2025年宏观经济专题报告：博弈体系下的美国财政预算制度

1. 美国财政体制的基本框架

1.1. 联邦与州地方的财政架构

在美国的联邦制下，政府财政体制分为联邦、州和地方三级，各级政府在财 政上相对独立，并分别承担着不同的财政职责。 在支出方面，联邦政府一级主要承担涉及国家主权及全国性事权的支出，如 负责联邦级行政管理、国防、外交、征税、借款和货币发行以及对州及以下地方政 府给予补助。相较于联邦政府，州及以下地方政府的主要任务是提供本行政区域 内完善的基础设施、稳定的公共秩序和全面的公共服务，发展地方经济、保护自 然环境以及管理自然资源等。总的来说，州级政府财政支出重点用于中小学基础 教育、社会福利、公用事业和公共卫生等方面，州以下地方政府财政支出的重点 则是地方治安、消防安全、垃圾清运等方面。

在收入方面，联邦政府主要来源于个人所得税，另外还包含了工资税、企业 所得税以及包括关税在内的其他税收收入。

个人所得税：美国采取了累进式联邦所得税制度，即高收入者承担大部 分应缴税款。其中，2024 财年美国联邦个人所得税收入为 24,261 亿美 元，占美国联邦总收入的 49.3%。

工资税：这些税款会进入社会保障和医疗保险的信托基金，旨在为这些 项目提供资金支持，以保障美国老年人和残疾工人。其中，社会保障税采 用统一税率——雇主和雇员分别缴纳 6.2%。2025 年，该税率基于工人 收入的前 176,100 美元（该金额每年会根据工资增长情况进行调整）。超 过这一额度的收入无需缴纳社会保障工资税，因此这些税种属于累退性 税种。联邦医疗保险的基本税率为 2.9%，雇主和雇员各自承担 1.45%。 若雇员的年收入超过 20 万美元，则需额外支付 0.9%，由雇员自行承担。

企业所得税：在 2023 财年，美国约 240 万家公司，其中大多数公司利 润按 21%的税率征税，但这仅适用于 C 类公司（因其属于《国内税收法 典》“C”章而得名，是由股东拥有的独立法人实体。）2024 财年，企业 所得税一共 5299 亿美元，约占美国联邦总收入的 10.77%。

在州和地方一级的财政收入，则主要由财产税、个人所得税和销售税构成。 除此以外，美国建立了完善的政府间转移支付机制，以平衡不同地区的财力差异。 由于各州和地方的自主财政收入能力不一，仅靠本级收入难以确保公共服务的均 等化，各级政府之间形成了单向的纵向转移支付体系：联邦政府向州和地方提供 财政补助，而下级政府无需上缴财政收入给上级。联邦补助资金主要投向医疗健 康、社会保障、公共福利等领域，州政府也会向地方政府提供教育等方面的补助。 以 2024 财年为例，联邦政府向下级转移支付约 9,555.6 亿美元，约占联邦收入的 19%。这种转移支付大多为一般性拨款（非指定用途），旨在提高全国范围基本公 共服务供给的可及性和公平性，促进落后地区发展，并在一定程度上激励地方增 加收入。由于分税制下各级政府财权独立，联邦转移支付成为协调央地财政关系、 实现区域均衡发展的重要手段。

1.2. 财政权力与机构设置

美国宪法明确赋予国会“钱袋子”的控制权，即财政收支大权属于国会。根 据宪法第一条规定，国会有权“征收赋税、关税、捐税和消费税”，并规定“国库 中的钱款除依据法律授权拨款外，不得支出”。也就是说，联邦政府的一切税收征 收和财政支出都必须经由国会立法批准。这体现了立法权对财政的支配，是财政 权力分配的制度基础。与之相对，行政部门（总统及其政府）负责执行预算并管理 具体开支，但未经国会授权无法动用资金。

财政决策的主要参与者及其职责： 1）国会：国会拥有财政立法权，包括制定税法、通过支出法案等。根据法律， 联邦预算的拨款权属于国会，两院（众议院和参议院）均参与预算审议。 参众两院通过各自的预算决议和拨款法案，并经协调一致后送交总统签署 生效。国会内部设有专门委员会处理预算事务，如众参两院的预算委员会 负责制定预算决议，拨款委员会负责具体拨款法案，各委员会对财政开支 进行细分审查。此外，国会预算办公室（CBO）作为国会下属的独立机构， 职责是为国会议员提供客观的预算数据、经济预测和政策成本分析。通过 CBO，立法部门在预算审查中拥有独立的信息来源，不必完全依赖行政部 门的数据。 2）总统和行政部门：总统作为行政首脑，领导预算的执行，并在预算编制过 程中发挥重要作用。1921 年《预算与会计法》首次赋予总统正式的预算编制职责，要求总统每年向国会提交统一的联邦预算建议。为此，总统下 设行政管理和预算局（OMB）（前身为预算局），专责协助总统编制年度预 算、审核各联邦机构的经费申请并监督预算执行。各行政部门每年根据总 统政策目标和 OMB 指示准备预算请求，OMB 汇总形成总统预算案，在 每年 2 月的法定期限前提交国会。总统在预算进程中的正式权力包括：提 出预算建议、签署或否决国会通过的拨款和税收法案，以及在法律授权下 执行预算开支等。其中，总统的否决权是对抗国会的有力工具，如果总统 不同意国会的预算方案，可拒绝签署使之无法生效，从而迫使国会修改。 但总体而言，“总统的预算案只是一种建议”，最终联邦预算的走向取决于 国会立法过程，总统除了游说影响立法外，主要通过否决权间接参与预算 博弈。 3）审计与问责机构：联邦政府还设有若干监督机构以强化财政权力的制衡。 例如，1921 年法案创立了政府问责办公室（GAO），由国会任命总审计长 领导，作为独立审计机关审查政府支出是否符合国会意图。GAO 定期向 国会报告财政支出的执行和绩效，为国会监督行政部门提供依据。另外， 国会各委员会和专业调查机构也对预算执行和政策效果进行监督评估。这 种审计与监督机制确保行政部门在执行财政时受到立法部门的检查，防止 滥用或未按法定用途支出。 总体而言，美国财政权力的配置体现为立法授权与行政执行相分离、相互制 约。其中，国会控制预算大方向与规模，总统则领导预算执行和具体分配。此外， 专业预算机构（OMB 与 CBO）的设置则为双方提供各自的技术支持和信息平衡。

