2025年“十五五”规划前瞻系列报告：要点与投资机遇

一、重大政策观察窗口：“十五五”规划时代背景

用中长期规划指导经济社会发展是我们党治国理政的一种重要方式，其中五年规划作为中长期规划的核心 载体，是“指导我国经济社会发展最重要的中长期规划”，是“社会主义现代化战略在规划期内的阶段性部署 和行动纲领”。2025 年《政府工作报告》明确指出，今年将开展“十五五”规划编制工作，深入分析新的阶段 性特征，科学确定发展目标，并谋划重大战略任务、重大政策举措、重大工程项目，以更好地发挥规划对经济 社会发展的引领指导作用。“十五五”时期（2026—2030 年）在我国经济社会发展进程中具有特殊重要性，它 不仅是实现 2035 年社会主义现代化目标的关键期，也是我国由“中等偏上收入组”国家迈向“高收入组”国家 的关口期。“十五五”时期，要为基本实现社会主义现代化的宏伟目标奠定坚实基础，再经过“十六五”时期 （2031—2035 年）的冲刺，到 2035 年，我国将基本实现社会主义现代化。“十五五”规划是基本实现社会主义 现代化关键阶段的核心规划。谋划“十五五”时期经济社会发展，需前瞻性洞察“十五五”规划的时代背景，明 晰规划窗口期的独特性。

（一）特朗普 2.0 时期的外部环境挑战

在全球政治经济格局深度调整的背景下，特朗普 2.0 时期的政策导向将对“十五五”规划的实施构成多重挑 战。贸易保护主义的强化是核心变量之一。根据历史数据，特朗普政府在其第一任期内对华实施了四轮加征关 税，涉及的商品总规模达到了 5500 亿美元，影响范围包括机电、化工等十大重点行业。2025 年以来，美国特朗 普政府继续挥舞关税大棒，挑起贸易争端，数轮关税博弈增加了中国出口企业成本预期的不确定性。一方面， 特朗普政府以‘对等关税’为威胁工具，2025 年仅与英国达成有限协议、与中国短暂‘休战’，但仍有 100 余 项谈判未决，形成持续的政策威慑；另一方面，其关税政策与供应链‘脱钩断链’意图相互叠加，例如美国财 长主导的对华经贸谈判直接推动产业链重构，致使机电、化工等行业面临供应链中断与技术合作受限的双重压 力。这种系统性冲击已超越传统贸易摩擦范畴，迫使中国企业在成本核算、订单履约及海外布局方面承担更高 的风险溢价，进而压缩‘十五五’规划中高水平开放型经济目标的推进空间。地缘政治风险的传导效应同样不 容忽视。根据美联储经济学家 Dario Caldara 和 Matteo Iacoviello 编制的全球地缘政治风险指数（GPR），2025 年 9 月的指数达到 112.59，相较于 2016 年特朗普首个任期初期的 97，增长了 16.4%。具体到亚太区域，美国推动 的“印太经济框架”已吸纳 14 个成员国，在半导体、关键矿产等领域构建排他性供应链体系。

（二）党的二十届三中全会改革任务收官包含于规划窗口期

党的二十届三中全会（2024 年 7 月举行）审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代 化的决定》，部署了涵盖经济体制、政治与法治、创新与开放、党建与组织领导等领域的系统性改革任务，包括 300 余项具体改革措施，计划于 2029 年全面收官。改革收官期与“十五五”规划时间高度重合，形成双向联 动，党的二十届三中全会的改革部署既是“十五五”规划的制度基石，也是其实施成效的检验标准。一方面， 改革任务在“十五五”阶段进入攻坚期，要求规划承接改革部署，将制度性突破转化为发展动力。例如，经济 体制改革中要素市场化配置、宏观治理优化等措施，直接关联“十五五”经济增长目标设定与资源配置效率。 另一方面，改革以推进中国式现代化为核心主题，而“十五五”是基本实现现代化承上启下的关键阶段，二者 在高质量发展、新质生产力培育、安全发展等目标上高度契合。 党的二十届三中全会（2024 年 7 月举行）审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代 化的决定》，系统部署了涵盖经济体制、政治与法治、创新与开放、党建与组织领导等领域改革的综合性任务， 明确提出 300 余项具体措施，覆盖要素市场化配置、宏观治理优化、法治体系建设、创新生态培育等重点领域， 要求所有任务于 2029 年（新中国成立 80 周年）全面完成，为推进中国式现代化提供制度支撑。改革任务的收 官期与“十五五”规划（2026—2030 年）实施期高度重叠，形成双向协同机制。这种重叠既是战略衔接的必然 要求，也是政策效能转化的核心枢纽：党的二十届三中全会的改革部署不仅是“十五五”规划制定与实施的制 度基石，也是检验其成效的核心标尺。一方面，改革任务在“十五五”阶段进入攻坚深水区，要求规划在资源 配置、目标设定和政策设计中主动承接改革举措，将制度性突破转化为实际发展动能。例如，在“十四五”期 间，我国经济发展的宏观统计数据和趋势分析显示，经济增长符合预期目标，经济已回归正轨。这得益于要素 市场化配置改革和宏观治理效能的优化，这些改革直接影响了经济增长目标的科学设定和全要素生产率的提升。 同时，以“推进中国式现代化”为轴心主题的改革，与“十五五”作为基本实现现代化目标承上启下的关键五 年高度契合，二者都聚焦于高质量发展，包括新质生产力的培育、产业链韧性的强化和安全发展体系的构建， 形成政策合力。二者的协同将进一步塑造“十五五”规划的框架内核：改革部署为规划提供制度设计先导，推 动规划在市场化改革、创新驱动等领域强化机制衔接；同时倒逼规划在风险防控（如产业链安全、数据安全） 和民生治理（公共服务均等化、基层治理现代化）中嵌入改革要求，确保“十五五”发展成果与改革红利同步 释放。

（三）“3060”“双碳”目标与规划周期重叠

“3060”“双碳”目标（2030 年前碳达峰、2060 年前碳中和）与“十五五”规划（2026–2030 年）周期高 度重叠，这一重叠表明，“十五五”时期不仅是碳达峰前的最后冲刺阶段，更是为碳中和目标筑牢制度与技术 根基的关键窗口期，将对“十五五”规划的制定逻辑和实施路径产生以下关键影响：1）作为碳达峰前的最后攻 坚期，规划可能全面强化碳排放约束机制。将碳排放强度下降目标纳入国民经济和社会发展约束性指标体系， 并通过动态监测与考核机制确保 2030 年前达成碳达峰目标。2）规划或将加速制度创新，推动全国碳交易市场 从发电行业向建材、有色等高排放领域扩容。比如完善碳定价机制，并着手构建统一的“双碳”法规框架，填 补专项立法空白。这些制度设计既为产业转型划定了清晰边界，又通过市场机制与法律手段的协同作用，推动 企业技术升级与绿色创新，从根本上破解转型动力不足的难题。3）在能源与产业领域，规划可能推动结构性变 革与技术突破双轨并进。能源革命进程将明显加快，强化新增电力需求由风电、光伏等清洁能源供给的刚性要 求，同时执行“增容控量”的煤电转型策略，严控新增项目并推动存量机组低碳改造，确保能源安全平稳过渡。 钢铁、建材等高耗能行业面临更为严苛的能效标杆要求；绿色科技、氢能等新兴领域成为核心经济增长引擎； 建筑领域低碳标准的执行力度持续增强。这种转型不仅重塑产业格局，更通过能源结构与产业技术的联动革新， 构建绿色低碳的国民经济体系。4）在社会协同方面，“双碳”目标深度渗透公众生活。规划或将“双碳”目标 的社会协同上升为国家治理现代化的核心范式之一，通过多层次政策工具与基础设施联动，推动全民低碳行为 从“被动响应”转向“主动参与”。

