数 据显示今年一季度民间投资增长 0.5%，而同期全社会固定资产投资同比增长 4.5%； 扣除房地产开发投资，民间投资增长 7.7%，民营经济发展有所回升，民间投资潜力得 到释放。但一季度我国实际使用外商直接投资金额（人民币值）同比下降 26.1%，降 幅较去年进一步扩大。

在此背景下，中央对鼓励民营经济、推进对外开放等作出进一步指示。2023 年 4 月召 开的二十届中央全面深化改革委员会第一次会议，通过了《关于促进民营经济发展壮大 的意见》，指出支持民营经济发展是党中央的一贯方针。促进民营经济发展壮大，要着 力优化民营经济发展环境，破除制约民营企业公平参与市场竞争的制度障碍；2023 年 7 月通过的《关于建设更高水平开放型经济新体制促进构建新发展格局的意见》，指出 要完善开放型经济新体制的顶层设计，深化贸易投资领域体制机制改革，扩大市场准入， 全面优化营商环境，完善服务保障体系，充分发挥我国综合优势，以国内大循环吸引全 球资源要素，提升贸易投资合作质量和水平。2023 年 7 月以来国务院、发改委、国办 等发布多份意见，从优化发展环境、加大政策支持力度、强化法治保障等多方面入手， 为民营经济实现更大发展注入强大动力。并将在交通、水利、清洁能源等领域鼓励民间 资本积极参与投资。对于吸引外商投资，提出要提高利用外资质量、保障外商投资企业国民待遇、持续加强外商投资保护、扩大市场准入，提高外商投资自由化水平。

4 月 30 日政治局会议再次强调，要坚定不移深化改革扩大开放，建设全国统一大市场， 完善市场经济基础制度。我们认为进一步激发民营、外资企业信心与活力，后续可能 会重点推进构建高水平社会主义市场经济体制和更高水平开放型经济新体制，或可关 注强化基础制度建设与法治保障、扩大市场准入范围、提高各级政府服务意识与能力、落实好常态化沟通交流机制。

2. 财税体制改革：财权与事权进一步匹配

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在“深化财 税体制改革”议题下提出改进预算管理制度、完善税制改革和地方税体系、理顺中央 和地方的事权关系这三大问题。而在十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国 家机构改革的决定》中，也讨论了进一步理顺统一税制和分级财政的关系、理顺中央和 地方职责关系，以及预算决算监督管理。 2019 年 9 月，为进一步理顺中央与地方财政分配关系，国务院印发《实施更大规模减 税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，提出三项主要改革措施，一是保持 增值税“五五分享”比例稳定，即中央分享增值税的 50%、地方按税收缴纳地分享增 值税的 50%。二是调整完善增值税留抵退税分担机制。三是后移消费税征收环节并稳 步下划地方，以拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境。

2013-2023 年，财政的“两本账”中，全国一般公共预算支出地方占比在 85%以上， 2022 年上升至 86.4%，而同期地方收入占比在 54%上下波动，未明显上升；政府性基 金预算支出地方占比在 95%上下波动，而地方收入占比在 94%上下波动，并且一直低 于支出占比。地方职责相对较多，而财税收入能力差异较大，加之央地税收分成，地 方财政收支缺口逐年扩大。2023 年地方两本账收支缺口扩大至 14.9 万亿元，比 2013 年的 4.3 万亿元提高两倍以上。 弥补地方财政收支缺口，一则需要中央对地方转移支付和税收返还，二则需要地方政府 发行专项债等进行筹资。但要看到中央向地方转移支付能力受自身收入所限，无法覆 盖地方财政收支缺口的增长。2017 年后中央转移支付占中央两本账收入比重明显增加， 2022 年上升至 98%，明显高于 2013-2017 年平均 68%的水平。2017 年后转移支付占 地方财政收支缺口的比重出现明显下滑，表明仅靠中央转移支付尚不足以支撑地方财 政支出。也是在这一时期地方政府专项债发行量开始明显增长，从 2018 年新增 1.25 万亿元，到 2023 年新增 4.19 万亿元。 随着地方政府收支缺口扩大，地方政府债务压力也在不断增长，2011 年后地方政府杠 杆率反超中央政府杠杆率，并且整体增长相对较快。截至 2024 年一季度，地方政府和中央政府杠杆率分别较 2011 年上升 16.5 和 7.9 个百分点至 32.8%和 23.9%。并且近 年来部分省份隐性债务压力也有所加剧。我们认为从改革角度出发，财政支出如何增 质提效固然是一个重要问题，财政收入如何更好优化央地财权与事权分配或许也是改 革应有之义。

2023 年中央经济工作会议提出，做好 2024 年经济工作要深化重点领域改革，其中之一 就是要谋划新一轮财税体制改革。2024 年政府工作报告进一步对“谋划新一轮财税体 制改革”做出部署，指出要加大对高质量发展的财税金融支持。后续大概率会继续提出 新一轮财税体制改革，如何期待？我们认为可以关注省以下分税制落地、减轻地方政 府支出责任、推行事权和支出责任明细单、加强地方财力稳定可预期程度、地方税收 来源优化、个人所得税进一步规范等。

3. 现代市场体系：深化要素市场化改革

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，在“加 快完善现代市场体系”议题中提到要完善主要有市场决定价格的机制、完善金融市场体 系。2020 年中共中央国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意 见》，提出依照一是市场决定，有序流动、健全制度，创新监管、问题导向，分类施策 稳中求进，循序渐进等原则，稳步推进土地、劳动力、资本等要素市场化配置改革，加 快培育、发展数据和技术要素。 利率市场化改革是金融领域最重要的改革之一，近年来利率市场化改革持续推进。央 行推动贷款市场报价利率（LPR）改革，建立存款利率市场化调整机制，健全市场化利 率形成和传导机制，持续完善央行政策利率体系，建设较为完整的市场化利率体系和利 率传导机制；以自然利率为锚实施跨周期利率调控。 2022 年以来，随着房地产市场调整，我国存贷款利率、债券市场利率有所下降，而央 行在引导市场、预期管理方面也更加积极，例如 2024 年 4 月、5 月央行多次在例会或 媒体访问中提示关注长期国债利率的变化与风险，认为长期国债收益率总体会运行在与 长期经济增长预期相匹配的合理区间内。我们认为增加政策与市场交流、优化预期管理 固然有助于提高政策前瞻性和可预期性，但作为资本市场和实体经济融资供需匹配的信号指标，利率的市场价格仍需得到政策端足够的重视与顺应。