1.3. 财政职能的三元框架

美国财政具有三大职能：资源配置、收入再分配和经济稳定（总需求管理）。 资源配置职能：资源配置职能是指政府通过预算支出影响资源在社会各部门 的配置，提供公共物品和服务，以及纠正市场失灵。在美国，资源配置主要体现在 各级政府提供公共基础设施和公共服务上。例如，联邦预算中，每年相当大比例 用于国防就是典型的资源配置支出——2024 财年联邦支出 6.8 万亿美元中，国防 开支约占 17.7%。此同时，州和地方政府在资源配置中扮演直接提供者的角色， 负责本地区的教育、公共安全、市政设施等供给，以满足当地居民的需求。例如， 地方政府运营地方治安、消防安全和垃圾清运等。州政府则投资中小学基础教育、 社会福利、公用事业和公共卫生等。各级政府根据自身信息优势和管理半径，较 为有效地提供了不同层次的公共产品。

收入再分配职能：收入再分配指政府通过税收和转移支付，在社会成员之间 重新分配收入，以缩小贫富差距、保障弱势群体生活。美国的收入再分配主要通 过累进税制和社会保障支出两方面来实现。在税收方面，如上文所述，联邦政府 实施累进的个人所得税和财产税制度，高收入群体承担较高的边际税率，从而在 税后收入上实现纵向公平。同时，联邦政府征收社会保险税（工资税），由雇主和 雇员共同缴纳，用于养老和医疗保险基金，从而达成一种强制储蓄形式的再分配。 在支出方面，联邦层面建立了庞大的社会保障和福利体系，包括社会保障、医疗 保险、失业保险以及针对贫困人口的补助计划等。这些项目每年占据联邦预算很 大比重，例如 2024 财年联邦直接支出中，医疗保险支出约占 12.9%，社会保障占 21.5%。这些支出通过现金给付或服务提供，提高了老年人、低收入者等群体的生 活水平，体现政府的再分配职能。 经济稳定职能（总需求管理）：经济稳定职能是指政府运用财政政策来平抑经 济周期波动，促进充分就业、物价稳定和经济增长。在美国，宏观经济稳定由美联 储独立负责调控目标利率和货币供应，但财政政策同样是关键工具之一，尤其在 经济衰退或危机时承担“逆周期”调节任务。 扩张性财政政策：通常在经济衰退期间使用，通过增加政府支出或减少 税收来刺激总需求。例如，增加公共工程支出或减税以提高居民购买力。 这种政策会使 IS 曲线向右移动，从而提高产出和利率。 紧缩性财政政策：则用于应对经济过热和通货膨胀，通过减少政府支出 或增加税收来降低总需求。这会减少经济中的总收入，从而降低消费者 的可支配支出。 中性财政政策：通常在经济既无衰退也无扩张时实施，政府赤字支出水 平大致与历史平均水平持平，不对经济活动水平产生显著影响。

2. 预算制度与预算程序：总统和国会之间的博弈机制

2.1. 联邦预算的演化

美国预算过程和政治的进化围绕着总统和国会两个主要的权利机构展开。换 句话说，联邦预算的演化就是一部漫长的关于两个政治分支为争夺对资金的控制 而相互竞争的历史。

2.1.1. 1789-1921 年：立法统治

宪法赋予国会征税的权利，并且规定资金只能按照法律制定的拨款来开支。 它既没有规定这些权利将如何实施，也没有规定要有一个联邦预算或为总统规定 在国家财政事务中的角色（除了规定总统签署或否决国会通过法案的权利）。因此 在这个时期，国会对“钱包”具有绝对的控制权。国会不仅限制支出总额，它还通 过制定详细的拨款，限制支出的每一个科目，其中包括了财政部长办公室的火柴、 文具、打印、租金以及其他零星支出，财政部几个办公室的木柴和蜡烛支出等。 虽然宪法未规定任何具体的预算结果，但在当时，每年支出不能超过收入的 观点被广泛接受。因此在 1789 年-1921 年这段时期内，大约 2/3 的时间基本达到 预算平衡。仅在战争时期联邦的支出激增，从而导致一定的赤字。但这些赤字的 规模很小并且周期很短，在战争结束以后可以很快的恢复预算平衡。

尽管早期美国联邦政府在收入与支出审批上缺乏统一的总统预算系统，但通 过国会各专门委员会的“分裂式”拨款程序，财政运作仍得以维持。然而，联邦支 出分裂的增加带来了大量的财政赤字。在 1894 年至 1910 年的这 11 年中，支出 都超过了收入。为弥补赤字，1894 年起陆续引入全国性所得税并于 1913 年获宪 法批准，但真正的转折在于 1921 年《预算与会计法》的通过。

2.1.2. 1921-1974 年：总统支配

1921 年，《预算与会计法》的出台标志着美国预算国家初步形成。法案第一 次以法律的形式赋予总统预算编制权。除此以外，该法案还创建了预算局（1970 年被重命名为管理与预算局（OMB）），帮助总统确定拟申请的数额。 虽然 1921 年法案没有要求平衡预算，但因为国会在制定决策前会先审议总 统申请，所以总统预算相比于部门直接对额外资金开展游说，将以更遵守纪律、 更协调的方式进行。有了白宫对各部门支出的严格限制，国会就可以提供更少的 拨款，进而使政府账簿平衡。 数据方面，在总统预算的早期确实取得了立竿见影的成功。在 20 世纪 20 年 代，美国在税收减少的同时，支出和公共债务也下降了。在整个 20 年代，总统热 衷于扮演预算控制者的角色，严厉的控制着机构的支出，要求提高效率，并且坚 决主张各部门要在少于或不多于上年度资金的情况下工作。 大萧条和罗斯福新政：美国联邦财政迎来了一场前所未有的扩张。1929 年大 萧条前夕，联邦支出仅占 GDP 约 3%，到二战前夕已攀升至 10%，并在整个 30 年代出现持续赤字；二战期间，国会将个人所得税转变为“大众税”，最高边际税 率一度达到应纳税收入的 91%，并建立薪资预提税制，使联邦收入从 1939 年到 1945 年飙升至五倍。战后，虽然偶有减税，国会却保留了战争期间的高税基和高 税率政策，并将额外收入用于政府规模的永久性扩张，以致 20 世纪 50 年代联邦 支出平均占 GDP 的 18%。在这一新格局中，总统的预算角色亦由单纯执行者转 变为项目规划者，自 50 年代起，总统除编制年度预算外，还常随附立法计划，通 过对收入、借款和增税的综合权衡，主导国会议程并借助媒体推动预算提案，国 会则大体上配合增加授权，形成了“帝王总统”时代的预算主导模式。这轮扩张在 1964 年和 1965 年通过的伟大社会立法中达到顶点。

