2026年宏观经济深度报告：有形之手（3），新一轮财政增收路线图

增值税：提高征收效率

增值税会如何优化？（1）增值税刚完成立法，预计短期不会再有调整。预计未来2 年内增值税不会再出台重大调整，游戏、电商等行业改变税率的可能性较低。（2）后续可能调整增值税央地分成，相关调整或在“十五五”后半程推进，如将地方分成进一步提高。（3）加强征管仍将是今年的主基调。过去一年“颗粒归仓”的成效尚不突出，税收增速不足 1%。后续“开源”的方式，可能主要是优化增值税留抵退税制度和抵扣链条、提升税收征收率，将潜在税基转化为实际税收收入。增值税是我国税制体系最重要、规模最大的税种，其设计遵循中性原则和效率原则。我国增值税自 1979 年开始试点以来，历经多轮改革，包括工商业改革、从生产型向消费型转型、营改增、简并税率等，目前已立法并开始实施。2025年国内增值税收入达 6.89 万亿，占税收总额比重 39%、占GDP 比重4.5%。

我国目前的增值税标准税率为 13%，与其他国家相比较低。38 个OECD 成员国中，有 37 个征收增值税，美国是唯一不征收增值税的 OECD 国家。横向对比，OECD中大多数国家的增值税标准税率超过 20%，高于我国。2024 年 OECD 国家的标准增值税率均值为 19.3%，较前两年有所上升。背后原因是2009 年至 2016 年，为应对金融和经济危机引发的财政压力，许多OECD 国家提高了标准增值税率，以增加财政收入。理论上通常认为，通过提高增值税税率筹集财政收入的方式较为有效，因为其税收中性的性质，对经济增长的损害小于所得税。 与此相反，在逆周期稳增长、供给侧降成本、税制现代化与高质量发展的四重目标叠加下，我国增值税标准税率在过去的十年中经历了两次下调，分别在2018年从 17%降低至 16%，2019 年从 16%降低至 13%，并保持到现在。在目前的经济形势下，短期内不具备提高增值税税率的条件，同样也不可能再次进行下调。

我国增值税征管效率指标离国际领先水平仍有距离。要对比增值税的征收效果，可以通过净增值税收入与按基本税率对总消费征税的收入的比率来估计，即增值税收入比率（VATRevenueRate，VRR），计算方法为VRR=增值税收入/（潜在税基*基本增值税税率），其中潜在税基为最终消费减去增值税收入。VRR 反映了因免税和低税率导致的增值税税基侵蚀、逃税和税务筹划等带来的影响。理论上，如果所有最终消费都按基本增值税税率征税，且应收尽收情况下，VRR 将达到 1。根据 OECD 的最新数据，2022 年 VRR 的未加权均值为0.58，即约有42%的潜在增值税收入未被征收。 由于当年大规模的留抵退税，我国 2022 年 VRR 仅有0.6，为历史上的低点，2021和 2023 年均在 0.8 以上，2024 年回落至 0.74，离国际领先水平仍有距离。剔除2022 年的特殊情况，我国 VRR 从 2021 年开始趋势下滑，代表近几年在逆周期调节的压力下，增值税承担了很多减少企业负担的任务。从这方面来看，即使不提高税率也有希望通过减少减免优惠等实现税收收入的增加。假定我国 VRR 上升到 1 的水平，2024 年增值税收入将提高1.3 万亿，增加约20%。

增值税作为我国第一大税种，是增加税收收入的重要选择。由于其税基宽广、跨国流动性较弱，许多国家也将增值税作为增税的主要工具，主要做法包括：（1）提高基本税率或缩小低税率适用范围；（2）减少税收优惠、扩大税基、提升征管效率；（3）强化征管、打击偷逃税行为；（4）加强对跨境线上销售的税收管理。当前我国增值税仍存在一些突出问题：（1）小规模纳税人进项税额不能抵扣，免税在一定程度上形成“隐性税负”；（2）多档税率并存，引发“高征低扣”“低征高扣”等问题，扭曲增值税抵扣链条；（3）与国际水平相比，我国低税率覆盖范围较广，部分高附加值、高盈利行业也适用低税率，既影响抵扣链条完整性，也弱化了增值税的中性与效率；（4）抵扣链条不够完整，中间环节仍存在阻断、分割增值税运行机制的情况。 2026 年政府工作报告已将增值税改革列为财税体制改革的重点任务。下一步改革方向可能集中在以下几方面： 一是简并税率、优化结构。我国现行增值税实行三档税率，而全球约六成实施增值税的国家和地区采用两档及以下税率。2022 年全球152 个实施增值税的国家和地区中，单一税率 62 个、两档税率 36 个、三档税率37 个、四档及以上税率11个。单一税率效率最高，但结合我国发展阶段尚不具备条件，采用“基本税率+低税率”两档结构更为适宜，能够兼顾公平、效率与财政收入。可将现行13%、9%、6%三档税率逐步整合为两档，如 13%与 6%或 13%与9%，减少抵扣环节的扭曲。二是完善小规模纳税人制度。2018 年将小规模纳税人标准提高至年应税销售额500 万元及以下后，小规模纳税人数量和占比明显上升。可借鉴国际经验，逐步取消小规模纳税人分类，对销售额超过一定标准的统一按一般纳税人管理，对低于标准的予以免税，并允许免税企业抵扣或退还进项税额。这一标准可设置在较低水平，既支持小微企业发展，又避免税基过度侵蚀。三是调整增值税央地分享比例。2016年增值税央地分享比例由75:25调整为50:50并沿用至今。在地方财政压力较大的背景下，可兼顾效率与公平，适度调整分享比例，如调整为 40:60，使更多财力留在经济效率更高、支出效益更好的地区。