二、经济增长中枢确定：“十五五”规划总量分析

改革开放以来，中国经济持续高速增长。1978 年到 2011 年间，中国经济年均增速达 9.78%。此后，中国经 济增长速度持续换挡，从 2009 年的“保八”目标，到 2019 年的“保六”目标，再到 2020 年后的“保五”目标， 中国经济增长速度逐步放缓。2021 年至 2024 年的 GDP 增速分别为 8.1%、3.0%、5.2%及 5.0%。在 2025 年，考 虑到特朗普重新入主白宫后国际政治经济局势的不确定性，以及外需增长的压力，中国经济增速将受到国内一 系列增量政策的实施力度和效果，以及中美关系的双重影响。 根据中国人民大学“中国经济展望研究团队”发布的《中国经济发展的“十五五”规划前瞻研究》，“十五 五”规划时期预计保持 4.75%的年均增长速度；邹晓梅、陈兆丰通过综合测算，预计“十五五”时期， 我国潜 在经济增速将在 4.0%～5.1%区间；肖宏伟（国家信息中心经济预测部）预测建议“十五五”规划时期我国国内 生产总值预期目标定为年均增长 4.8%左右。

从经济发展阶段的内在规律及国际对比的经验来看，随着经济体量的不断扩大和人均收入水平的稳步提高， 经济增速的放缓已成为一种普遍现象。以同为东亚国家的日韩为例，根据最新数据，2024 年韩国人均 GDP 达到 3.6 万美元，超过日本的 3.2 万美元。韩国在人均 GDP 低于 1 万美元阶段的年均增速接近 10%，但随着人均收 入的提高，增长速度有所下降。例如，当人均 GDP 达到 1 万至 2 万美元时，年均增速回落至 5.8%，而进一步 上升至 2 万至 3 万美元区间时，增速下降至 3.3%左右。日本在人均 GDP 尚未达到 1 万美元时，年均增长率稳 定在 7%左右；而一旦迈入 1 万至 3 万美元的中高收入区间，增长率便滑落至 4.4%左右；超过 3 万美元后，增 速更是显著放缓，降至 1%以下。

就中国而言，2018 年标志着人均 GDP 首次突破 1 万美元大关，这一重要里程碑恰好与改革开放 40 周年相 遇。此前 40 年间，中国经济年均增长达到 9.5%，与韩国在相同发展阶段的表现相当。根据 IMF 的预测，到 2029 年中国人均 GDP 有望达到“准发达国家水平”，届时将接近 1.8 万美元。这一预测与四国智库报告中对 2029 年中国人均 GDP 的展望相一致，预计 2019 年至 2029 年间的平均年增长率约为 4.3%，与韩国在中等偏高收入阶 段的增长水平相似。 “十四五”规划期间，由于正值新冠疫情，因此并未设置具体的经济增长目标。展望“十五五”规划，在当 前高质量发展的政策总基调下，根据全国人大 9 月份的建议及中国人民大学“中国经济展望研究团队”的预测， 需设定具体的、定量的经济增速目标，预计“十五五”规划时期年均增长 4.75%。我们预计，为提振社会各界信 心，或将设定 4.6%～4.8%左右的经济增长目标，属于“垫垫脚，够一够”的水平。

三、新质生产力为核心：“十五五”规划产业布局

“十五五”规划的战略核心是培育和发展“新质生产力”，其本质在于以创新主导的先进生产力替代传统 要素驱动模式，解决发展不平衡、不充分问题。新质生产力的范畴涵盖三大支柱，即传统产业、新兴产业和未 来产业。改造提升传统产业，培育壮大新兴产业，布局建设未来产业，都是培育新质生产力，提高全要素生产 率的重要路径。同时，新质生产力发展将更加强化创新驱动，按照全国人大的建议，“十五五”时期或将完善 全要素生产率指标体系。

（一）传统产业升级改造

“十五五”时期，将系统推动传统产业向智能化、绿色化、高端化方向协同发展。（1）智能化升级方面， 将推动数字技术与传统产业各领域、各环节深度融合，推广智能制造单元、智能生产线、数字化车间和智能工 厂建设，深化工业互联网平台应用，实现生产过程高度自动化、精益化、智能化，以及企业运营管理决策智慧 化。（2）绿色化转型方面，将以国家“双碳”目标为引领，在传统产业全面推行绿色设计理念和清洁生产方式， 推广节能降碳的先进工艺技术与装备，发展资源循环利用产业，构建覆盖全产业链的绿色低碳产业体系。（3） 高端化发展方面，将引导传统产业向产业链、价值链高端环节延伸，提升产品技术含量、质量标准和品牌影响 力，增强综合服务能力，发展服务型制造、个性化定制等高附加值新业态新模式，提升产业整体层次和国际竞 争力。

1.升级改造潜力较大的传统行业

传统产业多为劳动力密集型、以制造加工为主的行业，目前我国众多传统行业具有较大升级改造空间。 一是能源行业，根据国家统计局发布的数据，2024 年能源消费总量达到 59.6 亿吨标准煤，其中清洁能源消 费量占能源消费总量的比重为 28.6%，上升了 2.2 个百分点。同时，全年总发电量达到 9.42 万亿千瓦时，其中 水电、核电、风电、太阳能发电等清洁能源发电量比上年增长了 16.4%。能源行业升级潜力巨大，核心在于大力 发展非化石能源，其在 2023 年一次能源消费结构中的占比已上升至 17.9%。这一进步得益于全球清洁能源投资 的迅速增长，以及中国能源转型步伐的加快。此外，推动煤炭等传统能源的清洁高效利用，提升电网对大规模 可再生能源的消纳与调控能力，发展储能、氢能等新兴技术，以及在各领域全面推动节能提效，都是实现能源 行业升级的关键措施。二是工程建筑行业，根据国家统计局发布的数据，2024 年建筑业总产值预计达到 32.65 万亿元，增加值约为 8.99 万亿元，占国内生产总值（GDP）的 6.67%。行业通过绿色建筑（2023 年末累计建成 超 40 亿平方米）、装配式建筑等工业化建造方式以及 BIM、人工智能等数字技术实现智能建造，适应新基建需 求。三是钢铁行业，2024 年粗钢产量 10.05 亿吨，生铁产量 8.52 亿吨。其潜力主要体现在推动超低排放改造和 极致能效工程，研发应用氢冶金、CCUS 等前沿低碳技术，优化产品结构，向高强度、特种钢材等高附加值产品 升级，同时提升产业集中度以及数字化、智能化水平。四是有色金属行业，2024 年十种常用有色金属产量达到 创纪录的 7918.8 万吨，同比增长 4.3%。该行业升级潜力体现在：保障战略性矿产资源稳定供应与高效利用；大 力发展精深加工及高附加值有色金属新材料，尤其满足新能源、航空航天、新一代信息技术等高端领域需求； 推广绿色冶炼与节能降碳技术，如短流程工艺、再生有色金属利用；加速矿山与工厂的智能化、数字化转型。 五是根据中国石油和化学工业联合会的最新数据显示，2024 年我国石化行业营业收入达到 16.28 万亿元，较上 年增长 2.1%，占全国规模工业营业收入的 12%左右。该行业升级潜力主要体现在：向绿色低碳转型，发展生物 基化学品和可降解材料，提升本质安全水平；向高端化发展，突破关键化工新材料和高端专用化学品技术瓶颈； 全面推进数字化、智能化改造，建设智慧化工厂，提升全产业链效率和竞争力。五大行业均以高端化、智能化、 绿色化为核心升级方向，通过技术赋能与结构优化重塑竞争力。

2.数字与绿色双轮驱动

“十五五”时期，传统产业升级将以深化数字化转型为核心驱动力，借助工业互联网、5G、人工智能、大 数据、数字孪生等新一代信息技术，在研发、生产、管理、服务等全产业链实现深度融合与集成应用，推动生 产模式、组织方式和商业范式发生系统性变革，着力打造更多智能工厂与数字化车间，全面提升生产效率、资 源配置效率、产品质量及市场响应速度，并催生个性化定制、网络化协同、智能化服务等新业态新模式，提升 产业智能化水平与核心竞争力。与此同时，加速绿色低碳转型亦是响应国家“双碳”目标要求的关键举措，将 全面推行绿色设计和清洁生产标准，在钢铁、石化、建材、纺织等高耗能高排放行业，强力推进节能降碳技术 改造、工艺革新及可再生能源应用，并大力发展循环经济，提高固废、废水、余热余压的综合利用效率。此举 旨在构建绿色供应链与制造体系，推动产业链协同降碳，实现经济、社会与生态效益的和谐统一，提升产业可 持续发展能力与长期竞争优势。