资本市场是一个经济体市场化程度相对较高的部分，也是国民经济的“晴雨表”，反映 的是预期，体现的是信心。十八大以来我国资本市场股债融资稳步增长，上市公司行业 结构明显优化、投资者结构逐步改善，科创板、创业板、北交所等多层次市场体系不断 健全。2023 年 2 月份，经过 4 年的试点，股票发行注册制正式全面实施，这标志着我 国资本市场基础制度进一步完善，市场化程度进一步提高。但从央行公布的社融数据看， 全面注册制改革实施后，非金融企业境内股票融资占比不升反降，而企业债券融资占社 融比重自 2020 年中开始不断下降的趋势也并未扭转，提高直接融资比重依然可谓“任 重道远”。 2023 年 7 月召开的中央政治局会议提出“要活跃资本市场，提振投资者信心”。2023 年 8 月，证监会宣布阶段性收紧 IPO 节奏，促进投融资两端的动态平衡。2024 年 4 月 12 日，国务院发布《国务院关于加强监管防范风险推动资本市场高质量发展的若干意 见》（即新“国九条”），涵盖发行上市准入把关，上市公司、证券基金机构、交易等多 方面监管，大力推动中长期资金入市等内容。我们认为后续或将再次部署深化资本市 场改革，平衡好“放管结合”的力度，除了进一步落实监管层相关措施，也可关注市 场和法治约束的强化，而提高股债等直接融资占比或仍将是一个重要抓手。

除了金融资本市场，其他要素市场也有望进一步深化改革。十八届三中全会提出要推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。政府 定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，提高透明度， 接受社会监督。 2023 年 7 月召开的二十届中央全面深化改革委员会第二次会议，通过了《关于深化电 力体制改革加快构建新型电力系统的指导意见》，指出要健全适应新型电力系统的体制 机制，推动加强电力技术创新、市场机制创新、商业模式创新。要推动有效市场同有为 政府更好结合，不断完善政策体系，做好电力基本公共服务供给。11 月召开的二十届 中央全面深化改革委员会第三次会议，通过了《关于健全自然垄断环节监管体制机制的 实施意见》，指出电力、油气、铁路等行业的网络环节具有自然垄断属性，是我国国有 经济布局的重点领域。要对自然垄断环节开展垄断性业务和竞争性业务的范围进行监管， 防止利用垄断优势向上下游竞争性环节延伸。5 月 23 日山东座谈会上，国电投、深创投等多位企业和专家代表发言，就深化电力体制改 革、发展风险投资、用科技改造提升传统产业、建立健全民营企业治理体系、优化外资 企业营商环境、推动香港更好融入新发展格局、增强人民群众改革获得感、推动城乡融 合发展、完善宏观经济治理体系等提出意见建议。我们认为，在二十届三中全会召开前 夕，本次座谈会相关议题也为进一步全面深化改革指明了方向。

4. 新型生产关系：推动全要素生产率提升

当前随着我国劳动年龄人口减少、资本投入增长放缓，我国经济发展或许要更多依靠全 要素生产率提高。现代经济体制下，全要素生产率通常表现为技术进步、体制改革和组 织管理改善等无形要素的作用。而实现资源配置的效益最大化和效率最优化，或许指 向全要素生产率的提高，也正是经济改革的一个重要目的。

我们认为，后续可能会促进新型生产关系的进一步完善发展。而完善新型生产关系， 需进一步完善社会主义市场经济体制，创新生产要素配置方式，让各类生产要素自由 流动。改革开放以来，传统生产要素中土地、人才、资金在城乡、省际的流动渠道已经 愈发畅通。2020 年 3 月中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置 体制机制的意见》，提出促进要素有序流动的基本原则，第一即是市场决定，有序流动。 这应是政府“有形之手”和市场“无形之手”共同培育和驱动形成的。“有为政府”一 方面需要提供一定的宏观调控、必要时托举经济发展；另一方面也要以市场为主，建设 “服务型、响应式的政府”，让城市产业自行寻找最合适的发展方向。此外，除了传统 要素的转移，技术和数据等新型要素的共享使用也愈加重要。 我们理解，新型生产资料和生产关系的完善，当前较为优先的抓手或在于国有企业改 革的深入实施和农村土地制度改革的进一步推广。 对于国企改革深入实施，围绕提高国企核心竞争力可关注优化资源配置、完善体制机制、 健全制度保障等方面深化改革。实施战略性重组和专业化整合；完善市场化经营机制， 着力推进任期制和契约化管理工作提质扩面，强化刚性兑现和考核。 对于农村土地制度改革，围绕农民财产权益的核心可关注以下几点。一、承包地“三权 分置”（“三权”指集体所有权、农户承包权、土地经营权）制度完善：包括土地流转 价格形成机制健全、土地承包经营权有偿退出机制完善、第二轮土地承包到期后再延长 30 年试点扩面等；二、农村宅基地制度改革推进：如闲置农房和闲置宅基地盘活利用； 三、农村集体经营性建设用地入市制度完善：推进农村集体经营性建设用地与国有建 设用地同等入市、同权同价。

4 月 30 日政治局会议指出，面对纷繁复杂的国际国内形势，面对新一轮科技革命和产 业变革，必须继续把改革推向前进。作为今后五年甚至十年施政方针和工作重点的风向标，二十届三中全会受到市场的广泛关注。我们认为从经济发展角度来看，作为基本 经济制度的社会主义市场经济体制向高水平迈进，中央与地方、省以下政府间事权财权 匹配的进一步优化，以要素市场化改革为核心的现代市场体系完善，都将有助于在新 时期促成新型生产关系和形成，推动全要素生产率的提升。

三． 消费税改革——财税改革系列研究之一（2024 年 8 月）

2024 年 7 月 21 日，《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》 （下称《决定》）发布，提出了一系列改革任务。其中，在“健全宏观经济治理体系” 部分，阐述了深化财税体制改革的重点方向，涵盖了健全预算制度、健全税收制度（央 地结构、税目结构）等方向。我们理解，《决定》中提出的财税改革，可谓目标导向和 问题导向相结合。

