2026年政策性金融的“多渠引水”之道——股债工具联动下的投资聚焦

政策性投融资：从“补短”到“育长”

当前，我国经济正处于结构转型升级与新一轮科技革命的交汇期，培育新质生产力已上 升为国家核心战略。新质生产力具有高风险、长周期、高投入的特征，传统融资模式难以与 其发展需求相匹配，因此亟需构建覆盖全链条的金融支持体系。政策性金融承担着发现市场、 撬动杠杆、弥补市场失灵的功能，从以往聚焦民生、基建等领域的“补短板”，转向支撑科 技创新、未来产业等领域的“筑长板”，成为支撑新质生产力发展的重要资本供给。其核心 目标，是引导社会资本跨越未来产业从实验室走向产业化的“死亡谷”，构建适配国家战略 的新型资本形成机制。本研究主要观察两类核心工具：一是股权类的政府投资基金，包括进 行直接战略投资的国家级产业投资基金，以及以引导撬动社会资本为核心的各级政府引导基 金；二是债权及混合类的政策性金融工具，主要是由政策性银行提供的新型投资工具。

1.1 政府投资基金：国家资本锚定高精尖产业

从政策演进看，已发布的中央与地方政府投资基金政策形成了分层协同、各有侧重的格 局。中央层面以 2024 年优化创投基金管理为基础，于 2025 年出台首部国家级纲领性文件， 并在 2026 年配套细化投向指引，逐步构建起覆盖基金全生命周期的制度框架。政策确立了 市场化、法治化、专业化运作原则，倡导发展耐心资本，并通过分级分类管理、设置投向正 负面清单等手段，防范同质化竞争与社会资本挤出效应，推动政府投资基金回归服务国家战 略、培育新质生产力的核心功能。地方层面则在中央框架下积极探索差异化实践。一方面， 多地通过设定量化规模目标、构建多层次基金体系来放大财政资金杠杆效应；另一方面，着 力创新管理机制，完善容错激励，并将基金发展深度绑定本地产业升级需求，重点引导资本 “投早、投小、投长期、投硬科技”。对比来看，中央层面重在构建制度框架，为行业树立 规则基础；地方层面则聚焦于推动政策落地，将中央的顶层设计转化为契合区域实际的实施 路径。两级政策协同配合，共同引导政府投资基金从注重规模扩张转向提升质量与效能，使 其更好地发挥服务于国家战略与地方发展的重要资本功能。

从类别看，政府投资基金主要包括国家级产业投资基金和各级政府引导基金两大类：国 家级产业投资基金聚焦于服务国家顶层战略，直接对标集成电路、人工智能等特定关键领域， 以超大规模资本进行直接投资，旨在攻克“卡脖子”技术、补齐产业链核心短板。政府引导 基金的口径更全，不仅包含国家层面，也广泛涵盖了省、市、区县各级政府的出资。其核心 功能在于“引导”，通常采用母子基金架构，通过出资参股市场化子基金来撬动和引导社会 资本进入政策鼓励的领域，特别是支持早期创新和区域产业发展。 2024-2025 年，我国国家级产业投资基金密集设立，形成了明确的国家战略资本布局。 期间，国家集成电路产业投资基金三期、国家创业投资引导基金、国家人工智能产业投资基 金等多只核心基金相继落地，集中投向关乎国家核心利益与长远发展的关键领域。从投资方 向看，相关基金高度聚焦硬科技与未来产业，覆盖集成电路、人工智能、量子科技、6G、未 来能源等核心领域，同时布局航空航天、高端装备等关乎产业安全的关键板块，实现了对国 家安全与科技自立自强战略的全链条、全方位资本支撑。从国家产业投资基金的设立情况看， 政府资金已不再是简单的补充性资本，而是逐渐成为一级市场最重要的“定价锚”，通过明 确的政策导向，引导社会资本向新质生产力相关领域聚集。

政府引导基金作为政府投资基金的核心载体，在 2025 年实现爆发式增长，成为一级市 场资本供给的核心力量。据执中 ZERONE 统计，2025 年全国共有 307 支政府引导基金完成 757 笔出资，累计认缴出资额达 3982 亿元，同比 2024 年大幅上涨 73%，增速显著高于往 年水平。从出资主体来看，政府引导基金的出资主体可分为国家级、省级、市级和区县级四 类。其中国家级引导基金 2025 年的认缴出资额达 2304 亿元，较 2024 年的 107 亿元增长超 20 倍。2025 年政府引导基金出资活跃度大幅提升，部分原因是以国家创业投资引导基金为 代表的国家级引导基金的设立和出资，以及包括国家集成电路产业投资基金三期（即“大基 金三期”）在内的各类国家级政府投资基金整体活跃，从市场和信心层面带动了包括地方政 府引导基金在内的整个政府投资基金板块的活跃。2025 年，国家“大基金三期”对华芯鼎 新、国投集新、国家人工智能产业基金的出资规模达 2240 亿元。区别于大基金一期和二期， 三期基金瞄准了人工智能等前沿领域，并以合伙人的形式出资，体现了国家级引导基金布局 的多元特征与战略导向。2025 年省级引导基金出资规模有所回落，或受存量基金优化运作， 以及配合国家级基金统筹布局、减少领域重复出资等因素影响。而市级、区县级引导基金近 三年出资规模整体保持稳定，2025 年均实现小幅增长。