越南战争和权利性项目的增长使得总统的领导权以及预算工具的充分性受到 挑战。人民对越战的厌倦导致他们对预算赤字的态度发生了反转。许多美国人不 再认为赤字支出是一种为军事行动融资的适当手段。更糟糕的是，在战争结束以 后，联邦支出并没有减少，预算也没有恢复平衡。

2.1.3. 1974-2000 年：预算冲突

在受到对预算失控的担心，以及对总统领导权抵制的刺激以后，1974 年《国 会预算与截留控制法》应运而生，标志着联邦预算制度由“行政主导”进入“立 法主导/协同”的新阶段。该法最重要的贡献是在国会内部建立了完整的预算决策 流程，即每年通过预算决议为当年财政收支制定总体框架和目标。 预算决议由国会两院共同通过（属于国会内部决议，总统无需签署），通常在 每年 4 月 15 日前定案，用以确定下一财年的预算总收入、总支出、赤字(或盈余) 目标以及主要功能领域的支出分额。这一制度使国会可以在审议具体拨款法案之 前先站在全局角度设定财政纪律和优先事项，从而协调众多单项立法对整体预算 的影响。该法还相应地设立了众议院和参议院预算委员会，专责起草和监督预算 决议执行，并正式成立了国会预算办公室(CBO)作为技术支撑，向国会提供独立的 经济预测、预算分析。此外，该法的另一重大内容是限制总统滥用“扣留支出” (Impoundment)的行为。此前，尼克松总统时期以行政权力拒绝执行部分国会已拨 款项目，引发争议。1974 年法案通过“截留控制”条款，规定总统如果想暂缓或 取消支出必须通知国会并取得同意，否则相应资金应按立法拨款执行。这一机制 重新强化了国会对拨款执行的掌控，被视为国会夺回“钱袋子”主导权的重要里 程碑。 这样的体系在某种程度下扩大了总统和国会之间的预算冲突。总统和国会都 有自己的预算，并且均无权对对方的所作所为指手画脚。双方会在重大的政策问 题上争执，从而导致了预算冲突扩大。在 20 世纪 80 年代，预算冲突通常是通过 增加赤字的方式解决的。在 1982 财年以前，赤字的最高峰是 790 亿美元（1981 财年）；1982 财年之后的 12 年间，最小的赤字规模是 1500 亿美元（1987 财年）。

为解决高企的联邦通胀，国会和总统开始尝试立法设定赤字目标。1985 年的 《平衡预算与紧急赤字控制法》（Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act，也称“格雷姆-鲁德曼-霍林斯法案”）即规定逐年递减的联邦赤字上限，计划 于 1991 财年实现预算平衡。为确保执行，该法引入自动扣减机制：如果预计赤字 超标，则对大部分可支配支出项目按比例自动削减，以强制将赤字拉回目标以内。 然而，由于经济波动和政策调整，硬性赤字目标难以实现，1985 年法案数度修订。 随后 1990 年的《预算执行法》(Budget Enforcement Act, BEA)取代了固定赤字目 标的做法，转而引入支出上限和“有增必有减”(PAYGO)规则。具体而言，1990 年法将联邦可支配支出（由年度拨款决定的支出）分为若干类别，设定各类别多 年期支出上限，超出上限则触发自动扣减；同时对强制性支出和税收立法实施 PAYGO 约束，要求任何提高支出或减税的立法必须通过削减其他支出或增税来抵 消，否则超出的赤字部分将在年底通过自动扣减强制平衡。BEA 机制在 1990 年 代初至中期运行良好，与经济繁荣共同促成了联邦赤字的大幅下降并一度出现盈 余。为延续这一框架，国会于 1997 年再次延长了 BEA 的有效期。然而，在 2002 财年后，国会未能就继续延长支出 caps 和 PAYGO 达成一致，相关机制失效。

2.1.4. 21 世纪：从预算控制到债限政治化

进入 21 世纪以来，美国联邦财政制度逐步经历了从规则驱动的“预算控制” 机制向政治交易主导的“债限政治化”演变。早期的《PAYGO 法案》和《预算控 制法》尝试通过设定支出上限和自动封存机制来建立制度性财政约束，但随着经 济周期变化、政策弹性需求上升，以及党派分歧加剧，这些机制逐渐失效或被立 法豁免。进入 2020 年后，预算与债务管理越来越依赖总统与国会之间的政治协 商。