1.哪些财税问题待优化？

1.1 税收与非税收入结构有待优化

1994 年至 2016 年，税收占一般公共预算收入的比重整体呈下降态势，此后这一比重 开始在 83.5%上下波动，今年上半年降至 81.2%。税收收入比重下降，对应的是非税 占比上升，非税包含行政事业性收费、罚没收入等，尽管能一定程度弥补财政预算收入 不足，但其持续性相对不强，且对营商环境有影响。 此外，税收占 GDP 的比重也有下降的倾向。2015 年税收占 GDP 比重达到阶段性高点 的 18.7%，之后有所回落，这其中或有减税降费的影响，但可能也从侧面表现出经济 的“造税能力”有所下降。2023 年，税收占 GDP 的比重降至 14.4%，而今年上半年， 全国税收收入同比下降 5.6%，明显低于同期 GDP 增长速度，税收占 GDP 比重大概率 进一步下降。横向对比看，近十年我国税收占 GDP 比重在全球重要经济体中相对较低， 不仅明显低于福利较高的欧洲部分国家以及美国、日本、韩国等发达国家，也略低于南 非、泰国等发展中国家的水平。

考虑我国财政的其他收入来源（政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预 算），我们剔除重复计算部分（包括一般公共预算向社保基金的补贴，以及用国有土地 使用权出让收入安排的支出），2023 年财政“四本账”收入合计约 32.5 万亿元，占 GDP 比重 25.8%。这与 OECD 测算的 26.8%比较接近。横向对比看，近十年我国财政 收入占 GDP 比重高于南非和泰国，低于欧美、日本等一些发达国家。近两年由于房地 产行业持续调整，政府性基金预算收入下降，我国财政收入占 GDP 比重也出现下降趋 势；加之人口老龄化问题日益显著、民生福利需求增长，财政收支矛盾和债务风险有 进一步抬升的风险。

1.2 中央与地方财权事权有待进一步优化

2013-2023 年，财政的“两本账”中，全国一般公共预算支出地方占比在 85%以上， 2022 年上升至 86.4%，而同期地方收入占比在 54%上下波动，未明显上升；政府性 基金预算支出地方占比在 95%上下波动，而地方收入占比在 94%上下波动，并且一直 低于支出占比。地方职责相对较多，而财税收入能力差异较大，加之央地税收分成， 地方财政收支缺口逐年扩大。2023 年地方政府两本账收支缺口扩大至 14.9 万亿元，比 2013 年的 4.3 万亿元提高两倍以上。

弥补地方财政收支缺口，一则需要中央对地方转移支付和税收返还，二则需要地方政府 发行专项债等进行筹资。但要看到中央向地方转移支付能力受自身收入所限，无法覆 盖地方财政收支缺口的增长。2017 年后中央转移支付占中央两本账收入比重明显增加， 2022 年上升至 98%，明显高于 2013-2017 年平均 68%的水平。2017 年后转移支付占 地方财政收支缺口的比重出现明显下滑，表明仅靠中央转移支付尚不足以支撑地方财 政支出。也是在这一时期地方政府专项债发行量开始明显增长，从 2018 年新增 1.32 万亿元，到 2023 年新增 3.96 万亿元。而地方政府和中央政府杠杆率分别从 2018 年初 的 19.5%和 15.8%上升至 2023 年末的 32.3%和 23.8%，地方政府债务压力比中央政 府增长更快。

2024 年上半年，财政部数据显示我国一般公共预算收入和政府性基金收入分别同比下 降 2.8%和 15.3%。两本账合计，地方收入和支出占比分别为 61.7%和 88.9%，收入 占比下降、支出占比上升的趋势仍在延续。但地方政府化债背景下，今年地方债发行 节奏明显偏慢，对财政支出、托底经济的功能发挥受到一定制约。今年上半年，社融 口径新增政府债净融资 3.34 万亿元，融资进度不及近五年平均水平；其中地方政府专 项债净融资 1.5 万亿元，进度也明显低于近五年水平。7 月份专项债净融资 2815 亿元， 累计融资进度 45.5%，低于 2019-2023 年平均值 67.3%。地方政府财政收支矛盾与融 资速度均有待缓解和优化。

因此，从以上两个主要问题出发，我们可以更好理解本次《决定》提出的若干财税改革 方向。“把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理”， 有利于“四本账”统筹政府财力预算与管理，多角度扩展财政收入来源，支持日益增 长的财政支出需求。同时中央上收部分事权、地方增加财权，有利于缓解地方政府财 权事权与债务增长的矛盾。

进一步完善地方税系，无疑是目前地方政府收入占比下降、化债任务较重背景下，一 个较好的突破点。实际上税收伴随着整个经济循环的生产、分配、使用和积累的各个环 节，需要平衡经济循环中的经济效率、居民/企业/集体/个人的受益原则、以及中央/地 方政府的宏观调控和有效激励。因此增值税、选择性消费税等税源地域分布不均匀的税 种，可能更加适合中央收税或央地分成。而一般性消费税房产税等，税源分布相对均匀 或直接针对属地居民的税收，一定程度可以推动当地政府提高消费、居住环境等公共服 务水平，可能更加适合设置为地方税。

回顾 1994 年以来财税改革的线索，城乡间/内外资标准逐步统一、税收法制化不断完 善是整体方向。2021 年，《十四五规划》提出，要进一步完善现代税收制度，重点提及 消费税、所得税和财产税。2024 年《决定》提出推进消费税征收环节后移并稳步下划 地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。研究把城市维护建 设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。 我们从本篇报告起，逐一讨论市场较为关注的多项税种如何支持地方增加自主财力， 拓展税源。

2.消费税改革如何支持地方增加财力？

2.1 我国消费税现状

目前国内消费税是我国税收的第四大税种。财政部数据显示，2023 年国内消费税收入 1.6 万亿元，占当年全国税收收入的 8.9%，占 GDP 比重为 1.3%。

我国目前征收的消费税为中央税，更多起到调节生产消费和社会财富再分配的作用。 主要针对三类特定商品征收：过度消耗资源和危害生态环境的商品（如汽油、柴油、汽 车、轮胎），过度消费不利于人类健康的商品（如烟、酒）以及只有少数富人才能消费 得起的商品（如贵重首饰）等征收，可以理解成一种“选择性消费税”。全球 50%以上 的国家如美国、英国、新西兰、卢森堡、瑞士、奥地利以及南美许多国家，都采用类似 的“有限型课征范围的消费税制度”5。与此对比的则是无选择性的、一般消费的增值 税（“一般性消费税”），如意大利、日本、韩国、以色列等国，可能更加接近此类税制。 不过从消费税占 GDP 比重看，对比全球一些消费税制度与我国类似的发达国家如英国、 法国、德国、卢森堡、新西兰等，2010 年-2019 年其消费税收入占 GDP 比重的平均水 平在 2%以上，我国的这一指标可能还有一定的上升空间。