3.提升产业基础与价值链位势

“十五五”时期，提升传统产业的产业基础能力和在全球价值链中的地位将是关键着力点。预计将持续推进 产业基础再造工程与重大技术装备攻关工程，重点突破关键基础材料、核心基础零部件（元器件）、先进基础 工艺及工业软件等领域的“卡脖子”技术，强化产业链自主可控能力。同时，将推动传统产业向高端化、品牌 化、服务化转型，鼓励企业加大研发投入，提升产品技术含量与附加值，发展服务型制造模式，如总集成总承 包、全生命周期管理、远程运维等。此外，还将致力于优化产业链供应链结构，增强其韧性和安全水平，支持龙头企业做强做优，并带动产业链上下游中小企业协同发展，形成更具竞争力和抗风险能力的现代产业集群。

（二）战略性新兴产业培育壮大

战略性新兴产业涵盖信息技术、新能源（汽车）、新材料、生物技术、高端装备等领域，是培育新动能、 抢占未来竞争制高点的重要方向。在过去十余年中，中国在新能源汽车领域的投入和成就尤为显著。根据 2025 中国电动汽车百人会论坛上的数据，中国新能源汽车市场规模迈上新台阶，年产量首次突破一千万辆，占全球 总产量的 65%，连续十年位居全球第一。此外，中国在 5G 通信技术方面也取得了重大进展，截至 2024 年底， 全国充电基础设施总量达到 1281.8 万台，同比增长了 49.1%。在人工智能领域，中国电动汽车百人会副理事长 兼秘书长张永伟指出，电动化、信息通信和人工智能是智能汽车发展的三大支撑力量。这些进展不仅推动了电 动汽车与电池、商用核电方面的产业和创新能力达到世界领先水平，也促进了中高端装备、航空航天、半导体 等领域的突破，逐步形成了高度数字化和智能化的产业生态。 “十四五”期间，中国重点培育了新能源汽车、 高端芯片、生物医药、人工智能、节能环保等七大战略性新兴产业，并取得显著成效：在电动汽车领域，2024 年中国新能源汽车产销量分别达 1288.8 万辆和 1286.6 万辆，同比增长 34.4%和 35.5%，连续十年保持全球第 一 ；在在 5G与通信领域，中国设备商和运营商深度参与国际标准制定，加速推进商用网络部署；在节能环保 和工业互联网等领域，国家推出多项扶持措施，促进传统行业数字化改造。 当前，全球科技竞争日趋激烈，产业链供应链的韧性和安全面临严峻挑战，核心技术封锁、国际市场准入 壁垒、原材料供应紧张等问题日益凸显，中国将科技自立自强置于国家发展的战略支撑地位。“十五五”时期， 深化战略性新兴产业发展，尤其是在关键核心技术领域取得突破，是摆脱“卡脖子”困境、保障产业链自主可 控、维护国家经济和科技安全的必然选择。这不仅是经济发展命题，更是关乎国家生存与发展的战略底线。

1.加速颠覆性技术突破与前沿技术融合

“十五五”时期，战略性新兴产业的发展将超越现有技术的简单改良，转而深度聚焦于原创性、颠覆性技 术突破，并大力推动跨界技术的深度融合。例如，推动人工智能从感知智能迈向认知智能，实现生成式 AI 在全 行业的深度赋能；探索“AI+生物医药”的药物发现新路径，以及新材料与新能源、高端装备的迭代共生。“新 质生产力”的本质要求战略性新兴产业担当起科技创新的主要策源地和产业变革的核心驱动力角色。根据国家统 计局、科学技术部和财政部发布的数据，2023 年我国研究与试验发展(R&D)经费投入总量达到 33357. 1 亿元， 比上年增长 8.4%。其中，基础研究经费为 2259.1 亿元，增长 11.6%，占 R&D 经费比重达到 6.77%，创历史最 好水平。这些数据表明，国家与社会对基础研究和应用基础研究的投入显著加大，旨在鼓励原创性突破，并推 动战略性新兴产业与传统优势产业的交叉融合发展，以催生全新的产业形态和经济增长点。

2.产业链协同与集群化发展

单个企业或单一技术的成功，已难以支撑战略性新兴产业整体的持续壮大与国际竞争力的提升。因此，发 展重点将从扶持“单项冠军”企业，转向着力打造具有国际竞争力的产业集群，并构建完善的创新生态系统， 强调产业链上下游企业间的协同创新、资源共享及风险共担机制的建立。这具体将表现为国家层面积极推动建 设若干世界级、国家级战略性新兴产业集群，根据国家统计局制定的《工业战略性新兴产业分类目录(2023)》， 我国目前共有 66 个国家级战略性新兴产业集群，这些集群分布在中国 23 个省级区域，覆盖了新一代信息技术、 高端装备制造、新材料、生物、新能源汽车、新能源、节能环保、航空航天、海洋装备九大产业。此外，我国还 大力发展“政产学研金服用”一体化的创新联合体，强化共性技术平台、中试验证平台等关键公共服务能力的支 撑，并鼓励龙头企业发挥引领作用，带动产业链上的中小微企业实现融通发展和共同进步。

3.充分释放“数据要素”价值

战略性新兴产业最终价值的实现，关键在于从“技术供给推动”转向“应用场景牵引”。因此，发展趋势 将更加注重从供给侧的技术创新驱动转向需求侧的应用场景牵引，尤其要深度挖掘特定行业、复杂场景下的真 实应用需求，并以此指导技术研发与产品迭代。“数据”作为一种全新的生产要素，其高效、安全地采集、治理、 流通、分析和应用，将日益成为战略性新兴产业形成核心竞争力的关键所在。具体而言，将通过鼓励在智慧城 市、智能制造、智慧医疗、绿色交通等国家重点发展领域率先开展示范应用，并推动其规模化落地来实现，同 时，国家也将大力推动数据要素市场化配置改革，在确保数据安全与个人隐私的前提下，最大程度释放数据价 值，为战略性新兴产业的创新发展赋能。

（三）未来产业布局建设

“未来产业”是指基于前沿科技和新模式新业态的未来导向性产业，是国家面向 2035 年竞争力布局的关 键。十四五《纲要》明确，未来产业依托颠覆性技术突破和产业融合，将引领新需求、创造新动能、拓展新空 间。《工业和信息化部等七部门关于推动未来产业创新发展的实施意见》中提到，要以传统产业的高端化升级 和前沿技术的产业化落地为主线，以创新为动力，以企业为主体，以场景为牵引，以标志性产品为抓手，遵循 科技创新及产业发展规律，加强前瞻谋划、政策引导，积极培育未来产业，加快形成新质生产力，为强国建设 提供有力支撑 。 “十五五”时期，我国未来产业将遵循科技创新及产业发展规律，聚焦未来产业高端、智能、绿色、融合演 进趋势和完整、先进、安全的发展要求，参考中国电子信息产业发展研究院的研究成果，建议采用“1137”发 展思路，具体内容如下：（1）“1”个主战场：明确将“制造业”作为未来产业发展的主阵地。这彰显了中国以实体 经济为根基，尤其是将先进制造业作为构建现代化产业体系核心支撑的战略决心。（2）“1”条主线：围绕“ 传统 产业的高端化升级”和“前沿技术的产业化落地”这两大核心任务展开。这一主线体现了存量变革与增量崛起并重 的策略，既要通过技术赋能改造提升传统产业基础，也要积极开辟和抢占新兴技术产业化的新赛道。（3）“ 3”种 机制：致力于逐步形成未来产业的“发现、培育和形成”机制。这表明国家将构建一套系统化的体系，从早期甄别 具有潜力的未来产业方向，到中期实施针对性培育与扶持，最终推动其成长为具有竞争力的新兴产业集群。这 种机制化的构建，意在超越以往“点状扶持”的局限，形成可持续的产业孵化能力。（4）“七”大路径：依托“技术创新、成果转化、产品研发、主体培育、场景应用、生态构建、安全治理”七大关键路径，构建未来产业发展 生态。这七大路径贯穿未来产业从技术萌芽到市场成熟的全生命周期，凸显了创新链、产业链、资金链、人才 链的深度融合。