2023 年：债务上限僵局与《财政责任法案》

背景：2022 年中期选举后，美国出现典型的分裂政府局面：民主党仍掌控白 宫和参议院，但共和党夺回了众议院。这使得国会提高债务上限的流程变得复杂。 美国联邦债务上限于 2021 年 12 月由国会暂时提高了 2.5 万亿美元，但到了 2023 年初联邦债务再次面临触及上限的风险。2023 年 1 月 19 日，美国债务总额达到 法定上限，财政部开始动用“非常措施”继续偿付政府义务，这最迟将在夏初耗 尽。新任众议长凯文·麦卡锡和众议院共和党议员明确表示，不会在没有削减支 出的情况下同意提高债务上限，将此作为与拜登政府谈判联邦预算的筹码。 债务上限逼近（2023 年 1–4 月）： 财政部在 1 月宣布美国已接近法定债务 上限并于 1 月 19 日开始启用非常措施，估计这些措施最多可支撑到 6 月初。拜 登总统最初要求国会不附加任何条件地提高债务上限（即通过“纯净”的债限法 案），拒绝将其与预算削减捆绑，2 月仅与麦卡锡会面一次僵持不下。随着违约期 限逐步逼近，众议院共和党于 4 月底采取行动，以展示其立场并向白宫施压。 众议院通过强硬提案（2023 年 4 月）： 2023 年 4 月 26 日，众议院共和党 凭借微弱多数通过了名为《限制-储蓄-增长法案》（Limit, Save, Grow Act, H.R.2811） 的债限法案。该法案提出将债务上限提高约 1.5 万亿美元（或延长举债至 2024 年 3 月，以先到者为准），同时将多数联邦可自由支配支出拉回至 2022 财年水平并 将未来年度支出增幅限制在 1%。法案还包含一系列共和党的政策诉求，例如放松 能源项目许可、撤销尚未动用的疫情纾困资金、提前结束学生贷款偿还宽缓期、 限制拜登政府推出的学生债务减免，以及强化联邦粮食券等福利项目的工作要求 等。为确保党内通过，麦卡锡为争取中西部和保守派议员支持，在最后关头删除 了原本要废除生物燃料税收抵免的条款、加严了部分福利的附加条件。最终，该 法案在众议院以 217 票对 215 票获得通过。虽然此提案注定在民主党控制的参议 院无法通过，但共和党人视其为谈判起点，意图“把麦卡锡送上与拜登谈判桌”。

两党谈判与违约倒计时（2023 年 5 月）： 面对迫近的 X 日（财政部警告若不 提高债限将于 6 月 5 日出现联邦违约），拜登政府在 5 月初开始改变态度，同意与共和党展开正式谈判。双方组建了工作团队反复磋商预算细节。谈判焦点包括： 未来两年联邦支出总额上限、未动用的新冠救济资金处置、对低收入援助项目附 加工勤要求、能源项目许可改革，以及是否调整税收政策等。经过数周密集讨论， 5 月 27 日白宫和众议院共和党谈判代表宣布达成原则性协议。 《财政责任法案》出台及通过（2023 年 5 月下旬–6 月初）：在双方达成协 议后，迅速将条款细化成法案文本，即《财政责任法案》（Fiscal Responsibility Act, 2023）。该法案于 5 月 31 日晚在众议院表决通过，获得 314 票赞成、117 票反对。 众议长麦卡锡面对部分保守派不满，称“执政责任”需要妥协，并强调在总统不愿 谈判且民主党控制参议院的情况下已经尽力争取共和党诉求。参议院随即于 6 月 1 日晚以 63 票对 36 票通过该法案。随后拜登于 6 月 3 日签署法案，使其在最后 期限前正式生效，成功避免了联邦债务违约。 到如今，民主党和共和党攻守易势，在特朗普回归后也面临着债务上限难题， 新一轮的政治博弈再度开启。我们认为债限政治化的核心在于：赤字管理不再依 靠预设规则，而是成为政党博弈的筹码。债务上限作为支付授权的技术性工具， 但如今却被频繁用作推动财政议程的政治杠杆。总统虽仍拥有预算案主导权，但 必须在国会中面临越来越细碎且不稳定的派别动态，而“债限危机”反复上演，则 更突显制度性失灵。

3. 美国预算编制与审议流程

美国联邦预算的年度流程体现了行政与立法反复博弈、合作的过程。按照法 律规定，联邦政府财政年度从每年 10 月 1 日开始，到次年 9 月 30 日结束。为在 新财年开始前通过预算，政府各部门和国会需要提前数月展开协作。

1）总统提交预算案（预算编制阶段）：联邦预算程序通常以总统提交下一财年的预算请求开启。根据法律要求，总统应于每年 2 月的第一个星期一向 国会递交预算案。在此之前，行政部门已进行耗时约半年的编制工作，各 联邦机构按照政府战略目标准备详细的经费需求，向总统直属的管理和预 算办公室（OMB）申报。OMB 审核平衡各方请求后，形成总统的总体预 算方案，其中包含对各部门项目的拨款建议、未来收支预测以及总统倡议 的新政策（含税制调整等）。预算案交国会后由国会印刷公布，作为立法 审议的基础。需要注意的是，总统预算案本质上是政策愿景和优先事项的 声明，并不具法律约束力。

2）国会制定预算决议（预算审议框架阶段）：国会在收到总统预算后，会着 手制定当年的预算决议，为立法审查提供顶层指引。首先，众议院和参议 院的预算委员会分别参考总统建议和经济形势，起草各自的预算决议草案。 预算决议主要确定联邦政府在新财年的总体支出上限、收入目标、赤字或 盈余水平，以及分领域（功能分类）的支出指标。它并不细化到具体项目， 但为之后拨款划定了总额度范围。两院预算委员会报告决议草案后，由全 院表决通过各自版本，然后通过两院协商会议协调差异，形成统一的联合 预算决议文本，再分别由众参两院表决通过。理论上，预算决议应在 4 月 15 日前通过，以指导后续拨款立法。预算决议是一种国会内部决议，不 需要总统签署，不具有法律强制力，但国会通常自我遵守其中确定的财政 框架。然而在政治现实中，制定预算决议常遇阻延迟。在过去几十年里， 国会鲜少按时完成这一步骤，经常超期甚至直接跳过。若两院无法就决议 达成一致，则可能采用“视同决议”（deeming resolution）或通过特别立 法（如 2023 年通过债务上限协议取代预算决议）来暂定支出水平。预算 决议阶段是总统与国会博弈的第一次碰撞。国会可以选择部分采纳、修改 甚至无视总统预算中的建议。如果总统政党在国会占据多数，决议往往与 总统目标较一致；反之，则可能出现完全不同的财政方向。一旦预算决议 通过，它将为接下来的拨款和税收立法设定了游戏规则。