从征收环节看，除金银首饰和超豪华小汽车的征收环节涉及零售端、卷烟涉及批发端， 其他多数商品均在生产环节征税，意味着消费品的生产单位（或委托加工方/进口单位） 是主要的征税对象。一般来说，在生产环节征税，一则征管难度较小，二则具有较大的 收入弹性，与经济增长关系较密切；但同时也可能引发地方政府之间的税收竞争、盲目 扩产，不利于全国统一大市场的形成和经济、环境绿色可持续发展。由于目前消费税征 收的多数税目的生产地在全国分布不均匀，并且其过度消费具有一定的“负外部性”， 因此更加适宜作为中央税或者中央和地方分成。 从计税方式看，我国消费税实行从价计税、从量计税，或者从价和从量复合计税的办 法计算应纳税额，税基分别锚定销售额、销售数量或两者共同决定，应纳税额分别是 销售额×比例税率、销售数量×定额税率或销售额×比例税率＋销售数量×定额税率。 从价计税的消费品包括：烟（雪茄、烟丝）、其他酒、酒精、化妆品、贵重首饰及珠宝 玉石、鞭炮、焰火、汽车轮胎、摩托车、小汽车、高尔夫球及球具、高档手表、游艇、 木制一次性筷子、实木地板；从量计税的消费品包括：啤酒、成品油；既从价计税又从 量计税：烟（卷烟）、白酒。

从消费税贡献行业看，目前我国消费税对十五项税目开征，其中对税收贡献最大的四项 分别是烟草、成品油、汽车和酒。2023 年发布的《中国税务年鉴》数据显示，2022 年 我国消费税涉及的产业中，烟草制品业、石油煤炭及其他燃料加工业、批发业、汽车制 造业、酒饮料和精制茶制造业分别占全部消费税的 38.8%、35.5%、12.2%、6.9%和 4.6%，合计占比超过 97%。鉴于卷烟在生产和批发环节征收两道消费税，其余行业并 未涉及批发环节征税，我们将批发业的消费税归入烟草类，意味着烟草相关税收大约贡 献消费税的一半。

从消费税贡献省份看，由于消费税多数在生产环节征收，相关消费品产量较高的省份贡 献的消费税收入也更强。如广东省原油加工、啤酒、卷烟和汽车产量都位于全国前列； 上海市汽车产量虽不及广东、重庆，但其产值可能相对较高。山东省原油加工和啤酒产 量均位于全国 31 省前二，云南省卷烟产量占比常年位于全国第一。在分税制规定下， 消费税由对应省份征收后悉数上缴中央财政，上缴消费税大省多为烟、成品油、汽车、 酒生产大省。

从消费税征收资金用途看，成品油消费税具有专项用途，其余作为财政收入统筹支出。 根据 2008 年印发的《国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知》，成品油消费税 专项用于交通基础设施养护、建设资金，改革新增税收收入按顺序分配给：一、替代公 路养路费等六项收费的支出；二、补助各地取消政府还贷二级公路收费；三、对种粮农 民增加补贴，对部分困难群体和公益性行业给予补助支持；四、按照各地燃油消耗量、 交通设施当量里程等因素进行分配。

2.2 我国消费税改革的线索

实际上消费税 1994 年开征以来，已经历了几次重大的制度调整，包括 2006 年消费税 制度改革，2008 年成品油税费改革启动，2014 年以来新一轮消费税改革等。征收规模 不断增长，从 1994 年的 344 亿元增长到 2023 年的 1.6 万亿元，占税收总额的比重从 1994 年的 6.7%上升至 2023 年的 8.9%，占 GDP 比重也从 1994 年的 0.7%到 2023 年 的 1.3%。

国务院 2019 年 9 月印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进 方案》，提出“将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零 售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境。先对高档手表、贵重首饰 和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革，再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施 改革试点。改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地 方，确保中央与地方既有财力格局稳定”。2024 年 7 月财政部副部长王东伟提到将推进 消费税征收环节后移并稳步下划地方，统筹考虑中央与地方收入划分、税收征管能力等 因素，分品目、分步骤稳妥实施。这为消费税进一步深化改革指明了方向：从过往以 调整税率、增加税收项目为重心逐渐转变为后移征收环节与下划地方。并且短期内， 地方收入增长可能主要依靠增量税收。 从增加地方政府自主财力、扩展税源的角度讲，我们认为高档手表、贵重首饰等项目占 比较小，即便征收环节后移并且悉数划转地方，对地方财力的影响可能有限。 烟、酒消费税占比接近六成，但作为限制性消费品，税收完全归属地方可能反而不利于 抑制相关消费；并且考虑到烟酒销售渠道庞杂，价格体系复杂，若后移至零售环节，征 收难度较大，因而或可先探索央地分成。

成品油消费税占总体消费税的接近四成，可能进一步将征收环节后移至批发或零售环节， 并改为价外征收。若进一步推动央地分成或划转地方，一方面或能明显缓解地方财政收 支压力，另一方面有助于提高地方对成品油市场监管的积极性，减少税源流失。由价内 改为价外征收，相当于把“隐性”税收转为“显性”税收，也有利于消费者更直观地感 受到消费税调节导向与约束作用。 汽车类消费税占总体消费税的不足一成，作为大宗耐用消费品，若进一步推动征收环节 后移至批发或零售环节，并将收入划转地方，一定程度有利于地方政府完善消费基础 设施、改善消费环境。 另外，消费税征税商品扩围，即从征收“限制性消费税”转为征收“一般性消费税”， 更适合后移征收环节并悉数下划地方，或有助于激励地方政府优化消费者体验、提高当 地居民消费水平。世界上以美国、日本为代表的少数国家开征一般性消费税，日本消费 税约 8%-10%，美国各州消费税率（sales tax）从 1.8%-9.6%均有分布。由于居民消 费需求会随着经济增长而不断增长，因此消费税对保障财政收入能起到较强作用。我国 目前征收的增值税一定程度上扮演了一般性消费税的角色，因此若要开征一般性消费税， 前提是要与增值税制度进行协调。

2.3 消费税改革，贡献多少增量收入？

增量一是来自国内烟酒、成品油、汽车等产量销量增长带动消费税收总量增长。2009 年成品油消费税改革落地、2014 年新一轮消费税改革启动，2009-2014 年、2014- 2019 年和 2019-2023 年国内消费税收复合年均增速分别为 13.4%、7.1%和 6.4%， 2024 年上半年我国消费税收同比增长 6.8%，略高于过去四年的平均水平。 改革落地时间点暂未明确，考虑数据可得性与可比性，本文将 2022 年作为基期，以 2022 年消费税收入作为存量核定基数进行模拟测算，以供参考。按照 6.8%左右的增 速计算增量，这一部分贡献的增量约为 1100 亿元，约占当年地方本级一般公共预算收 入的 1.0%。