1.2 政策性金融工具：加码支持新质生产力领域

在 2026 年全国两会提出设立 8000 亿元新型政策性金融工具之前，我国已先后于 2015 年、2022 年及 2025 年完成三轮政策性金融工具投放，形成了逐步迭代的政策工具体系。从 规模节奏看，工具规模始终与经济目标动态适配。2015 年专项建设基金以 8000 亿元规模集 中发力，旨在补足传统基建与农业农村短板；2022 年政策性开发性金融工具接续推出，以7399 亿元规模托底经济稳增长；2025 年新型政策性金融工具调整为 5000 亿元，转向精准 滴灌重点领域；2026 年再度扩容至 8000 亿元，体现政策在高质量发展框架下的加码发力。 从投放主体看，政策性金融供给体系持续完善。参与机构从 2015 年国开行、农发行两家， 拓展至 2022 年后的国开行、农发行、进出口银行三家，形成更均衡的分工格局，其中国开 行始终保持核心投放主力地位，为重大项目提供稳定资金支撑。从核心投向看，政策早期聚 焦铁路、棚改等传统基建与农业综合开发，2022 年拓展至网络型基建、产业升级、国家安 全等多元领域，2025-2026 年进一步向数字经济、人工智能等新质生产力领域、消费基础设 施及城市更新、民生保障倾斜，标志着政策性金融从“补短板”式基建投资，转向支撑创新 驱动、内需扩容与民生改善的综合赋能，2026 年的规模扩容更凸显了政策强化有效投资、 培育经济增长新动能的考虑。

2025 年 4 月，中共中央政治局会议在分析研究当前经济形势和经济工作时指出，要“创 设新的结构性货币政策工具，设立新型政策性金融工具，支持科技创新、扩大消费、稳定外 贸等”。从其迭代过程来看，新型工具在功能定位、操作模式与支持力度上均实现了优化， 更适配当前阶段稳投资、育动能的政策需求。在资金注入与资本金约束层面，新型工具明确 全部用于补充项目资本金，更聚焦破解重大项目资本金不足的核心瓶颈；在资本金比例上限 方面，新型工具规定单个项目不超过资本金的 50%，国家重点支持领域可放宽至 80%，较 之前的约束更具弹性，提升了对重点领域项目的支持空间。在资金成本与期限结构层面，经 中央财政贴息后，新型工具实际使用成本约为 1%-2%，略高于此前工具的实际成本，但期 限结构延长至 7-15 年、部分项目可至 25 年，更适配新质生产力相关长周期项目的资金需求， 有助于缓解项目中长期现金流压力。在资金来源与撬动效应层面，新型工具构建了“央行 PSL、政策性银行市场化发债、财政贴息”三位一体的融资框架，资金来源更趋多元且市场 化程度提升，保障了资金供给的稳定性；其平均撬动倍数约 14 倍，延续了高效撬动社会资 本、放大政策资金杠杆效应的功能，能够更有力地支撑重大项目投资落地。

从拉动有效投资的实际效果看，2025 年我国三家政策性银行共同参与新型政策性金融 工具投放，预计带动总投资规模超 7 万亿元，政策杠杆效应显著。从投资撬动倍数来看，国 开行达 15.4 倍，略高于农发行（12.87 倍）与进出口银行（13 倍），凸显其在拉动社会投 资中的核心支撑作用。基于已披露的国开行投放数据，数字经济、人工智能及消费领域基础 设施合计投放 980.2 亿元，占其总投放规模的 39.2%，体现了资金对新质生产力领域的精准 倾斜。经测算，数字经济、人工智能及消费领域单个项目平均投资额达 3.1 亿元，高于低空 经济、绿色低碳等其他领域项目 2.1 亿元的平均水平，进一步印证了对重点领域的支持力度。 从整体投放与项目数量看，国开行单个项目平均投资额为 2.4 亿元，农发行、进出口银行分 别为 1.7 亿元和 2.8 亿元。其中，进出口银行虽投放总额相对较少，但单个项目平均投资额 最高，反映其更侧重支持单体投资规模较大的重大项目，精准发力于关键领域的大型工程建 设。