3）拨款法案的提出与通过（预算细化阶段）：有了预算决议提供的总额框架， 国会便进入具体拨款立法过程。国会两院各自的拨款委员会承担主要责任， 下设 12 个常设拨款小组委员会，对应联邦政府不同职能领域（如国防、 农业、交通、教育等）。按照分工，每个小组委员会审查相关部门的预算 需求，召开听证会质询机构官员，并参考预算决议分配的额度起草相应的 拨款法案。拨款法案规定了对特定政府机构或项目的预算授权额度，通常 仅适用于即将到来的财年。各小组委员会通过表决将法案提交全体拨款委 员会审议修正，再由拨款委员会提交全院表决。根据惯例，众议院先行审 议拨款法案，然后送交参议院审议。参议院可通过修正案调整众院版本， 如有出入再经双方协商达成统一文本。国会需分别通过全部 12 项拨款法 案，涵盖政府各领域的可支配支出。此过程工作量巨大，通常从每年 5 月 开始密集进行，要求在 9 月前完成全部拨款立法。与此同时，授权法案也 在推进，用以批准或延长各项政府计划的法律权限，特别是涉及强制性支 出的项目。如果预算决议包含调整税收或强制性支出的指示，国会可能启 动预算和解程序——相关的税法或社会保障调整由授权委员会提出立法， 在简化程序下表决通过，以使财政收入和强制支出符合预算决议目标。和 解法案只需简单多数即可通过参议院（不受阻挠议事限制），因此成为多 数党推进预算优先事项的有力工具。但总体上，拨款法案的通过仍是年度预算的重头戏，各利益相关者围绕具体支出项目展开游说和妥协。例如， 国会议员会争取将本地区项目纳入拨款（所谓“添条款”，以往常见但近 期有所限制），总统和行政部门则通过与关键议员沟通影响拨款方向。在 这一阶段，总统虽然无正式权力，但会通过 OMB 与各委员会保持联系， 表达行政立场，并暗示哪些法案可能会被签署或否决，从而影响国会抉择。

4）总统签署与生效执行（预算批准阶段）：当国会通过所有拨款法案后，这 些法案送交总统审阅。根据法律，总统可以签署法案使其成为法律，或者 行使否决权退回国会。通常情况下，总统会签署绝大多数拨款法案，使新 财年预算按时生效。只有在涉及重大政策分歧时，总统才会威胁或动用否 决。总统的否决可被国会以三分之二多数票推翻，但这种情形少见，实际 预算谈判往往在早前阶段已达成相对妥协的结果。当总统签署最后一笔拨 款法案后，联邦预算全部法律程序完成，进入执行阶段。新财年自 10 月 1 日起各机构按法定拨款获取资金，开始执行相应项目。总统通过 OMB 向各部门下达经批准的预算权限，并在执行中确保不超预算、资金按用途 使用（OMB 和财政部共同监控资金流）。在执行过程中，如果需要小范围 调整，行政部门可以在法律授权下进行经常性拨款转移或向国会申请追加 /重新分配，但大体须遵循已批准的预算框架。可以说，在签署拨款法案这 一最终环节，国会和总统的博弈达到平衡，总统保留否决作为最后手段， 国会则凭借妥协方案赢得总统签名，从而共同完成预算立法。

5）特别情况下的权宜措施：理想状态下，以上步骤应在新财年开始前全部完 成。然而现实中，美国预算流程经常延宕，出现预算无法按时通过的情况。 为避免政府因无经费而停摆，国会通常会采用持续决议（CR，Continuing Resolution）作为临时措施。持续决议是一种短期拨款法案，在正式预算 未决时按上一年度水平为政府提供临时资金。自1998财年至2022财年， 国会每年平均通过约 5 项持续决议来争取额外时间。如果持续决议也未 能及时通过，就会出现部分联邦政府关门的局面，即非核心部门停止运作， 直到拨款立法到位。 综上，美国联邦预算编制和审议程序复杂而制度化，既有明确法律时程又充 满政治博弈。从总统提交预算到国会通过决议、拨款法案，再到总统签署，各步骤 都体现着双方权力的此消彼长和合作妥协。

4. 美国联邦财政结构

随着联邦财政在宏观经济稳定与社会保障中的角色日益强化，美国财政体系 逐渐形成一套制度—结构—政治高度交织的框架。

4.1. 法律制度框架

《1974 年国会预算法》：为现代预算程序奠定了基础。该法案在立法机关内 部设立了预算委员会和独立的国会预算办公室（CBO），规范了年度预算决议、预 算协调等程序。 “PAYGO”制度（pay-as-you-go，即“现收现付”原则）：最早在《1990 年 预算执行法案》中确立的 PAYGO 要求任何新增强制性支出或减税措施必须通过 相应的增税或减支来抵消，不得导致赤字增加。虽然该规则在 2002 年后一度失效，但国会于 2010 年通过《Statutory PAYGO 法案》将其恢复为永久性法律。根 据该法，若国会在一个会期内通过的法律导致赤字增加，行政当局必须对部分强 制性项目启动自动削减，以实现抵消。PAYGO 制度在法律上为财政提供了“闸 门”，迫使立法者在出台减税或新增福利时考虑其财政影响，从而在一定程度上遏 制赤字的恶化。 《预算控制法案》（BCA）: 该法案诞生于 2011 年,旨在控制未来十年的支出 膨胀和赤字。BCA 对 2012–2021 财年的可自由裁量支出设定了法定上限，并要 求国防和非国防开支以“平行等比例”方式压缩。在此框架下，如果未来赤字削减 特别委员会未能提出足额的减赤方案，则触发自动削减机制，对各领域支出强制 扣减。不过，国会在 2013–2019 年多次通过预算协议上调 BCA 设定的限额，以 缓解对国防和民生项目的过度压缩。 《财政责任法案》：拜登时期两党政治博弈的结果。财政责任法案将联邦债务 上限暂时冻结至 2025 年初，并重新引入对未来两年联邦支出的硬约束：分别对 2024 和 2025 财年的国防和非国防自由裁量支出设定法定上限，增幅被限定在约 1%以内。