1.建立未来产业投入增长机制

党的二十届三中全会《决定》明确提出“建立未来产业投入增长机制”，指通过制度化安排，持续加大对处 于萌芽或初期阶段、具有颠覆性和引领性的未来产业的投入，以推动新质生产力的发展。中国为应对新一轮科 技革命和产业变革，抢占未来发展制高点，培育新质生产力，提出了系统性战略举措。这些举措包括科技创新 与研发、数字化转型与智能化发展、绿色发展及环保科技、人才培养与团队建设等多方面，旨在推动产业结构 升级，提高资源利用效率，促进绿色低碳发展，加强科技创新体系建设。该机制的核心在于，针对未来产业高 风险、长周期、高投入的特性，通过政府引导与市场机制相结合，优化从基础研究到产业化的投入结构，动员 政府、国有资本和社会资本等多元主体参与，并大力培育具有长期性和战略耐心的“耐心资本”。具体措施包括 强化财政税收支持，创新银行、保险、基金等金融服务，健全风险管理与缓释机制，畅通资本退出渠道，加强 区域统筹与差异化布局，并整合研发、人才与国际合作资源。此举旨在加速关键技术突破，增强产业链韧性， 重构创新生态，优化区域经济格局，但需应对政策执行精准度、风险承受能力及战略与市场平衡等多重挑战。

2.部署未来产业新赛道

“十五五”时期将战略性地布局和大力发展一批代表科技发展前沿、具有巨大市场潜力的未来产业。具体包 括未来制造领域，如重点发展人形机器人、高端智能装备、增材制造（3D 打印）等，以推动中国制造业向更高 水平的智能化、绿色化、高端化转型升级。在未来信息领域，将聚焦新一代移动通信（6G 网络）、量子信息技 术、类脑智能、元宇宙及先进计算等领域，着力构筑我国在全球数字经济竞争中的新优势。在未来材料领域， 将重点研发和应用高性能新材料、先进纳米材料、高温超导材料等，为产业整体升级提供坚实的物质基础和技 术保障。在未来能源领域，将积极发展氢能、新型储能技术、先进核能以及碳捕集、利用与封存（CCUS）技术 等，以有力支撑国家能源结构的绿色低碳转型和“双碳”目标的实现。在未来空间领域，将重点发展空天信息技 术，特别是在海洋资源开发中的应用，如通过空天信息一体化技术实现对海洋资源的快速、实时、精确监测， 提高开发效率，并保障资源安全。同时，深海空天资源的开发与利用将成为拓展国家战略新疆域的重要方向。 与此同时，“十五五”时期将把“低空经济”作为未来产业的重要赛道加以大力发展。这涵盖突破与发展新一代低 空飞行器技术（如电动垂直起降飞行器 eVTOL、智能无人机等），构建并完善低空飞行所需基础设施（包括通 信、导航、监视、起降场站等），探索并优化低空空域管理与运行服务体系，积极拓展低空经济在应急救援、城 市管理、物流配送、空中交通、农林植保、文化旅游等多元化应用场景，培育形成万亿级产业集群，打造经济 增长新引擎。在未来健康领域，将着力推动基因技术、细胞治疗、脑科学与脑机接口技术、高端医疗装备等前 沿生物医药技术的发展与应用，显著提升人民群众的生命健康水平与生活品质。

3.关键技术突破与产业化攻坚

“十五五”时期将集中力量解决未来产业发展中的核心技术瓶颈。在上述确定的未来制造、未来信息、未来 材料、未来能源、未来空间和未来健康等重点产业方向的关键核心技术领域，国家将组织优势科研力量进行联 合攻关，力争取得一批具有世界影响力的重大原创性突破，并形成一批具有自主知识产权的核心技术和标准， 根据世界知识产权组织发布的数据，2024 年全球 PCT 国际专利申请总量达到 273,900 件，中国以 70,160 件的申 请量位居世界第一，占全球申请总量的 25.62%。尽管中国在申请数量上保持领先，但与 2020 年相比，申请数 量的增速有所放缓。同时，将加快建设和完善各类中试验证平台和熟化基地，有效缩短从实验室技术研发到产 业化应用的转化周期，提高科技成果转化效率和成功率。此外，还将规划并支持建设一批未来产业先导区与特 色示范区，通过政策引导和资源集聚，推动相关产业集群化、高质量发展，形成具有国际竞争力的未来产业增 长极。

（四）全要素生产率指标体系构建

“十四五”规划将创新驱动置于国家发展全局的核心地位，并通过一系列量化指标来衡量进展。其中，最 具代表性的三个指标是全社会研发经费投入增长率、每万人口高价值发明专利拥有量以及 2023 年数字经济核心 产业增加值占 GDP 的比重为 9.9%。一是全社会研发经费投入增长率，2024 年研发经费总投入增长至 3. 613 万 亿元，年均增长率达到 10.29%，超过 7%的目标，同时研发投入强度提升至 2.68%。展望“十五五”时期，预计 全社会 R&D 经费投入将继续保持强劲增长势头，研发投入强度有望进一步提升。二是每万人口高价值发明专利 拥有量，根据国家知识产权局发布的数据，截至 2024 年底，我国每万人口高价值发明专利拥有量已达到 14 件，这一数值不仅超过了“十四五”规划中设定的 12 件的目标，而且 PCT 国际专利申请量占比达到 25.62%，使我 国在国际上排名第一。预计“十五五”时期知识产权工作从数量规模型向质量效益型转变，更加注重专利质量、 转化效率、经济社会价值及国际标准影响力。三是数字经济核心产业增加值占 GDP 比重，根据国家统计局数据， 2023 年为 9.9%，未达到原定的 10%目标。同时，国家数据局于 2025 年 5 月 16 日发布了《数字中国建设 2025 年行动方案》，计划将数字经济核心产业增加值占 GDP 比重提升至超过 10%。预计未来该值继续提升，我国将 重点推动数字技术与实体经济深度融合，发展“AI+”，释放数据要素价值。

四、扩大内需成为主线：“十五五”规划内需分析

国家对内需的重视程度在“十四五”期间显著提升，首次将内需独立成篇，核心要求包括全面促进消费与 拓展投资空间。“十五五”时期，扩大内需或将进一步成为规划的重要主线之一，源于立足国内大循环以应对 国际变局的战略考量，来自以消费升级驱动创新与高质量增长的发展需求，基于通过增收减负夯实共同富裕基 础的民生逻辑。“十五五”规划需应对五大核心问题：传统投资领域面临结构性挑战，房地产、传统基建及制 造业均存在供需错配或效能瓶颈问题；供给端呈现内卷式无序竞争态势，从传统行业蔓延至新兴产业，致使利 润空间压缩、创新动力受抑；价格持续低位运行抑制了需求，企业盈利与居民消费均受到负面影响；消费结构升级与供给不匹配，服务消费领域存在供给短板问题；基本公共服务均等化程度有待提升，城乡、区域差异制 约了消费潜力的释放。基于上述问题，“十五五”规划将重点发力于三个方面：首先，以收入分配改革为核心， 夯实居民消费根基，确保居民收入增长与经济同步，完善社会保障体系，以促进消费增长。其次，以稳定和公 平为基石，重塑民间投资信心，营造稳定透明的营商环境，打破准入壁垒，以激发投资活力。最后，以服务实 体为导向，深化财税与金融联动改革，理顺央地关系，发展适配新质生产力的金融服务，以支持实体经济的持 续健康发展。

