2026年政府工作报告释放的九大信号

高度肯定成绩来之不易，也看到“老问题、新挑战仍然不 少”，但“只要用足用好优势，发展前景更加可期”

一是从布局谋篇看，报告包括四大部分：2025 年工作回顾、“十五五”时期主要目 标和重大任务、2026 年经济社会发展总体要求和政策取向、2026 年政府工作任务。由于 2026 年是“十五五”开局之年，因此较去年增加了“‘十五五’时期主要目标和重大任 务”这一部分，关于“十五五”时期更详细的目标和任务可参见后续公布的《国家“十 五五”规划纲要》。 2026 年的工作重点包括十个方面，核心主题与去年基本一致，但顺序有所调整。前 五项保持不变，仍是扩内需、强产业、促科技、深改革、扩开放，而“扎实推进乡村全 面振兴”“推动新型城镇化和区域协调发展”“更大力度保障和改善民生”分别上移 1 位、 1 位和 2 位，从去年的第七、第八和第十提前至今年的第六、第七和第八，相应地，“加 强重点领域风险防范化解和安全能力建设”从去年的第六项调降至今年第十项。这反映 出随着重大风险得到有效控制，中国经济正从“防风险、稳阵脚”的固本培元阶段，全 面转向以科技创新和产业升级为核心的积极进取期。同时，民生保障与城乡融合发展的 战略地位显著提升，成为激发内需潜能、拓展未来经济增长纵深的关键引擎。 从词频上来看，“发展”词频高达 145 次，为最高频词汇，反映出发展仍然是第一位 的；政策、科技、高质量、安全、风险的频率明显上升，反映出政府对加强宏观调控、 促进科技产业发展、积极应对内外部风险挑战等的重视。

二是高度肯定 2025 年和过去 5 年的工作成绩，并强调成绩来之不易，宏观政策面临 多重困难挑战。外部，国际经贸环境急剧变化，单边主义、保护主义陡然升级，市场预 期受到频繁扰动，对外贸易明显承压。内部，国内经济深刻转型，深层次结构性矛盾问 题持续显现，消费、投资增长动力不足。中国对外有理有力有效开展经贸斗争，对内打 好政策“组合拳”，集中力量办好自己的事。2025 年 GDP 增长 5%，总量达到 140.19 万 亿元；对外贸易较快增长，出口多元化成效明显；产业结构持续优化，高技术制造业、 装备制造业增加值分别增长 9.4%、9.2%，工业机器人、集成电路产量分别增长 28%、10.9%。 “十四五”完美收官，年均增长 5.4%、明显高于全球平均增速；科技和产业创新取得新 突破。

三是对未来形势和风险挑战的判断上，指出外部环境变化影响加深，国内经济发展 和转型中面临老问题、新挑战，但同时也指出我国经济长期向好的支撑条件和基本趋势 没有改变，制度优势和大国优势不断彰显，总体是战略机遇与风险挑战并存。报告在肯 定成绩的同时，也提出了当前经济面临的困难和挑战：“地缘政治风险持续上升，世界经 济动能疲弱，多边主义、自由贸易受到严重冲击。”“新旧动能转换任务艰巨，供强需弱 矛盾突出，市场预期偏弱，重点领域风险隐患较多。一些企业经营困难，群众就业和增 收难度加大，部分地方财政收支矛盾突出，房地产市场仍在调整。”

四是特别强调强化改革举措与宏观政策协同，要用改革的办法打通经济循环的卡点 堵点，将政策效果转化为经济内生增长动能。同时，继续强调“增强宏观政策取向一致 性和有效性，将各类经济政策和非经济政策、存量政策和增量政策纳入宏观政策取向一 致性评估，使各类政策措施同向发力、形成合力。”“加强财政、金融、就业、产业等政 策协同，深入挖掘政策结合点，创新实施工具，持续放大‘组合拳’效应。”“健全预期 管理机制，提振社会信心。”