总体来看，美国联邦预算法律制度历经数十年演变，已逐步建立起由程序规 制（如《1974 年国会预算法》）与财政约束机制（如 PAYGO 规则、《预算控制法 案》与《财政责任法案》）相结合的制度框架。这一体系在形式上为预算编制与赤 字控制提供了清晰路径与法律“闸门”，旨在防止财政失序和支出失控。然而，这 些制度的实际效力却又受制于总统与国会之间的政治博弈和党派分歧。在政治共 识缺失、财政政策高度分化的背景下，预算规则频繁被豁免、调整或暂时中止， 反映出美国财政制度运行的“法律—政治二元性”特征，即制度为形式提供规范， 而实质性约束却仍需政治推动。

4.2. 从“福利国家”理念到强制性支出主导

20 世纪中叶以来，美国政府职能从有限政府逐步扩展，开始承担更多社会保 障职责，“福利国家”的理念深入财政政策。在此背景下，联邦预算支出结构发生显著变化：强制性支出（无需年度拨款，由既定法律授权的项目）占比不断攀升， 而自由裁量支出（每年由国会拨款决定的项目）占比相对下降。例如，在 1962 年， 联邦支出中约有 67.5%用于可支配支出，而社会保障、医疗保险等强制性支出（如 当时的退伍军人福利、基本养老保险）仅约占 26.1%。此后，随着人口老龄化和 医疗成本飙升，强制性支出占比逐步攀升，到 2024 年，这一比例已接近来到了 60.1%，而可支配支出份额仅剩 26.8%。这一演变意味着如今联邦预算中的福利 支付和债务利息占主导地位，“福利国家”模式下的年度拨款支持（如教育、环境、 科学研究等项目）相对萎缩。

美国税收结构也随之演进，以支撑庞大的福利支出。 一方面，联邦政府自 20 世纪中期开始大规模征收工资税，专项用于社保和医 保信托基金。工资税与个人所得税成为美国财政收入最大来源，2024 年两者合计 约占总收入的 84.1%（工资税 34.7%、个人所得税 49.3%）。这反映出税收体系在 为社会保障项目筹资方面扮演着重要角色。 另一方面，政治上对高税率的抵触使得税制趋向宽松：上世纪 50 年代个人所 得税最高边际税率高达 90%以上，而经过里根时代和 2017 年特朗普税改的多轮减税，当前最高税率仅 37%；企业税率也从 1980 年代的 46%降至 21%。联邦税 收长期维持在 GDP 的 18%左右，但联邦支出占 GDP 往往高于这一水平，形成了 收入支出缺口。而缺口部分则会被持续的财政赤字所弥补，推动联邦债务规模不 断上涨。

总体而言，尽管美国未建立欧洲式的全面福利国家，其社会保障项目已使财 政支出结构自动化，即强制性支出主导，在没有相应增税措施的情况下，这一结 构性失衡为日后的财政可持续性埋下隐忧。

4.3. 财政赤字与政府债务

伴随支出结构的刚性化和税收增收困难，美国联邦财政常年入不敷出，财政 赤字和政府债务规模持续攀升。近几年尤其明显：2024 财年联邦赤字高达 1.8 万 亿美元，相当于 GDP 的 6.36%，这一赤字规模远超疫情前的水平（2015–2019 财年赤字占 GDP 平均约 3.49%）。疫情期间超常支出和减税使 2020 财年赤字一 度飙升至 GDP 的 14.69%，此后赤字虽在 2021–2022 年暂时收窄，但 2023 年 又因若干一次性因素和收入放缓而反弹。2024 年的赤字较 2019 年约翻了一番， 财政状况逐步恶化。

政府债务迅速累积，并逼近历史峰值水平。截止 2024 年，联邦公共债务规模 约 28.2 万亿美元，约占 GDP 的 97.8%。根据国会预算办公室（CBO）最新预测， 在当前政策路径下，公共债务在 2025 年至 2055 年期间逐年增加。到 2029 年， 美国债务将攀升至 GDP 的 107%，超过二战后的历史峰值。另外，高债务还带来 日益沉重的利息负担。2024 财年联邦净利息支出为 8811 亿美元，占 GDP 的 3.06%。按照 CBO 预测，到 2055 年，美国的利息净支出将增长 1.5 倍以上，来 到 GDP 的 5.4%。事实上，2024 财年联邦所付利息已超过国防支出，利息正取代 国防成为联邦支出的主要组成。这种“债务滚雪球”效应使财政更加脆弱，越来越 多的联邦收入被用于付息而非提供公共服务，稍有利率上行就可能进一步放大全 年赤字。

此外，在政治上，两党间也缺乏削减赤字的共识，使得赤字问题难以根本解 决。减税与增支交替出现，两党都未能逆转债务上升趋势。正因如此，国际评级 机构开始对美国财政前景发出警告。继惠誉（Fitch）在 2023 年因财政僵局和债 务高企下调美国信用评级后，穆迪（Moody）也于 2025 年 5 月罕见地将美国主权 评级从 Aaa 降至 Aa1。

5. 2026 财年预算争议与未来展望

5.1. 特朗普预算逻辑与“One Big Beautiful Bill”框架拆解

OBBB 法案概览。2025 年新政府上台后，国会迅速启动了 2026 财年预算方 案的制定。众议院预算委员会和筹款委员会牵头起草了一项庞大的预算调节法案 草案，并得到特朗普总统的支持，并被冠以“One Big Beautiful Bill”。顾名思义， OBBB 试图以“一揽子大法案”打包解决税制和支出问题，其中包括：永久性延 长 2017 年减税措施、增加针对工薪群体的专项减税、放松若干监管和费用，以及 削减部分联邦强制性支出。其目标是在不牺牲上一届特朗普政府时期减税成果的 前提下，通过精简政府支出和促进经济增长，实现“高增长+低税负”的财政循环。 在税收方面，OBBB 法案涵盖了特朗普政府的核心主张——全面延续并强化 2017 年《减税与就业法》（TCJA）的个人所得税减税。具体而言，法案将原定 2025 年底到期的个人所得税减税政策永久延长，包括维持较低的边际税率和翻倍后的 标准扣除额不变；同时，针对中低收入劳动者新增了减税激励，例如在对小费收 入、加班工资和部分社保福利收入免征联邦税，以提高劳动收益。