（一）扩容提质服务消费，减少消费领域限制

居民收入水平的稳步提高为消费潜力释放奠定了基础。据国家统计局数据，2024 年全国居民人均可支配收 入为 41314 元，比上年名义增长 5.3%，扣除价格因素实际增长 5.1%。具体到 2023 年第 2 季度至 2024 年第 4 季 度，居民人均可支配收入实际增速保持在 4.9%至 6.2%之间。然而，从三大需求对 GDP 增长的贡献率来看，尽 管 2023 年最终消费对增长的贡献率一度达到 80%的高点，但随着四季度的结束，消费对 GDP 增长的贡献率有 所回落，但仍然保持在较高水平。整体来看，消费放缓和走弱趋势持续，并呈现出以下四个结构性特征：1）商 品消费与服务消费分化；2）消费结构分化，与房地产相关消费回落，升级类产品消费上行；3）消费呈现区域 分化态势，特别是腰部城市消费增速较快，而珠三角城市群整体增速仅为 0.71%，反映出消费区域分化的三大 新趋势；4）消费降级现象仍然存在，终端消费的提振仍面临较大压力。

“十五五”规划将服务消费确立为拉动内需增长的主引擎，其政策框架将围绕“供给创新”和“需求释放” 展开双轮驱动。一方面，通过数字化赋能和市场准入放宽，创造并丰富服务消费的新场景、新业态；另一方面， 通过完善社会保障体系，直接减轻居民在养老、育儿等领域的刚性支出负担，消除消费的后顾之忧，从而系统 性地释放居民的服务消费潜能。

1.拓展服务消费场景：数字赋能与需求创造

支持服务业的数字化转型，是提升服务效率和创造全新消费体验的核心手段。政策将推动人工智能、物联 网、大数据等新一代信息技术在文旅、康养、零售、家政等传统服务领域实现深度应用，促进线上线下消费场 景无缝衔接。例如，支持发展智慧旅游，通过虚拟现实（VR）等技术提供沉浸式体验；推广智慧养老，利用可 穿戴设备和远程监护系统，实现居家养老的智能化健康管理。 开展新型消费场景培育试点工作，旨在塑造具有国际影响力的消费新地标与新模式。借鉴国际消费中心城 市的建设经验，政策将鼓励各地因地制宜，发展“首店经济”、“夜间经济”、赛事经济、国潮消费等特色业 态。尤其针对“银发经济”与“婴童经济”领域，将着重培育一批示范项目。例如，打造集医疗、康复、护理、 文娱功能于一体的“医养康”融合型养老社区，满足老年人多元化、高品质的服务需求；同时，大力推进普惠 性、社区化的“托幼一体”服务，消除双职工家庭的后顾之忧。

2.加强服务消费保障：解除后顾之忧释放潜能

完善服务业工资增长机制，旨在筑牢服务消费的收入根基。为保障服务业从业人员共享行业发展成果，政 策将进一步推行工资集体协商制度，并定期发布分行业工资指导线，引导企业构建与劳动生产率及经济效益相 挂钩的常态化薪酬增长机制，进而提升服务业从业人员的消费能力与意愿。 根据国家卫生健康委员会和财政部的联合部署，我国将从 2025 年起实施普惠性的育儿补贴制度，同时逐步 推行免费学前教育。这一政策旨在通过直接的资金支持和教育资源的公平分配，降低家庭的养育成本，从而提 振消费信心，并有望缓解年轻家庭的生育焦虑。高昂的养育成本是制约当前家庭消费和生育意愿的关键因素。 基于近期出台的政策信号，“十五五”规划有望将育儿补贴制度在全国范围内系统化、标准化。根据最新公布 的《育儿补贴制度实施方案》，从 2025 年 1 月 1 日起，对符合法律法规规定生育的 3 周岁以下婴幼儿，国家将 提供每孩每年 3600 元的基础补贴，直至孩子年满 3 周岁。该方案鼓励有条件的地方在国家基础标准之上提供额外的补贴。更具深远意义的是，规划或将明确提出分步骤、分地区普及免费或高额补贴的学前教育（3-6 岁）， 将其从家庭消费支出项转变为基本公共服务，这将极大减轻家庭的长期经济压力，释放可观的即期消费能力。

3.完善服务消费政策支持体系：多措并举挖掘潜力

推出服务消费补贴及创新信贷产品，是短期内精准激发消费活力的有效举措。政策将常态化、精准化地推 出各类服务消费支持措施，如面向文旅、体育、餐饮等领域发放消费券，或实施家电、汽车等大宗消费品的“以 旧换新”补贴。同时，引导金融机构围绕教育培训、健康管理、家庭装修等服务场景，开发费率更优惠、手续更 便捷的消费信贷产品，以更好地满足居民品质化、升级化的消费需求。 消费税稳步下划、征收环节后移，重构了税源分配逻辑，这将鼓励地方政府创造更多消费场景。通过将消 费品的征税环节从生产环节后移至批发或零售环节，税源归属也从生产地转向消费地，这会使部分地方政府利 益与消费市场繁荣深度绑定，扭转‘重生产轻消费’倾向，成为扩大内需的核心制度引擎。对烟、酒、成品油等 易于监管且消费规模大的品类，率先推行征收环节后移，积累经验后再扩展至更多消费品领域。在消费潜力大、 监管基础好的地区，率先建设‘市内免税店’‘文旅消费综合体’，以验证场景创新与税收增长的联动效果。

4.减少消费领域限制性措施：增强居民消费意愿

减少消费领域的限制性措施，其核心思路是‘放宽准入、简化审批、优化监管、保障权益’。其目的是通 过破除抑制消费的体制机制障碍，让消费者“能消费、敢消费、愿消费”，从而畅通经济循环。破除行业消费 门槛，取消交通、房地产、高端消费等领域的限购措施，如取消电车购买限制，以更好地满足居民品质化、升 级化的消费需求。拓展新兴消费领域开放，在深海、生命健康、新型能源、人工智能等战略性领域实施“市场 准入特别措施”，构建高效便捷的准入机制，加速创新成果转化应用。

（二）“投资于物”同“投资于人”紧密结合

根据“十五五”规划，投资政策将经历战略性重塑，以促进社会资本从传统的房地产和一般性基础设施领 域，转向支持新质生产力发展、科技创新、绿色经济转型以及区域协调发展等关键领域。这一政策导向的转变， 其根本目的已不再是将投资作为短期稳增长的工具，而是将其视为构建国家长期战略能力、优化经济结构的核 心手段。重振民间投资信心，引导其深度参与国家战略，将是此轮投资结构优化的关键所在。

1.聚焦重点领域投资：精准发力提升效能

实施精准的高技术产业投资补贴和传统产业技改扶持，推动产业向价值链高端跃升。规划将通过财政贴息、 税收优惠（如研发设备加速折旧）、产业引导基金等多种政策工具，定向支持人工智能、生物制造、商业航天、 低空经济等战略性新兴产业的投资。与此同时，政策的另一大着力点是推动传统制造业的转型升级。通过扩大 设备更新改造贷款财政贴息等政策覆盖范围和扶持力度，推动传统企业开展数字化、智能化、绿色化改造，全 面提升存量资产的生产效能和竞争力。 系统布局新型基础设施，为数字经济的纵深发展夯实物理根基。随着“十五五”规划的出台，我国新基建 的发展蓝图将更加清晰，重点将从网络“覆盖率”转向提升“应用率”和“能效比”，以适应数字经济的快速发 展和绿色转型的需求。这包括加快部署 5G-Advanced（5.5G）网络，优化全国一体化算力网络国家枢纽节点布 局，推进“东数西算”工程向更高效率、更低时延、更绿色化方向发展，并大力建设深度融入制造业的工业互 联网平台。投资的评价标准将更聚焦于其能否有效支撑实体经济的应用场景与创新需求。 精准实施民生领域普惠性投资，构建全生命周期保障体系。运用财政补贴、专项债券、普惠金融、社会资 本联动等多元化政策工具，精准破解民生“七有”领域短板，提升公共服务的可及性与公平性。通过需求端补 贴（如培训券、托育补贴）和供给端激励（如土地优惠、税费减免）协同作用，既拓展服务覆盖范围，又激发市 场供给活力；引入保险资金破解长期照护、普惠养老等资金沉淀难题，形成“财政+金融+社会”的可持续民生 投入模式。