二是来自征收环节后移、税基扩大带动消费税收增长。部分商品从价征收消费税，后 移至零售环节征收可能动态影响商品价格和销量，进而影响消费税基。 对于烟草消费税，征收环节后移或将带动地方一般公共预算收入增长 2%左右。2022 年烟草制造业及批发业贡献消费税 8596 亿元。烟草消费税属于从价、从量复合计税， 若税率不变、征税环节由生产/批发环节后移至零售环节，不考虑价格变化引起的销量 波动，批发价至零售价的变化或能影响税基扩大 10%-40%。对应烟草税收的增量部分 可为地方政府增加 860-3438 亿元税收（平均约 2149 亿元），占地方一般公共预算收入 的 0.8%-3.2%（平均约 2%）。 对于酒类消费税，征收环节后移或将带动地方一般公共预算收入增长 0.7%左右。 2022 年酒、饮料和精制茶制造业贡献消费税 771 亿元。黄酒、啤酒消费税从量征收， 征收环节后移对其税基影响不大；而其他酒从价计税，白酒从价、从量复合计税，若税 率不变、征收环节后移至零售环节，不考虑价格变化引起的销量波动，出厂价至零售价 的变化或能影响税基扩大 10%-200%。按税基扩大 100%测算，对应烟草税收的增量 部分可为地方政府增加 770 亿元税收，占地方一般公共预算收入的 0.7%。

对于成品油消费税，征收环节后移对消费税收增量贡献可能不大。2022 年石油煤炭及 其他燃料加工业制造业贡献消费税 5984 亿元。作为一种从量税，其税收与价格关系较 小，即使征收环节后移可能也不会引起税基的大幅波动，这一环节产生的增量可能有限。 对于汽车消费税，征收环节后移或将带动地方一般公共预算收入增长 0.8%左右。 2022 年汽车制造业贡献消费税 1168 亿元。作为一种从价税，若由生产环节后移至零售 环节，出厂价至零售价的变化或能影响税基扩大 50%-100%，对应汽车税收的增量部 分可为地方政府增加 876-1168 亿元税收。按税基扩大 70%测算，对应汽车税收的增量 部分可为地方政府增加 817 亿元税收，占地方一般公共预算收入的 0.8%。 综合考虑消费税总量增长+征收环节后移部分从价税基扩大产生的增量，可能带动地方一般公共预算增长约 4962 亿元，占地方一般公共预算收入的 4.6%。 若进一步深化消费税改革，在后移征收环节的基础上加大地方分成比例，带给地方财 政自主支配的收入可能会进一步提高。假设烟、酒、成品油、汽车消费税均按中央：地 方=1：1 分成，合计或将为地方税收增加 9000-11000 亿元，约占地方一般公共预算收 入的 8%-10%。

2.4 消费税改革，哪些省份获益？

从地区分布来看，随着征收环节后移，消费税收入可能更多向人口、消费大省倾斜。 我们大致以卷烟、白酒、啤酒产量各省占全国比重大致推算生产环节征收情况下烟、酒 消费税各省占全国比重，以各省食品烟酒消费支出占全国比重大致推算零售环节征收情 况下烟、酒消费税各省占全国比重，广东、江苏、浙江等人口较多、食品烟酒支出较高 省份烟酒消费税收可能增多，而云南、湖南、贵州等生产大省，由于人口相对较少，食 品烟酒人均支出相对较低，烟酒消费税收可能减少。类似的，成品油和汽车消费税收可 能也会更多流向广东、浙江、四川等省份，而生产大省如山东、辽宁、上海等生产大省 油、汽车税收可能减少。

我们进一步测算消费税征收环节后移之后各省的消费税收入。全国消费税=基期消费税 +消费税收总量增长部分+征收环节后移、税基扩大带来的消费税收增长部分。结合前 文统计的烟酒、成品油、汽车等的消费量和消费税收占比，大致以食品烟酒消费支出占 总支出比重×60%+交通通信消费支出占总支出比重×40%，衡量各省消费税的分配比 例。根据这一比例，可测算各省消费税=全国消费税×各省消费税分配比例。

若以 2022 年各省消费税的 100%作为存量基数上解中央，按照增量归属地方的原则， 那么当消费税征收环节后移+增量归属地方的相关改革落地，广东、四川、重庆、河南 等 21 个省可获得增量收入，而云南、辽宁、上海、天津等省份可能暂无增量。以各省 增量收入占本省一般公共预算收入比重衡量增速，31 省增量中位数约为 5.4%。 同样的，若在此基础上进一步推动消费税中央、地方分成（即：先后移再分成），可获 得增量收入的省份与上述情形一致。

另外，如果先分成再后移，即假如未来消费税在央地分成比例与当前保持一致，仅改为 征收环节后移，并且不考虑后移征收环节带来的消费税增长，受益省份可能减少到 17 个，湖北、湖南、新疆、海南 4 个省可能转为消费税流出。

四． 增值税与企业所得税改革——财税改革系列研究之二 （2024 年 9 月）

我们在前期发布的《消费税改革——财税改革系列研究之一》分析了当前较为突出的 财税问题一是税收与非税收入结构有待优化；二是中央与地方财权事权有待进一步优化。 进一步完善地方税系，无疑是目前地方政府收入占比下降、化债任务较重背景下，一 个较好的突破点。我们从“如何支持地方增加自主财力，拓展税源”的角度切入，首 先讨论了消费税。

本文聚焦企业部门贡献的另外两大重要税种：增值税和企业所得税。这两种税主要在 生产流通/再分配环节征收，税源地域分布不均匀，若全部归属地方可能加剧地方竞争， 因此更加适合中央与地方分享。2024 年 7 月 21 日，《中共中央关于进一步全面深化改 革 推进中国式现代化的决定》提出完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税 分享比例。这为增值税和企业所得税的改革提供了思路。

1.增值税改革如何影响地方财力？

1.1 我国增值税现状

目前国内增值税是我国税收的第一大税种。财政部数据显示，2023 年国内增值税收入 6.93 万亿元，占当年全国税收收入的 38.3%，占 GDP 比重为 5.5%。