消费税：下划、后移与扩围

消费税改革将沿四条主线推进：（1）税目下划方面，预计“十五五”期间仅下划部分较小税目，烟草、成品油等规模较大的税目继续保留在中央，对地方财力影响规模约 3000 亿；（2）征收环节后移，有望带动税基相应扩大、形成一定新增财力，但消费品生产地省份或存在一定阻力；（3）征税范围有望适度扩展，重点将高耗能、高污染产品、高端奢侈消费以及对健康不利的高糖、高脂食品等纳入，进一步做大税基；（4）税率将进行结构性优化，高端酒类、烟草等品类税率存在上调可能。 我国消费税属于特别消费税，即以实现特殊调节为目的，在征收增值税基础上，再选择部分消费品征收的税种。即通过对健康、环境有害或者奢侈品等特定消费品征税筹集财政收入、实现再分配，同时调节引导消费行为、优化消费结构。关于消费税的改革早有提及，近几年随着土地财政的退坡，地方政策财力紧张，消费税改革再次引发关注，在过去几年频繁提及： 2013 年，党的十八届三中全会明确提出“调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围”。2016 年，对超豪华小汽车在生产（进口）环节征消费税的基础上在零售环节加征消费税，成为继金银首饰、卷烟之后征税环节有所调整的又一品种。2019 年，《实施更大规模减税降费后调整中央与方收入划分改革推进方案》正式提出“后移消费税征收环节并稳步下划地方”，并决定“先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革，再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点。改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方，确保中央与地方既有财力格局稳定”。2024 年，党的二十届三中全会明确“健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，优化税制结构”，提出“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”。 2026 年，政府工作报告、财政预算报告和“十五五”规划均提到，要调整优化消费税的征税范围和税率，推进部分品目征收环节后移。

从结构来看，目前我国消费税主要集中在四个行业，地域上集中在相应产量较高的省份。行业层面，烟草、石油燃料、汽车、白酒四大行业对消费税的贡献最为突出，据统计 2025 年四大行业分别合计贡献超 97%的消费税收入。区域层面，由于消费税主要在生产环节征收，收入分布与重点应税商品生产基地高度相关，2025年数据显示，陕西、河南、广西、福建等省份凭借能源、烟草、酒业等产业优势，成为消费税收入贡献较高的地区，而青海、西藏等省份因产业结构差异，消费税收入规模相对较低，区域间收入差距较为明显。因此如果下划并后移，消费税将产生在消费大省而非生产大省，部分产量集中的地区可能对此有所抵触。

长期来看，我国消费税的规模仍有较大的提升空间。对比英国、荷兰、西班牙等发达国家，这些国家消费税收入占 GDP 的平均比重在2%左右，我国仅有1.2%左右，由此估计消费税仍有万亿左右的提升空间。此外目前我国国内消费税收入与国内增值税收入的比值约为 1:4。有研究表明，2021 年OECD 成员国特别消费税与一般货物和劳务税的比值约为 1:3。从这个角度估计，我国国内消费税收入规模有三成左右的增长空间，即 6000 亿左右。

我国消费税目前主要在生产环节征收，收入全额归中央，并且覆盖范围较窄，因此预计后续改革围绕以下四个方面展开： 一是从中央税逐渐过渡为地方税。先将贵重首饰、高档化妆品、高档手表、小汽车、酒等消费属性强、征管难度适中的税目下划地方，作为地方自主税源；将烟、成品油等具有强战略调控属性、事关国家财政安全与宏观调控的税目，继续由中央保留。由此推测，短期内消费税下划给地方的项目（除烟和成品油外），合计规模在 3000-4000 亿左右，若不扩围或增加税基，对地方财力增幅有限，而烟、成品油等大头的下划可能要等到更长期才能实现。另一方面，划给地方后中央税收收入减少，转移支付能力随之下降，这一步改革主要起到一个再分配而非增量的效果，预计财力从转移支付比例更多的欠发达地区向应税项目生产消费更多的发达地区倾斜。 二是推进征收环节后移。消费税的间接税属性决定了税负最终由消费地居民负担，纳税地和消费行为发生地在空间上存在分离。后续将消费税征收环节从生产环节向消费环节转移，逐步实现“消费在哪、税收在哪”的税收归属，平衡生产地与消费地的利益。此外，下划给地方后，地方会更加有积极性去鼓励相关消费、争抢税源，虽然可能会重现企业所得税的“逐底竞争”，但对提振内需有益。但要注意的是，消费税的本意是“寓禁于征”，也因此对健康和环境有明显危害的项目可能不会很快下划，而贵重首饰、高档化妆品、高档手表、小汽车等项目则更加适合归属地方。

三是适当扩大征税范围，满足调节和收入的双重目标。消费税一直有“适当扩大税基”、“把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围”的改革任务。与 OECD 成员国特别消费税的征收范围相比，我国消费税在促进消费健康、保护生态环境、调节收入分配等方面都尚有不足。后续会根据消费规模、结构和趋势等变化进一步拓宽征收范围。目前，未来可能被纳入消费税征收范围的有高糖、高油、高盐食品，高耗能、高污染消费品，高替代性资源能源类消费品以及部分高档消费品等，此外一些新兴行业如网络直播服务、部分奢侈属性数字产品、高档娱乐服务等也有一定概率纳入。

四是部分税率偏低，应优化税率结构。一是部分高污染、高耗能产品的消费税税率，未能充分覆盖其真实的环境外部成本。如实木地板、电池、涂料等产品的现行税率偏低，尚难以形成有效的抑制。二是对部分具有典型奢侈属性或需求弹性较大的高档消费品，如高档手表、珠宝玉石等，引入价格关联的超额累进税率机制更加合理。