4.5%—5%的 GDP 增速目标注重质量与结构、务实进取， 保持 2%通胀目标以推动物价合理回升

2026 年经济发展主要预期目标是：“经济增长 4.5%—5%，在实际工作中努力争取更 好结果；城镇调查失业率 5.5%左右，城镇新增就业 1200 万人以上；居民消费价格涨幅 2%左右。” 第一，GDP 增速目标由前三年的“5%左右”调整为“4.5%—5%”，更加注重经济 发展质量，但强调“在实际工作中努力争取更好结果”，体现出“务实进取”的态度。经 济增速目标改为弹性更大的区间增速，相对较宽的区间目标使得政策和改革的灵活性更 高，一方面为调结构、防风险、促改革留出空间，进一步提高经济发展质量、增强发展 的可持续性，为后期更好发展打牢基础；另一方面 4.5-5.0%的区间增速与中国中长期的 经济潜在增速大致匹配，在采取一系列推动供需平衡、物价回升的举措后，也能够提高 名义 GDP 增速，有利于实现 2035 年远景目标。随着中国经济从高速增长阶段转向高质 量发展阶段，经济客观上面临增速换挡，同时要实现“2035 年人均国内生产总值比 2020 年翻一番、达到中等发达国家水平”的远景目标，仍需保持 4.5%—5%的中速增长。从地 方两会来看，经济大省挑大梁的省份将经济增速目标设置在 5%左右，为经济稳定发挥了 压舱石的重要作用。 第二，就业是最大的民生，继续保持较高的就业目标。2026 年 1 月，16—24 岁（不 含在校生）青年失业率为 16.3%，仍处于较高水平；2026 届高校毕业生规模预计达 1270 万人，同比增加 48 万人，再加上农民工、失业人群的就业问题，稳就业工作仍任重道远； 此外，人工智能（AI）的快速发展也对居民就业带来新的挑战。城镇调查失业率 5.5%左 右、城镇新增就业 1200 万人以上，体现了在就业总量和结构性压力较大的情况下，坚持 就业优先政策导向和加大稳就业力度的要求。 第三，CPI 增速目标继续保持在“2%左右”，兼顾预期引导和现实可能，推动物价 合理回升。近年来，受国内有效需求不足、部分行业内卷式竞争、房地产等传统动能转 型等多重因素影响，物价整体处于低位运行区间，2023—2025 年 CPI 同比分别为 0.2%、0.2%和 0%。2%是温和通胀的健康基准线，报告明确表态“将通过改善总供求关系，推 动价格总水平由负转正、消费价格合理温和回升，促进经济良性循环。”政府将继续实施 更加积极有为的宏观政策，扩大内需、整治内卷式竞争，推动物价合理回升，提高经济 名义增速，缩小宏观数据与微观感受之间的差距，提振市场信心和预期。

财政政策更加积极：赤字率继续保持在 4%的高位，中央 加杠杆，支出强度有保障、结构明显优化，积极有序化解地方 债务风险

报告提出：“继续实施更加积极的财政政策”“财政支出继续保持相当规模，要持续 用力优化支出结构，更加注重支持提振消费、投资于人、保障民生等方面”“兜牢基层‘三 保’底线”“推进财税金融体制改革。加大财政资源和预算统筹力度，提高国有资本收益 收取比例。健全地方税体系，拓展地方税源”“规范税收优惠、财政补贴”“积极有序化 解地方政府债务风险……构建统一的政府债务管理长效机制。” 总体上看，今年的财政政策和财税体制改革部署既着眼于当下财政促消费扩投资稳 增长、保障基层财政运转、化解债务风险，又着眼于中长期激发地方政府积极性、提高 财政可持续性。更加积极主要体现在力度更大和结构优化两个方面，力度方面赤字规模、 当年新增债务规模和支出规模都创新高，必要的支出强度有利于稳定总需求，支持经济 和民生目标的实现；结构优化体现在支出结构优化、赤字结构优化、转移支付结构优化等方面，一系列安排都致力于让有限的财政资金发挥出更大的政策效果。