减轻企业税负。该法案未提高 21%的联邦公司税率，但它将通过恢复多 项对企业有利的抵扣政策来减轻税负：恢复 100%的设备投资立即折旧； 恢复研发支出一次性扣除；并将利息支出抵扣规则放宽到更有利于企业 的水平。

维持高收入者的较低税率。对于高收入者，法案并未引入拜登政府曾建 议的“百万富翁附加税”等新税种，个人所得税最高税率仍维持 37%不变。

遗产税减免。自 2026 年起将遗产与赠与税免税额提高到 1500 万美元， 并继续与通胀挂钩调整。

放宽州和地方税（SALT）扣除上限。2017 年起个人报税 SALT 扣除额 被限定为$10,000，导致高税州纳税人税负增加。OBBB 提议将 SALT 扣 除上限提高至$30,000，并对高收入者逐步取消这一优惠。但因减少联邦 收入而受到部分保守派质疑，最终法案通过在更高收入档逐步收回扣除 额来控制成本。

在支出方面，OBBB 紧扣共和党长期主张，提出削减联邦“强制性”福利项 目支出以遏制债务膨胀。

Medicaid 医保：OBBB 大幅削减了联邦医疗补助，CBO 预计在未来 10 年内联邦 Medicaid 支出将减少超过 8,000 亿美元。其中，新增的“社区 参与”（工作要求）规定：法案要求各州对适龄、无豁免资格的在领 Medicaid 成年人实施强制工作或服务要求，否则将终止其医疗补助资格。 根据 CBO 估计，到 2034 年，此举将导致约 510 万人失去联邦医疗补 助。法案还通过多项技术性条款收紧 Medicaid 资格审核流。例如，更频 繁地核查受益人资格（从年度改为更短周期），加强地址和身份验证，并 取消对某些财产的豁免等。这些措施旨在清退那些不再符合条件的群体 并打击欺诈滥用行为。

营养援助 SNAP：该法案预计在未来十年将削减约 2,950 亿美元的联邦 支出。首先，法案要求各州承担 SNAP 福利支出的一部分成本：自 2028 财年起，各州需自付至少 5%的福利金，若州发放错误率高则承担比例将 逐步递增至 15%、20%乃至 25%。目前联邦政府承担 SNAP 全部给付， 此举或将把大量的联邦费用转嫁给各州。其次，OBBB 显著收紧了 SNAP 的工勤要求：将适用对象的年龄上限从现行的 55 岁提高到 64 岁，并取 消对部分有年幼子女父母的豁免；同时收紧各州在高失业地区豁免工勤 的权限。CBO 估计，这些变化将使平均每月约 320 万人不再有资格领取 粮食券。

残障和其他低收入福利：虽然 OBBB 并未直接削减联邦社保残障保险 （SSDI）或补充保障收入（SSI）等针对残障人士的核心现金福利，也未 触及老年人社保和 Medicare，以兑现特朗普总统对“保障老人与残障人 士核心利益”的承诺。然而，法案通过的更严格的医疗补助和粮食券资格 限制，实际可能令一部分边缘残障人士无法继续获得医疗或营养支持。 例如，一些有工作能力但患有轻度残疾的人群若无法满足新工勤要求， 可能被清退出 Medicaid 或 SNAP。

同时，OBBB 附加了一系列与支出相关的政策措施。其中包括，对移民和边 境安全支出大幅增加，用于在美墨边境修建隔离墙、增聘 1 万名移民执法官和扩 建拘留设施，并对非法移民跨境汇款征税，以“以支抵支”用于驱逐非法移民。在 能源领域，法案撤销了拜登政府开征的甲烷排放税，放松联邦土地石油开采限制， 并精简环境监管，以期推动“美国能源独立”。上述政策虽非传统意义的财政措施， 但由于涉及税费和支出，也借由预算调节法案一并推进。最后，OBBB 还包含了提高联邦债务上限的条款，以满足未来一段时间政府融资需要。2023 年《财政责 任法案》仅将债务上限悬置到 2025 年 1 月，OBBB 则计划进一步上调债务上限 至能够支撑 2025 年及之后的融资需求。这使得 OBBB 不仅是预算方案，也充当 了新一轮债务上限立法，一揽子解决财政授权和债务违约风险。 OBBB 如果通过或将进一步扩张美国的财政赤字。如此大规模的减税和支出 调整，对联邦财政的冲击备受争议。据美国国会预算办公室（CBO）2025 年 5 月 的初步分析，OBBB 若实施，将在未来 10 年额外增加约 2.4 万亿美元联邦赤字。 智库 Tax Foundation 的评估亦指出，法案的税收和支出变化在 2025–2034 年期 间将使赤字增加 2.6 万亿美元（不包括利息成本）。即使考虑减税对经济增长的刺 激作用（动态效应），未来十年仍将净增添约 1.7 万亿美元赤字。这些数字表明， 法案中用于抵消减税损失的支出削减远不足以填补财政缺口。

我们认为，特朗普政府的核心理论是，通过瘦身政府来为减税让路，以小政 府激发市场活力，进而反哺财政。特朗普政府希望通过大规模的减税来促进投资 和就业，从而拉动经济增长、扩张税基，用于抵消减税所带来的部分收入损失。此 外，共和党阵营坚持认为联邦财政问题的根源在于支出过度而非税收不足，尤其 是福利项目失控增长。正如众议院预算委员会共和党人所表示的，“这是绝无仅有 机会来解决美国强制性支出问题，”他声称强制性支出是“国家债务的最大驱动因 素”。 相比之下，前任拜登政府则体现出截然不同的逻辑。拜登政府的理念是“大 政府、大投入”——在保障社保和医保承诺的同时增加对基础设施、清洁能源等 领域的投资，所需资金主要向富人和企业筹集，并适度削减浪费和冗余开支。拜 登总统在其 2025 财年预算中曾承诺在 10 年内减少赤字约 3 万亿美元。实现这一 目标主要依赖于增税和定向节支，包括将联邦公司税税率从 21%回调至 28%、对 年收入超过 40 万美元的富裕人群加征额外所得税、恢复最高税率 39.6%并关闭 投资收益税收漏洞等措施，以提高高收入群体和大企业的税负。同时，该预算还 提出通过医疗改革节省开支以及打击偷漏税来增加收入。