增值税对我国税收的贡献相对较高。2010-2019 年，我国的国内增值税占税收比重平均 为 30.8%，明显高于同时期重要国家如英国、法国、德国、日本、韩国等（2020 年至 今可比数据不足，故采用 2010-2019 年数据）。实际上增值税几乎是大多数发达国家税 收的最重要来源之一，也是全球各国广泛征收的税收。1954 年法国成为世界上第一个 实施增值税的国家至今，推行增值税/货物与服务税的国家达到 174 个，同时有 20 个国家采纳窄税基的销售税（如美国的零售销售税，即对动产与部分服务课征）。不过由于 我国税收占 GDP 比重相对偏低，尽管增值税贡献税收较多，但我国增值税占 GDP 的比 重较欧洲许多国家更低。

从应税项目看，我国增值税的征收对象涵盖绝大多数商品和服务。增值税顾名思义对 “增值额”征税，主要依赖层层抵扣原则。我们假设 A、B、C 三个企业分别居于上、 中、下游，B 企业在购买 A 企业的货物或劳务时，支付货款的同时还支付了增值税的进 项税额；而 B 企业向 C 企业销售货物或劳务时，B 企业在收回货款的同时还收回了增值 税的销项税额。B 企业可以用其收回的增值税销项税额扣减其支付的增值税进项额，而 其中的正数的差额即为该企业所需缴纳的税款（若销项税额-进项税额为负则可进行留 抵退税）。事实上，所有企业均在抵扣链条中，缴纳的税款本质上是收回税金大于支付 税金之间的差额。 从计税方式看，我国增值税实行从价计税，并且是一种价外税。税基锚定销售额，销 项税额=销售额(不含税)×税率，或者销售额(含税)÷(1+税率)×税率；进项税额=购买 额(外购原料、燃料、动力等)×税率（扣除率），另外也可根据取得的增值税专用发票、 海关进口增值税专用缴款书、农产品收购发票或销售发票等凭证上的增值税额进行计算。 从税率看，不同规模、不同行业税率有所不同。我国对小规模纳税人征收增值税率相 对较低，一般不超过 5%甚至免税。对于一般纳税人，税率为 6%、9%、13%三档， 其中对增值电信服务、金融服务、生活服务等服务业项目征收税率为 6%，对大部分货 物、劳务销售以及有形动产租赁服务征收税率为 13%。

从税收归属原则看，目前我国采用的增值税税收原则为生产地原则，即商品或劳务在 哪一地区生产，增值税就归属于该生产地。建立在生产原则基础的税收共享有利于调动 地方政府发展经济积极性，但不足之处是容易促使地方政府干预市场，并对经济增长方 式、地方政府职能行使、财政秩序规范等产生一定的不良影响（吕冰洋，2024）。 从央地共享情况看，我国目前征收的国内增值税为中央：地方按 5：5 分税。另外，海关代征的进口环节增值税全部归属中央，其规模也不小，但相应地中央需要承担绝大部 分的增值税（和消费税）的出口退税，二者几乎相互抵消。财政部数据显示，2021 年， 进口货物增值税收入为 1.67 万亿元，全部归属中央，达到当年国内增值税收入的 26% 以上；而出口货物退增值税 1.81 万亿元，也由中央承担，中央支出已经完全抵消收入。 从增值税贡献省份看，由于增值税征收遵循生产地原则，并且进口环节增值税由各省征 收后全部上缴中央，生产大省如广东、上海、江苏、浙江、北京，进口贸易大省如天津、 辽宁、福建等增值税收入贡献较多。

从增值税贡献行业看，第二产业税收贡献能力比第三产业更加突出。2023 年发布的 《中国税务年鉴》数据显示，2022 年二产、三产国内增值税收入分别占比 56.2%和 43.8%，而当年二产、三产占 GDP 比重分别为 39.3%和 53.5%。主要是我国工业、建 筑业等增值税的税率相对服务业更高。2022 年制造业、批发零售业、金融业和建筑业 四大行业国内增值税合计占比达到 80%以上。制造业中，烟草、通用设备、汽车、计 算机通信设备贡献较高。

1.2 我国增值税改革的线索

我国自 1979 年引进增值税制度，之后经过探索与发展，大致经历了税收项目不断扩围、 2009 年将购进固定资产纳入增值税抵扣范围、2016 年全面营改增、2017 年简并税率 “四改三”、留抵退税试行与推广等阶段，从个别城市、个别行业试点到覆盖国民经济 三次产业转变，从生产型到消费型转变，税基逐渐扩大，税率简并、下降。征收规模 不断增长，国内增值税收入从 1990 年的 353 亿元增长到 2023 年的 6.9 万亿元，占税 收总额的比重从 1990 年的 12.5%上升至 2023 年的 38.3%，占 GDP 比重也从 1994 年 的 2.1%到 2023 年的 5.5%。

经济合作与发展组织（OECD）在 2020 年发布的《税收政策改革（2020）》中首次专门 收录了我国增值税改革的最新经验做法，认为我国 2016 年以来实施的一系列增值税改 革，符合 OECD 《国 际增 值 税 / 货 物 劳 务 税 指南 》（ The International VAT/GST Guidelines）的原则要义，极大地改善了我国增值税制度的设计和运行。 根据《国际增值税/货劳税指引(2017)》，增值税的核心特征包括对最终消费者的征税、 抵扣制原则、中性原则、征税效率、确定性与简便等。“对消费者征税”和“抵扣制原 则”意味着增值税层层抵扣，链条完整，最终必然将税收负担落到最终的消费者。“中 性原则”意味着不同类型的交易，无论是传统的交易，还是电子商务均应该具有相同的 税收待遇。“征税效率”“确定性与简便”意味着税法应该清晰及简明。

从这个角度看，未来一段时间，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条可能成为增值税 改革的重点方向，优化共享税分享规则（分配原则从生产地原则转变为按照人口、消费、 发票等因素分配地方增值税收入）以及进一步简并税率可能需要更多时间调整。