2.激励民间投资参与：重塑信心释放活力

坚决破除各类行业准入壁垒，为民间资本创造公平的竞争环境。近年来，民间固定资产投资增速显著放缓， 反映出市场信心的不足。为此，“十五五”规划将把激发民间投资活力置于前所未有的重要位置。为促进民间 资本进入重点行业和领域，相关政策文件明确指出要拆除阻碍民间资本的“玻璃门”和“旋转门”，确保民营 企业在市场准入、审批许可、经营运行、招投标等方面享有与国有企业同等的待遇。

发挥国家创业投资引导基金的杠杆效应，撬动更多社会资本投向科技创新领域。面对前沿技术研发周期长、 不确定性高的特点，在“十五五”期间，政府引导基金将发挥更为积极的作用，作为耐心资本和风险分担者， 促进经济结构调整和产业升级。通过作为基石投资者参股市场化的创业投资基金，引导基金将有效撬动数倍的 社会资本，共同投向处于种子期、初创期的科技型企业。为确保运作效率，引导基金将更加强调市场化原则， 充分发挥专业基金管理人的作用，避免行政过度干预，构建政府引导、市场主导、风险共担的科技创新投融资 生态。

3.定向赋能“投资于人”：着力提升人力资本质量与就业适配能力

通过加大教育和培训的投入，提升劳动力的技能和知识水平，可以有效推动资金资源“投资于人”，从而 增强劳动力市场与产业升级的协同性。这不仅有助于构建“就业增收—消费提振—经济发展”的良性循环，还 能促进经济结构的升级和产业的优化。具体而言，将围绕数字经济、绿色转型等前沿领域构建动态培训体系， 针对人工智能应用、新能源技术操作等岗位需求，推行政府引导与企业主体协同的培训机制，企业开展员工技 能升级的投入可按比例享受税收优惠，既提高技能供给与产业需求的匹配度，又通过提升就业质量直接促进居 民增收。同时，深化职业教育产教融合，支持职业院校与行业龙头共建实训基地，增强劳动力实操能力与岗位 要求的契合度，既能提升劳动者就业竞争力，又能通过企业实践获得收入，缓解青年群体就业压力。此外，加 大职业健康保障投入，引导企业建立员工健康监测与预防性干预机制，降低职业健康风险。健康劳动力供给的 优化，既能减少因病误工造成的收入损失，又能通过提振消费信心间接激活内需。通过上述系统性投入，既能 提升劳动力市场供给质量，又能通过扩大就业、促进增收、优化消费环境，形成经济发展与民生改善的良性互 动格局。

五、高水平安全保障体系：“十五五”规划韧性建设

安全方面，高水平安全或是“十五五”规划中的第三条主线，核心是以高效能治理促进高质量发展和高水 平安全良性互动。在落实总体国家安全观的过程中，持续在金融安全、产业链供应链安全、粮食能源安全、军 事安全等领域发力。

（一）金融安全防控机制创新

金融监管防控机制的完善需强化风险指标联动性监测。2023 年金融业固定资产投资增速为-11.90%，2024 年延续负增长态势（-6.30%），与同期税收收入收缩形成呼应，凸显资本投入缩减对行业税基的潜在冲击。尽管 2022 年该指标曾达到 10.5%的高位，但 2023 年金融业增加值占 GDP 比重仍稳定在 7.3%，表明单纯规模扩张无 法有效防控风险，需转向精细化监管路径。当前，监管部门通过动态跟踪资本充足率、拨备覆盖率、流动性风 险等关键指标，依托数字化平台实施穿透式监测，并建立“重点机构名单管理”机制，提升对投资收缩与税基 联动的预警能力。同时，通过中央与地方监管协同，如数据共享机制、跨部门合规排查等，强化行为监管与技 术监管的衔接，以风险联动分析取代粗放扩张模式，筑牢系统性风险防线。

科技创新对风险防控运营效率的支撑作用，主要体现在实时数据分析、流程自动化和决策精准化三大维度， 通过技术赋能实现从被动响应到主动防御的转变。具体而言：1）实时监测与预警效率跃升：利用人工智能和大 数据技术，银行能够实时追踪风险并动态调整策略。智能模型能够在毫秒级别对交易行为进行扫描，将欺诈风 险处置时间从小时级别缩短至秒级别，显著提高了欺诈检测的拦截率。2）流程自动化降本增效：区块链技术， 作为一种去中心化、安全性高、透明度强的分布式数据库技术，在跨境支付领域得到了广泛应用。例如，通过 应用分布式账本技术，实现了跨境支付的指令实时核验，有效缩短了结算周期至分钟级别，并且显著降低了操 作风险，降幅超过 30%。信贷审批流程引入 AI 自动化校验，可将周期压缩 40%并节约人力成本。3）数据整合 推动决策优化：打破数据孤岛后，基于多维信息（如税务、征信、供应链）构建的客户画像提升了风险评估精 度，同时机器学习动态调整监测阈值，降低了异常交易误报率，有效减少了无效风控资源的消耗。实践表明， 领先机构已依托科技创新构建主动防御体系，在提升高风险拦截准确率的同时，控制正常业务摩擦损耗，验证 了技术升级对运营效率与风险防控平衡的关键价值。

（二）产业链供应链韧性建设

当前全球产业链重构背景下，提升供应链抗风险能力成为关键任务。港股物业板块的估值波动与流动性困 境为产业链风险监测提供了典型案例。2021 年至 2025 年 6 月，港股上市物企平均市盈率从 42.91 倍下滑至 14.61 倍，显著低于同期港股主板 24.60 倍的水平。这一现象与房地产行业下行压力直接相关，反映出单一产业依赖对 供应链稳定性造成的冲击。中指研究院数据显示，2022 年 10 月港股物企市盈率一度跌至 7.38 倍，虽后续出现 小幅回升，但长期低于港股主板 18-30 倍的合理区间，凸显出因风险预警机制缺失导致的估值修复滞后。这种 持续性的估值折价，反映出市场对物业企业独立经营能力的系统性质疑，同时也揭示了关联风险传导链未被有 效阻断的结构性缺陷。

技术研发与创新是突破产业链瓶颈的核心路径。以医疗健康产业为例，根据《健康中国 2030 规划纲要》， 预计到 2030 年，大健康行业市场规模将达到 16 万亿，占总 GDP 的 20%。在这一宏伟目标的推动下，生物医药 领域，作为全球原料药出口的领先者和药品消费市场的第二大经济体，正通过技术驱动形成增长极。反观物业 行业，尽管具备轻资产和现金流稳定特性，但数字化运营与高毛利业务布局不足，导致 2025 年港股中小物企出 现东原仁知服务连续两个月零成交的极端流动性枯竭。这一对比尖锐地指出：物业行业的技术短板不仅制约盈 利升级，更放大了外部风险冲击的破坏力。尽管许多企业仍受限于传统服务模式，未能有效利用轻资产优势构 建技术护城河，导致从规模扩张向质量深耕的转型缓慢，但通过借鉴如某汽车制造商的韧性构建实践、利用物 联网技术提升供应链透明度等案例，可以发现供应链韧性建设的核心瓶颈正在被突破。 企业协同模式需从股权关联转向价值共生。金科服务因向母公司金科集团提供 15 亿元借款未获偿还，导致 其股价单日暴跌 37%，此案例凸显了关联交易可能对供应链信用造成的破坏性影响。2021 年 7 月后港股物企市 盈率持续跑输主板，根源在于 49%的上市物企存在房地产关联方质押风险。相较于健康产业中药品研发服务贸 易的协同效应，物业行业需构建独立的市场拓展能力，重塑供应链合作模式，以专业化能力取代母体依赖，以 开放生态替代封闭式利益输送。