第一，财政政策力度方面，赤字规模、当年新增债务规模和支出规模都创新高，一 般公共预算支出首次达到 30 万亿，必要的支出强度有利于稳定总需求，支持经济和民生 目标的实现。2026 年赤字率第二年维持在 4%，赤字规模达到 5.89 万亿，较 2025 年增加 2300 亿元；考虑到新增专项债 4.4 万亿、超长期特别国债 1.3 万亿、特别国债 0.3 万亿， 2026 年当年新增债务 11.89 万亿，广义赤字率为 8.1%，与 2025 年的 8.5%大致相当，仍 明显高于 2023 年的 6.7%和 2024 年的 6.6%，兼顾了稳定经济和财政可持续性的需要。但 需要看到，支出等于收入加上赤字或债务，年初的赤字和债务规模是确定，如果收入不 及预期（比如税收因物价水平较低而不及预期、房地产调整导致土地出让收入不及预期 等），支出也会被动下降，此时有必要及时追加预算。 1、赤字率连续第二年维持在 4%的高位，赤字规模再创新高，中央赤字占比接近九 成，中央加杠杆以减轻地方负担。2026 年的赤字规模 5.89 万亿创新高，较 2025 年增加 的 2300 亿元全部由中央负担，由此赤字结构中中央占比为 86.4%；再考虑到超长期特别 国债和特别国债，当年新增债务中中央、地方债务分别为 6.69 万亿和 5.2 万亿，分别占 比 56.3%和 43.7%，反映出鲜明的中央加杠杆特征，中央举债的部分资金以转移支付的形 式给到地方，有利于减轻地方财政负担，同时也优化了央地债务结构。 2、专项债额度与上年持平，兼顾了稳增长、化债的需要与项目储备的实际情况，将 继续发挥稳增长、优结构、补短板、置换隐性债务、畅通经济循环等多重作用。1）专项 债投向领域继续采用负面清单以及下放审核权限，拓展了可选的项目范围、减少了申报 审核时间，能够尽快地让专项债资金形成实物工作量，发挥稳定经济增长的作用。2）单 列并提高用于项目建设的专项债券额度，专项债投向市政建设、新能源、新基建领域， 发挥补短板的作用。3）当年规模中仍有 8000 亿元用于置换隐性债务，实现隐性债务显 性化，进一步降低地方债务风险。4）专项债资金继续用于支持消化地方政府拖欠企业账 款等，增加企业现金流和抗风险能力，减少上下游间的三角债问题，畅通经济循环。 3、发行超长期特别国债继续支持“两重”“两新”，优化政策实施机制；加强财政金 融协同，设立财政金融协同促内需专项资金，进一步提高财政资金提振消费和投资的效 果。超长期特别国债投向“两重”“两新”领域，继续形成大量的优质基础设施、优化供 给结构，还将有力地促进设备更新向高端化智能化绿色化转型、促进消费，同时避免了 地方加杆杆导致的风险，为地方财政腾出了空间。尤其值得关注的是，更加注重政策的 协调，设立 1000 亿元财政金融协同促内需专项资金，组合运用贷款贴息、融资担保、风 险补偿等方式，更大力度激发民间投资、促进居民消费。支持促消费和扩投资既需要依 靠政府和财政的力量，更需要让市场主体愿意消费和投资，通过专项资金嵌入到居民和 企业的行为中，降低了消费成本和投资风险，这就实现了政府引导和市场自主的结合， 能发挥出更大的效果，也提高了财政资金使用效率。 从优化政策实施的方向看，我们认为可以考虑以下方向：其一，“以旧换新”在继续 支持商品消费外，逐步增加或者转向对服务消费的补贴，能够避免耐用消费品的消费透 支效应，还能促进服务业繁荣和相应就业改善；其二，尽可能扩大支持消费的行业范围， 减少对特性行业的选择，增强普惠性，避免对市场配置资源的扭曲效应；其三，额度分 配尽可能根据各地实际需要，避免部分区域额度过剩、部分区域额度稀缺并存；其四， “两重”项目优先支持前期储备好、预期投资效益好的项目，尤其是优先支持跨区域的 重大工程建设，发挥促投资、优结构的重要作用。 4、发行特别国债补偿商业银行资本金，既有利于降低商业银行风险，又提高了商业 银行落实降准降息进一步支持实体经济的能力。