5.2. 当前预算推进路径国会博弈焦点

立法推进路径。截至 2025 年 6 月 11 日，OBBB 预算案在国会的推进进入关 键阶段。5 月中旬，众议院各相关委员会相继完成了对 OBBB 法案草案的审议并 通过各自管辖部分的条款：众议院筹款委员会于 5 月 14 日批准了预算和解方案 中的税收措施草案；众议院能源和商务委员会也在经过长达 24 小时的马拉松式辩 论后，以 30 票对 24 票的表决结果通过了其负责的医疗保健和能源等部分内容。 然而，整合所有章节的众议院预算委员会在 5 月 16 日首次表决时以 16 票对 21 票否决了 OBBB 法案草案，当时数名保守派共和党议员倒戈，理由是担心部分条 款的赤字影响评估未明，且要求对清洁能源税收抵免和医疗补助等项目进行更大 力度的削减。针对这一僵局，众议院共和党领导层做出关键让步，包括将对低收 入人群医疗保障计划的工作要求生效时间从原定的 2029 年大幅提前至 2026 年， 以满足保守派的诉求。在做出这些修改后，预算委员会于 5 月 18 日深夜重新投票 并以 17 票对 16 票的微弱优势通过了修订后的法案草案。 完成委员会阶段后，众议院规则委员会于 5 月 21 日连夜制定了全院表决程 序，并引入“管理者修正案”以化解共和党党内剩余分歧。该修正案进一步满足了 不同派系的要求：一方面，将州和地方税抵扣上限（SALT）提高至 4 万美元（远 高于原方案中的 3 万美元）以争取高税州温和派共和党议员的支持；另一方面， 加大了对清洁能源相关税收优惠的削减力度，例如加速淘汰《通胀削减法案》所 设立的可再生能源发电税收抵免，收紧生效期限。经过连续两个通宵的辩论和磋 商，众议院终于在 5 月 22 日凌晨以 215 票对 214 票的极其微弱优势通过了包含 上述修正内容的 OBBB 法案。表决中所有民主党众议员以及两名共和党众议员投 下反对票，另有一名共和党人投了“出席”票未表态。在共和党仅 220 席对 212 席微弱多数的情况下，众议院议长麦克·约翰逊不得不通过最后时刻的修改来平 衡党内各派利益，才勉强保证法案过关。

OBBB 仍面临着较高的不确定性。目前，该法案已送交参议院进入程序。由 于共和党在参议院同样仅占据 53 席对 47 席的相对优势，OBBB 在参议院面临的 不确定性依然很高。“国会山”两院共和党内部在若干关键条款上存在立场分歧， 包括是否进一步修改众议院版中对医疗补助的削减幅度、清洁能源税收抵免的退 出时间表，以及 SALT 扣除上限的提高幅度等。参议院多数党领袖约翰·图恩已 承诺力争在 7 月 4 日独立日假期前让参议院通过该法案。为此，参议院财政等委 员会正紧锣密鼓地研究和调整众议院通过的版本；部分参议员表示希望“留下自 己的印记”，预计未来几周 OBBB 将在参议院经历密集辩论和重大修改。即便参 议院按期表决通过，其版本很可能与众议院版本存在显著差异，国会两院可能需 要通过协商委员会就最终文本进行博弈和协调。整体来看，围绕 OBBB 预算法案 的立法博弈仍在持续，共和党领导层希望借此在预算和政策议程上取得一次“一 揽子”的胜利，但党内不同派别利益诉求的权衡以及参议院的不确定性，决定了 该法案的前景在短期内仍存在变数。

5.3. 未来跟踪 OBBB 预算法案的要点和时间节点

2025 年 6 月参议院审议和修改：需重点关注参议院议事规则下的调整。根据 预算调节规则，参议院仅需简单多数即可通过，但“伯德规则”限制“无关事项” 夹杂其中。因此，像移民边境、安全能源等 OBBB 中的政策可能被裁定不合规而 剔除，进而引发党内保守派不满。参议院共和党多数情况亦需关注：若多数党领 袖能确保 51 票一致，法案将顺利通过；若有温和派要求修改（例如减少赤字、调 整福利削减幅度），法案可能出现修正案。

2025 年 7 月最终立法与总统签署：共和党领袖的目标是最迟在 7 月 4 日独 立日前让法案送交总统签署。但如果参众两院通过版本存在差异，6 月底需召开协 商委员会达成统一文本，然后分别表决通过。这一过程中，需要关注众议院对参 议院改动的反应，众院保守派是否接受妥协版本，还是再度反对。理论上统一政 府下总统签署不成问题，但也不排除总统府施压要求修改（例如特朗普可能要求 加入其特别关切的条款，或者删减可能触犯选民承诺的内容）。7 月上中旬若法案 顺利签署，后续将需要留意 CBO 对最终法案的成本估算是否公布，以及评级机构 的表态。如果 OBBB 顺利成为法律而赤字前景恶化，穆迪、标普可能进一步调整 展望，从而冲击美国债券市场。 2025 年第三季度债务上限与财政融资：联邦债务上限将在 2025 年重返决策 议程。2023 年通过的《财政责任法案》仅暂停债务上限至 2025 年 1 月 1 日，之 后财政部将再次受制于法定债限。届时若 OBBB 已经立法提高了债务上限，则此 问题暂时解除；但若 OBBB 受阻，国会需要在夏季末或初秋另寻途径提高债限， 以避免违约。CBO 预计财政部的非常规措施可支撑到 2025 年夏季，债务上限 X 日（枯竭日）可能在 8-9 月间出现。这个时间窗口一旦临近而尚无提高债限的立 法，市场或将出现大幅波动风险。因此，如果 OBBB 未通过且替代方案困难，不 排除出现又一次两党紧急斡旋、甚至面临技术性违约的危险情景。

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