（三）能源粮食安全底线思维

能源与粮食安全作为国家安全体系的重要支柱，在“十五五”规划中占据关键地位。根据国家统计局数据， 2025 年 1—8 月我国原油对外依存度达到 72.7%，天然气对外依存度约 40%，能源供应安全面临结构性挑战。粮 食安全方面，2024 年全国粮食总产量达到 7.06 亿吨，连续 9 年稳定在 6.5 亿吨以上，但大豆等油料作物自给率 30%左右，仍低于国际公认的 50%安全警戒线。 在能源安全保障方面，中国坚持以“四个革命、一个合作”能源安全新战略为引领，持续优化能源结构，将 新能源开发利用置于国家安全的战略高度。以雅鲁藏布江水电站为代表的大型清洁能源工程，成为支撑能源自 主保障的关键举措。该水电站依托西藏丰富的水能资源，规划装机容量超 6000 万千瓦，建成后年发电量可达 3000 亿千瓦时。此举不仅能大幅提升清洁能源占比，还可借助“西电东送”通道缓解东部负荷中心的供电压力， 显著增强电网韧性与跨区域资源调配能力。与此同时，页岩气等非常规油气资源的开发加速推进。借助水平井 钻探和压裂技术创新，四川盆地、鄂尔多斯盆地等重点产区实现规模化量产，2024 年全国页岩气产量突破 300 亿立方米，有效降低油气对外依存度，为能源供给多元化筑牢基础。在配套措施方面，储能技术同步取得突破， 抽水蓄能装机超 6200 万千瓦、新型储能超 4000 万千瓦（含锂电、压缩空气储能等）。辅以跨省特高压电网和 智慧调度系统，新能源消纳率持续稳定在 95%以上。这一系列实践表明，统筹传统能源转型与新能源跃升，通 过技术革新与体系化布局，将能源饭碗牢牢端在自己手中的思路不会动摇。因此，在“十五五”时期，中国能 源安全建设将重点围绕三个核心领域：首先，在基础设施建设方面，规划将着力提升能源储备能力和新能源产 量，以确保能源供应的稳定性和可持续性；其次，在技术创新领域，将重点突破深层页岩气开发、智能电网等 关键技术，以促进能源技术的现代化和效率提升；最后，在制度保障层面，将加快制定和完善能源安全法律法 规体系，以构建坚实的制度基础，保障能源安全和促进能源行业的健康发展。通过多措并举，构建与高质量发 展相适应的能源安全保障新格局。

中国粮食安全体系建设呈现“储备为基、仓储提质、监管从严、调控精准、应急协同”的多维推进态势， 这得益于粮食产量连续九年稳定在 1.3 万亿斤以上，人均粮食占有量高于国际公认的粮食安全线，以及国家在 粮食生产、科技支撑、政策扶持等方面的持续努力。在储备层面，中央储备粮规模超 1 亿吨，储备粮总量超 6.5 亿吨，形成政府主导、企业协同、家庭补充的多层次储备体系，筑牢“手中有粮”的压舱石。仓储设施现代化 进程加速推进，全国标准仓房完好仓容突破 7.3 亿吨，仓储损失率降至 1%以下，显著提升了“存得住、管得 好”的流通效能。质量安全监管同步强化，农产品质量监测体系覆盖全国 95%以上的县区，主要农产品合格率连续稳定在 97.5%以上，实现了从“保数量”向“保质量”的升级。调控机制创新突出“精准响应”和“市场 稳预期”的特点。通过完善粮食最低收购价政策，2023 年稻谷、小麦收购价分别提高至每 50 公斤 131 元和 117 元，有效保障了农民种粮积极性。同步建立 36 个国家级粮价监测直报点，构建覆盖生产、流通、消费全链条的 市场异常波动预警网络，强化风险预判能力。应急保障体系则聚焦“平急转换”效能，建成日处理原粮 100 万 吨的应急加工能力，并通过优化应急储运企业布局、配送中心和供应网点建设，形成“布局广、调运快、管理 精”的全链条应急保障网络，显著增强极端情景下的粮食韧性。 基于现有成果，“十五五”时期粮食安全工作重点将从“保数量”向“提质量、强韧性、优体系”全面转 变。严守耕地红线，推进高标准农田建设，提升农田抗灾能力，落实“藏粮于地”战略，同步加大育种科研投 入，推广智能农机应用，突破单产瓶颈，实现“藏粮于技”。推动加工环节技术升级，例如采用柔性碾米设备， 减少产后损失；发展深加工产业，提升产品附加值；扩大农产品质量监测范围，确保合格率稳中有升，满足消 费升级需求。

（四）军事安全治理体系现代化

军事安全是国家安全的核心支柱，新质战斗力生成、军民融合深化、国防科技自主创新是“十五五”规划 的三大重点方向，通过智能化升级、战略能力拓展和制度性保障，构建与高水平安全需求相匹配的现代军事治 理体系。 在地缘政治风险加剧等多重因素叠加下，我国国防预算支出增速高于 GDP 增速具有确定性。当前全球地缘 冲突频发推动多国军费扩张，北约国家正集体将国防支出占 GDP 比重目标提升至 3%～4%，而我国 2025 年国 防支出为 17846.65 亿元，增幅连续三年持平于 7.2%，占 GDP 比重长期低于 1.5%，显著低于全球平均 1. 94%及 美俄等国3%～5%的水平；在 2027年实现建军百年奋斗目标的政策倒逼下，装备研发采购与交付进度加速推进， 叠加台海局势对国防安全的紧迫需求，预计“十五五”期间国防预算将维持 7%～7.5%的稳定增长，占 GDP 比 重存在提升空间。

政策端聚焦新域新质战斗力、军民融合深化与军贸体系优化，为军工行业注入三重制度红利。在新域新质 战斗力领域，作战空间已突破陆海空传统范畴，向网络、电磁、太空、深海及认知域延伸拓展，全域控权需求 促使人工智能、量子科技等前沿技术加速应用，成为新质战斗力的核心引擎；军民融合不断深化，形成了“军 转民”“民参军”及资源共享的格局，政策重点引导社会资本投向人工智能、低空经济、商业航天等国家战略 科技领域，既助力军工产业升级，又通过产业联动增强了民族自豪感与国家认同感；军贸体系优化依托国防科 技的自主创新与地缘战略的突破，推动中国从“追随者”转变为“规则制定者”。2020—2024 年中国军贸出口 份额达 5.9%，居全球第四（美、法、俄分占 42.6%、9.6%、7.8%），而进口市场分散（乌克兰、印度、卡塔尔 位列前三，占比 8.8%、8.3%、6.8%），为技术输出与市场拓展创造结构性机遇。三重政策红利叠加，驱动军工 行业迈入“量增价稳”新周期。

六、经济结构调整优化：“十五五”规划结构分析

中国经济结构正经历从制造业向服务业（包括生产性服务业和消费性服务业）的转型升级，这是收入增长、 消费升级以及政策引导共同作用的结果。核心驱动力在于，人均 GDP 突破 1.3 万美元后，居民消费重心向发展 型、享受型服务转移：根据国家统计局数据，2024 年全国居民人均服务性消费支出占比达到 46.1%，较上年提 高 0.9 个百分点。同时，中等收入群体人数超过 4 亿，持续推动对健康、教育等服务的需求增长。与此同时，中 国制造业仍保持全球核心地位，增加值占全球比重稳定在 30%上下，总体规模已连续 15 年位居世界第一，根据 2024 年的数据，中国的制造业 GDP 占比约为 28.5%，显著高于美国的 11.6%和日本的 21.05%。对此，政策层面 亦将同步优化：“十四五”规划曾提出“保持制造业比重基本稳定”，“十五五”规划中可能不再强调此项，而 是调整为“保持制造业合理比重，建立保持制造业合理比重投入机制”，以加强对服务业等第三产业的支持和 发展，凸显中国在服务业主导转型中，兼顾制造业规模优势与质量提升的双轨发展路径。