第三，结构优化体现在支出结构优化、赤字结构优化、转移支付结构优化等方面， 一系列安排都致力于让有限的财政资金发挥出更大的政策效果。1）近年来我国财政支出 结构持续优化，表现为大幅压降政府运转类支出，明显提高民生福利类支出、强化科技 创新类支出。今年财政政策明确提出要更加注重支持提振消费、投资于人、保障民生等 方面，提高财政资金使用效益。一般公共预算中医疗、教育、养老、住房保障支出的占 比接近 40%，占比持续提高。优化财政支出结构的大方向是从重视投资到投资消费并重、 从重视供给到供给需求并重、从重视企业到重视企业家庭并重，进一步向居民端和民生 保障倾斜，未来有可能也有必要继续提高育儿补贴金额、延长学前教育免费年限、进一 步提高城乡居民养老金，修复居民部门资产负债表。2）赤字结构中中央赤字占比明显提高，优化了央地债务结构。3）中央转移支付结构中继续压降专项转移支付，提高财力性 转移支付的比重，增加财力性转移支付规模，实际上就是在增加地方自主财力和统筹能 力，避免对地方政府限制过多，着力解决地方财政困难。 第四，规范税收优惠、财政补贴政策，既能服务于全国统一大市场的建设，避免各 地违规的“税收洼地”和税收逐底竞争，又能稳定宏观税负，维护国家财政可持续性和 财政安全。下阶段有必要对现行的税收优惠政策进行系统梳理，整合并精简重复的政策 内容，将有限的资源聚焦于基础研究、绿色发展以及乡村全面振兴等关键领域，从而更 有效地发挥政策效能；应提升税收优惠政策的法律层级，以增强市场预期的稳定性；依 据产业的生命周期特点，制定相应的税收优惠政策，并设立定期评估和退出机制，对政 策效果及其延续的必要性进行持续分析。 第五，兜牢基层“三保”底线，意在抓住地方政府这个核心主体、恢复地方政府发 展经济的能力和积极性是解决当前经济问题的当务之急。当前部分地方政府财政困难主 要体现在收支矛盾支出，收入端房地产调整导致缺口明显增加，支出端“三保”支出占 比较高、可统筹的财政资金偏少。有必要通过以下方式解决地方财政困难：1）对于近年 来房地产持续调整导致的地方财政收入缺口，加大中央转移支付或者提高地方债务限额 予以弥补，恢复地方政府发展经济的能力和积极性。2）中长期要深化财税体制改革，将 社会保障、公共安全、环境保护、食品药品监督管理、跨区域的基础设施建设等事权和 支出责任逐步上收到中央和省级政府，降低地方政府的支出责任，解决其支出压力。3） 健全地方税体系，扩围消费税到高污染高耗能行业和高端服务业等并将消费税尽快下划 给地方政府，同时研究开征遗产税赠与税等作为地方税。

第六，积极有序化解地方债务风险，优化债务监测考核指标，构建统一的政府债务 管理长效机制，这些要求意味着债务管理从短期政策化风险走向体制机制建设防风险。 短期有必要优化化债方式，中长期要构建债务管理长效机制。有序化解地方债务风险是 防范化解重大风险、维护经济安全的重要举措，有必要继续实施；优化债务监测考核指 标，主要是基于当前的负债率、债务率指标尤其是债务率指标受到房地产调整导致的土 地出让收入被动下行的影响较大，加上隐性债务显性化后，负债率、债务率指标上升， 但这并不意味着风险的扩大；报告提出“多措并举化解地方政府融资平台经营性债务风 险, 分类有序推动改革转型”，将平台经营性债务纳入监管，主要是平台的经营性债务与 隐性债务的边界模糊，在平台转型并不彻底以及主业的盈利能力和现金流相对有限的背 景下，需要关注经营性债务转化为隐性债务的可能性。 当前化债取得了非常好的成效，从继续化债的角度可以考虑：1）短期有必要继续优 化化债方式，“6+4+2”中的“6”已经完成 4 万亿，今年继续发行剩下 2 万亿，4 万亿的 剩余额度可以从“4 万亿分五年”的化债方式调整为一次性给到地方，根据需要靠前化 债。2）进一步提高地方债务限额，置换漏报的隐性债务。3）根据债务投向分别使用国 债、一般债、专项债置换隐性债务，优化存量债务结构。对于因为央地事权划分不清晰 导致的隐性债务，由国债置换；对于投向没有收益的项目，用一般债置换；对于投向有 一定收益的项目，用专项债置换。4）从构建债务管理长效机制上，有必要在四本经常性 预算之外，研究建立债务预算和资本预算，与政府资产负债表和综合财务报告衔接。

（本文仅供参考，不代表我们的任何投资建议。如需使用相关信息，请参阅报告原文。）