1.3 增值税改革，如何影响地方财政收入？

第一，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条、进一步完善留抵退税分担机制，有助于 减轻欠发达省份退税负担，不过其更多影响地区间分配，对财政收入增长直接影响不 大。 所谓留抵退税，就是把增值税期末未抵扣完的税额退还给纳税人。进项税额大于销项税 额时，未抵扣完的进项税额会形成留抵税额。产生留抵税额可能有两种原因，一是纳 税人进项税额和销项税额在时间上不一致，如集中采购原材料和存货，尚未全部实现销 售；投资期间没有收入等。二是在多档税率并存的情况下，销售适用税率低于进项适用 税率。2022 年、2023 年全国留抵退税金额分别为 2.46 万亿元和 0.65 万亿元，分别占 当年全国税收收入的 14.8%和 3.6%。 我国国内增值税是按生产地原则划分各级政府税收收入。这种税收共享设计，使得增 值税留抵退税问题变得突出，例如，欠发达地区企业从发达地区购买设备，发达地区财 政得到增值税，而由欠发达地区财政向企业退税（吕冰洋，2024）。

为缓解这个问题，2019 年国务院发布的《关于印发实施更大规模减税降费后调整中央 与地方收入划分改革推进方案的通知》中，对增值税留抵退税分担机制进行了调整完善， 明确：增值税留抵退税地方分担的部分（50%），由企业所在地全部负担（50%）调整 为先负担 15%，其余 35%暂由企业所在地一并垫付，再由各地按上年增值税分享额占 比均衡分担，垫付多于应分担的部分由中央财政按月向企业所在地省级财政调库。 2022 年 3 月 21 日国常会决定“中央财政在按现行税制负担 50%退税资金的基础上， 再通过安排 1.2 万亿元转移支付资金设立 3 个专项，支持基层落实退税减税降费和保就 业保基本民生等。其中，对新增留抵退税中的地方负担部分，中央财政补助平均超过 82%、并向中西部倾斜”。 这一举措实际上可以让经济发达省份承担更多退税义务、减轻退税对地方财政带来的压 力，不过仍无法缓解地区之间财力不均衡、地区间税收与税源背离、以及转移支付可能带来的效率损失等问题。

第二，优化共享税分享比例和规则。有助于缓解留抵退税在地区间分配不均问题，更 多影响地区间分配，对财政收入增长直接影响不大。 若增值税地方分成部分采取消费地原则，人口、消费支出较高地区或可分得更多增值 税收入，更好覆盖该地区留抵退税负担。我们以 2022 年各省居民消费支出占全国比重 大致衡量消费地原则下的增值税地区分布，对比实际（生产地原则）增值税收入地区分 布看，河南、湖南、河北、云南、广西、吉林等省（自治区）有望获得更高增值税收 入。

第三，进一步简并税率，可能引起增值税收入减少，并且地区间分布可能有微调。我 国当前实行的三档税率 13%、9%、6%，已是“四档并三档”、逐步下调税率的结果。 不过相较于 OECD 成员国平均水平看，税率较低、档次偏多。OECD 国家增值税平均标 准税率是 19.2%，152 个实施增值税国家 2022 年的统计数据（不含零税率）显示，采 用一档税率的国家或地区 62 个，采用两档税率的国家或地区 36 个，采用三档税率的国家 37 个，采用四档税率的国家 11 个（杨小强，2023）。“三档并两档”或许是短期 可行性较高的一种方法。 从稳定税收收入、保障经济增长、稳定产业结构的三个改革目标出发，朱为群 、刘林 林（2022）对 15 个潜在简并方案，选择出对不同目标兼容度最高的方案：将税率简并 至 9%+6%——原适用于 13%和 9%法定税率的行业分别下调至 9%和 6%，原适用 于 6%法定税率的行业税率保持不变。 若未来增值税税率从“13%、9%、6%”简并至“9%、6%”，首先有助于降低间接税 负担，其次有助于简便征收，进一步体现增值税的“中性原则”作用，缓解“高征低扣” 和“低征高扣”现象，减轻留抵退税负担。我们依照上述方案测算税率简并后，地方 政府增值税收入总量可能有所下降，地方间分布情况变化可能不大，北京、上海等经 济生产附加值较高省份增值税收占全国比重可能略有上升。

由于改革落地时间点暂未明确，考虑数据可得性与可比性，本文将 2022 年作为基期， 以 2022 年国内增值税收入作为存量核定基数进行模拟测算。我们依据行业代表性、 行业规模和相关经济、税收数据的可获取性，按国民经济行业分类将全部行业划分为 9 个：农业、工业、建筑业、批发和零售业、交通运输业、住宿和餐饮业、金融业、房地 产业以及其他服务业7。目前适用 6%法定税率的有住宿和餐饮业、金融业和其他服务 业三个行业，适用 9%法定税率的有农业、建筑业、交通运输业和房地产业共四个行业， 适用 13%法定税率的有工业、批发和零售两个行业。我们假设简并税率后，原本适用 9%法定税率的行业如农业、建筑业、交通运输业以及房地产业税率下调至 6%，原本 适用 13%法定税率的行业如工业以及批发零售业税率下调至 9%，其余行业税率不变。 理论上，国内 9 大行业 GDP*对应税率加总应大致接近国内增值税收入，我们测算发现 国内增值税低于理论值（即 GDP*税率）。2022 年国内增值税为 3.71 万亿元，而同期全 国国内 9 大行业 GDP*对应税率加总约为 12.2 万亿元，实际国内增值税收入是理论值 的 40%左右。这可能是由于增值税对商品、劳务在流转过程中产生的增值额征收，而 GDP 是各行业增加值之和。我们假设税率简并后， 9 大行业 GDP*对应简并后税率加总 后，对应国内增值税也是理论值的 40%左右。

结合上述假设和数据，若不考虑减税带来的产出变化、税基扩大，简并税率至 “9%+6%”之后，国内增值税收入或减少 1.2 万亿元（即 2022 年国内增值税收入的 24%、2022 年地方本级一般公共预算收入的 10.8%）。从这个角度看，为平滑财税收 入，简并/下调税率可能需较长时间、分阶段缓慢下调。 从地区分布看，仅北京、上海国内增值税收入占全国比重略有上升，其他地区占比变化 不大。

2.企业所得税改革如何支持地方增加财力？

2.1 我国企业所得税现状

目前企业所得税是我国税收的第二大税种。财政部数据显示，2023 年企业所得收入 4.11 万亿元，占当年全国税收收入的 26.2%，占 GDP 比重为 3.3%。 从应税项目看，我国企业所得税的征收对象是企业；税基即应纳税所得额=收入总额不征税收入-免税收入-各项扣除-允许弥补的以前年度亏损。从计税方式看，我国企业 所得税实行从价计税，应纳税额=企业的应纳税所得额*适用税率-税收优惠减免-抵免税 额 从税率看，我国基本税率为 25%，国家鼓励的部分重点行业、小微企业等税率更低。 税率国际对比看，我国法定税率相对较高。根据经济合作与发展组织发布的第五版 《企业所得税收入统计报告》，2000 年—2020 年，141 个包容性框架辖区的平均法定 税率从 28.2%大幅下降至 21.3%；2021 年—2023 年稳定在 21.1%。