服务业占比的提升，映射到实体经济和资本市场层面，可能会分别提升社会整体物价水平和资本市场估值 中枢。在实体经济层面，服务业占比提高伴随需求刚性扩张，但服务供给受限于低弹性和生产率提升缓慢，导 致形成‘需求易增、供给难扩’的结构性矛盾，当需求激增时，供给瓶颈推高服务价格。服务业贯穿生产链条 的各个环节，借助价格传导效应，服务业的价格上涨会经由企业成本传导至商品领域，进而推高社会整体物价 水平。例如，2024 年物流成本的上升直接促使电商商品终端售价提高，放大了整体通胀压力。在资本市场层面， 服务业占比的提升优化了经济结构的稳定性。其低存货特性平抑了经济波动，增强消费韧性，同时，根据国家 统计局的数据，新兴服务业如信息技术和科研服务的营收增速显著高于传统产业。例如，信息传输、软件和信 息技术服务业的增加值在 2024 年增长了 10.9%，而科学研究和技术服务业的营收增长了 92.5%。这些新兴服务 业对二、三产业的营收增长贡献率达到了显著的 70%左右，成为推动经济增长的重要力量。这种高质量增长特 征吸引资本向轻资产、高附加值领域集聚，叠加 REITs、科创债等适配服务业的金融工具创新，市场更倾向于给 予成长性溢价，从而系统性抬升估值中枢。2024 年 10 月，上交所明确科创板公司“轻资产、高研发投入”认定 标准，引导资金“活水”进一步流向科技创新。

“十五五”规划时期，服务业发展或将有以下 3 点特征：1）生产性服务业向专业化高端化发展。根据中国 科技服务行业的发展现状和未来趋势，大力发展支撑产业技术创新的科技服务业，持续推动赋能各行各业的软 件与信息服务、云计算、大数据服务及人工智能应用等信息技术服务业的快速发展。建设高效且能保障产业链 稳定的现代物流服务体系；提升法律、会计、咨询、人力资源、广告会展等高端商务服务的专业化能力与国际 水平；金融科技的快速发展，特别是在绿色金融领域的应用，正推动着金融服务业的创新。通过科技金融和绿 色金融的结合，金融机构能够更有效地服务于实体经济和创新创业活动，同时促进绿色金融产品和市场体系的 发展。积极推动节能环保服务业的成长，助力国家“双碳”目标的实现。2）消费性服务业的品质化与多样化升 级——未来将更注重提升服务质量、丰富服务种类，具体而言，健康领域通过智能化、普惠化满足多层次需求； 文旅体领域以数字技术激活文化资源、体育消费新业态；商贸服务领域以新型商业模式和社区服务升级驱动便 捷生活。3）服务业数字化转型的全面深化。在“十五五”期间，将大力推动各类服务业企业积极拥抱数字化浪 潮，广泛应用云计算、大数据、人工智能等数字技术进行“上云用数赋智”改造，普及数字化工具和智能化解 决方案以优化生产流程、提升管理效率、创新服务模式。

七、“双碳”任务目标明确：“十五五”规划绿色转型

（一）碳排放双控机制实施

在实现碳达峰碳中和目标的战略背景下，能耗双控模式转变为以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双 控，并通过多维度的约束性指标，引导产业结构进行深度调整。在强度控制方面，重点针对工业、建筑、交通 这三大领域实施差异化管控。以钢铁行业为例，根据中国钢铁工业协会数据，2023 年重点统计钢铁企业平均吨 钢综合能耗已降至 545 千克标准煤，较 2014 年下降了 12%。水泥行业通过推广替代燃料技术，单位产品碳排放 强度降低 9.8%。在建筑领域，执行新版《民用建筑节能设计标准》，要求新建建筑的节能率提升至 75% 以上。 交通部门通过推广新能源车，实现了营运车辆单位周转量能耗下降 5.2%。在总量控制维度上，则采取‘全国统 筹+区域差异’的实施路径。根据生态环境部的数据，首批纳入全国碳市场的 2162 家发电企业，其 2023 年度的 碳排放配额总量为 45 亿吨。试点省份如江苏省，在化工行业实施总量控制，并将碳排放上限设定为 1.2 亿吨/ 年。广东省通过碳排放权交易体系，已累计实现总量减排 3800 万吨。 ‘十五五’规划将进一步完善碳排放监管体系的构建，其中重点之一在于构建标准化的碳排放统计核算体 系，推动温室气体排放因子的本地化和动态化更新，以提升核算结果的准确性。以能源活动与工业生产过程为 重点，构建二氧化碳排放统计核算制度及快报机制，为降碳监测预警与评估考核提供支撑。重点之二在于构建 覆盖“地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理”的碳排放管理评价体系。充分考虑各地区战略定位、发展阶段、 排放基数、减排潜力及资源禀赋等因素，建立碳排放双控目标差异化分解机制，将碳排放考核目标细化至省、 市、区（县）、园区、行业、企业等层级，分层级制定碳达峰碳中和评价考核指标体系。配套政策工具组合可包 括绿色低碳发展专项资金、碳减排金融支持工具及重点行业碳减排制度等，形成多维度的激励约束机制，有效 推动双控目标落地。

（二）碳市场预期扩容

全国碳市场建设已进入关键阶段。根据最新数据，截至 2025 年 3 月，全国碳排放权交易市场已覆盖发电行 业重点排放单位 2261 家，年覆盖二氧化碳排放量超过 50 亿吨，预计管控的二氧化碳排放量占全国总量的比重 将达到约 40%。后续碳市场预计扩围新增 1300 家重点排放单位，覆盖全国二氧化碳排放总量占比将达到 60% 以上，碳市场交易扩容空间明显。根据 2025 年中国碳市场大会的数据，截至 8 月底，全国碳排放权交易市场累 计成交量近 7 亿吨，成交额约 480 亿元人民币。这一数据与之前发布的数据相吻合，例如，截至 2025 年 3 月， 全国碳市场配额累计成交量 6.96 亿吨，累计成交额 478.26 亿元，以及截至 2024 年底，全国碳市场配额累计成 交量 6.3 亿吨，累计成交额 430.33 亿元。会议同期发布的《全国碳市场发展报告（2025）》显示，市场交易活 力正进一步提升。2024 年，全国碳排放权交易市场共运行 242 个交易日，碳排放配额日均成交量较上一个履约 周期增长 43.55%，全年累计成交量达 1.89 亿吨，全年成交额达 181.14 亿元，创 2021 年市场启动以来的最高水 平。预计“十五五”时期，碳市场成交额将突破 200 亿元/年。同时，碳检测市场规模预计增速明显。根据中研 普华产业研究院发布《2025—2030 年碳监测行业市场形势分析及投资风险研究报告》显示分析，2025 年中国碳 监测市场规模预计突破 1099 亿元，2020—2025 年复合增长率达 32.1%。政策驱动下，工业源监测、城市碳核 算、生态系统碳汇三大核心场景贡献超 65%市场份额，行业集中度 CR5 达 45%。量子传感、区块链存证等前沿 技术进入应用测试，市场正从“合规性工具”向“战略性资产”转型，“十五五”规划期或将成为碳检测行业从 “量增”到“质变”的关键分水岭。

（三）能源结构加速清洁化

目前，能源结构转型呈现多技术路线并行发展格局，主要聚焦光伏发电行业和风电行业。光伏发电在新增 装机中占比达 63.2%，风电占比 21.4%，两者合计贡献了 84.6%的清洁能源新增量。其中，光伏发电装机容量呈现季节性波动与长期增长并存的特征。2024 年，分布式光伏新增装机容量从第一季度的 2381 万千瓦增长至第 四季度的 11818 万千瓦，其中户用分布式光伏占比维持在 25%左右。值得注意的是，第四季度集中式光伏新增 装机达 15939 万千瓦，占全年新增总量的 57.4%，表明大型地面电站仍是光伏建设的主力场景。陆上风电装机 在第四季度出现明显放量，单季度新增 3914 万千瓦，超过前三季度总和，这一现象与风电项目年底抢装的行业 规律相符。分布式能源的发展速度超出行业预期。2024 年分布式光伏新增装机占光伏总装机的 42.6%，较 2023 年提升 3.8 个百分点。户用光伏在分布式装机中占比稳定在 25%～28%区间，反映出居民端能源转型的持续推进 态势。截至 2024 年底，分布式光伏累计装机达 375GW（3.75 亿千瓦），占光伏总装机的 42%，年发电量 3462 亿千瓦时，贡献光伏总发电量的 41%。然而，高速增长也暴露瓶颈，分布式光伏接网消纳矛盾日益突出，倒逼 政策调整。“十五五”规划期内，分布式能源行业将继续向市场化并网与智能化调配转型。

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