从税收归属原则看，企业所得税与增值税类似，采用生产地原则。从央地共享情况看， 我国目前征收的企业所得税为中央：地方按 6：4 分税。另外，未纳入共享范围的中央 企业所得税、中央企业上交的利润（包括铁路运输、国家邮政、中国工商银行、中国农 业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银 行以及海洋石油天然气企业缴纳的所得税）属于中央。因此北京、天津、黑龙江、西藏 等央企相对集中的省份，企业所得税中央本级占比明显高于 60%。 从企业所得税贡献省份看，由于企业所得税征收遵循生产地原则，生产大省如广东、上 海、浙江、江苏、山东，央企集中地区如北京收入贡献较多。2022 年，企业所得税收 入排名前 10 的省（自治区、直辖市）已经贡献全国 70%以上收入。

从企业所得税贡献行业看，第三产业税收贡献能力比第二产业更加突出。2023 年发布 的《中国税务年鉴》数据显示，2022 年二产、三产国内增值税收入分别占比 35.5%和 64.5%，当年二产、三产占 GDP 比重分别为 39.3%和 53.5%。2022 年企业所得税收前 六大行业（金融业、制造业、批零业、房地产业等）合计占比已超过 80％，显示出相 关行业盈利能力和资本积累实力相对较强。金融业中，银行服务业贡献较高，制造业中， 化学原料和化学制品、汽车、计算机通信电子设备以及烟酒制造业贡献较高。

2.2 我国企业所得税改革的线索

1994 年以来，我国大致按照“统一税法、降低税率、简化税制、合理分权”的原则推 进企业所得税改革。 1997-2002 年，企业所得税的中央本级占比不足 40%，主要是所得税分享改革之前， 企业所得税的税收收入按照隶属层级来划分，中央企业的所得税归中央，地方企业的所 得税归地方。2002 年所得税收入分享改革，改变了前期的分享方式，2002 年按照中 央：地方 5：5 分成，2003 年开始转为中央：地方按照 6：4 分成。2003 年之后，企业 所得税中央本级占比一直高于 60%，且在大多数省份，中央本级占比超过 60%。

2008 年开始实施的《企业所得税法》实现内外资企业所得税制统一、并且将法定税率 由 33%下降 25%；2017 年来推出多项企业所得税减税政策。按照“低税率、宽税基” 不断演进。征收规模不断增长，企业所得税收入从 2000 年的 1662 亿元增长到 2023 年 的 4.1 万亿元，占税收总额的比重从 2000 年的 11.4%上升至 2023 年的 26.2%，占 GDP 比重也从 2000 年的 1.7%到 2023 年的 3.3%。

向前看，提高企业所得税地方分成比例是一个可选方向，这或许是进一步全面深化改 革中“优化共享税分享比例”的题中应有之义。企业的生产经营状况与所在地的公共服 务、营商环境关系密切，企业因享受所在地公共服务而获利和纳税，所缴纳税收为当地 政府提供公共服务提供资金支持，这使企业所得税具有受益税的特征。地方获得企业所 得税多少与企业盈利关联不断增强，提高地方财政分成比例或有利于激励地方政府改善 营商环境与公共服务、重视企业盈利与绩效提升。 此外，在共享税模式下，企业跨地区经营会造成企业所得税的地方分享部分在地区间 的税收转移，引致地区间税收背离和分配不公问题。为此，跨地区经营企业所得税可 以按照价值创造地或来源地原则划分，先由经营活动地、分支机构所在地税务机关预征， 再由总机构汇算清缴。对于企业所得税的地方分成部分，可基于包含雇员、资产、销售 收入等因素的公式法，在地区间进行分配（李建军，2022）。

2.3 企业所得税改革，如何影响地方财政收入？

我们测算若分成比例从央地 6：4 改为央地 5：5 分成，带动地方财政收入增长 3.5%， 北京、上海、浙江、天津、山西等省（自治区、直辖市）财政收入增长幅度相对较高。 由于改革落地时间点暂未明确，考虑数据可得性与可比性，本文将 2022 年作为基期， 以 2022 年国内增值税收入作为存量核定基数进行模拟测算。假设中央独享企业所得税 维持不变，剩余可供中央与地方共享的部分中，地方财政分成比例从 40%提升至 50%， 将为地方企业所得税收入增加 25%、约 3808 亿元，约占地方一般公共预算收入的 3.5%。分省份看，可带动本省地方一般公共预算收入增长 1.6%到 6.1%不等。

小结

总结看，“完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例”为下一阶段增 值税和企业所得税的改革提供了思路。我们认为未来一段时间可能的改革方向有三点。 第一，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条、进一步完善留抵退税分担机制，有助于 减轻欠发达省份退税负担，不过其更多影响地区间分配，对财政收入增长直接影响不大。 第二，优化共享税分享比例和规则，或需更多时间调整。其有助于缓解留抵退税在地区 间分配不均问题，更多影响地区间分配，对财政收入增长直接影响不大。若增值税地方 分成部分采取消费地原则，以 2022 年各省居民消费支出占全国比重大致衡量消费地原 则下的增值税地区分布，对比实际（生产地原则）增值税收入地区分布看，人口、消费 支出较高地区如河南、湖南、河北、云南、广西、吉林等省（自治区）有望获得更高 增值税收入。若企业所得税分成比例从央地 6：4 改为央地 5：5 分成，大约可带动地 方财政收入增长 3.5%，北京、上海、浙江、天津、山西等省（直辖市）财政收入增长 幅度相对较高。（以上相关测算结果对假设条件依赖较大，仅供参考） 第三，增值税进一步简并税率。可能引起增值税收入减少，并且地区间分布可能有微调。 假设未来增值税税率从“13%、9%、6%”简并至“9%、6%”，地方政府增值税收入 总量可能有所下降，地方间分布情况变化可能不大，北京、上海等经济生产附加值较高 省（直辖市）增值税收占全国比重可能略有上升。 值得注意的是，改革落地时间点暂未明确，改革具体方案和细则有较大未知性，并且实 际上地方财政收入变化可能也伴随中央转移支付同步变化，对地方政府财力的影响需要 综合、动态考量。

（本文仅供参考，不代表我们的任何投资建议。如需使用相关信息，请参阅报告原文。）