2026年政府工作报告解读：立足实际，打牢基础

增长目标有所调整，求真务实、做好里子

政府工作报告将 2026 年 GDP 增长目标设定在 4.5%~5%区间，相较过去“5%左右”的单 点目标更具弹性。从表面看，增速中枢略有下移，但这一调整不能简单理解为放松要求，而是更 加体现求真务实和结构优化导向。一方面，目标优化符合中央经济工作会议提出的“做优增量” “提质增效”思路，为中国经济底层逻辑从“土地财政”向“因地制宜发展新质生产力”转型留 出空间。2025 年在政策加力与外需阶段性修复背景下，经济实现了结构性改善，但房地产投资 仍处低位、地方财政约束趋紧、部分行业产能利用率偏低，说明传统粗放式扩张难以持续。2026 年将增长区间化，本质上是强调质量重于速度，在防风险、调结构、促转型中实现中高速增长， 求真务实、做好“里子”。 物价目标设定为 2%左右，与上年一致。这一安排延续了 2025 年以来对物价形势更加审慎 的理解。2022 年以来，我国 CPI 同比长期运行在 2%以下，部分月份甚至出现负增长，低通胀 压力成为宏观经济的重要约束变量。2025 年以来在扩内需政策、以旧换新、服务消费支持政策 等推动下，CPI 中枢有所抬升，但整体仍处温和区间。在“促进物价合理回升”的要求之下，2% 左右的 CPI 目标或成为一个通胀水平的平均目标，即合理的物价水平不应偏离 2%过多。 失业率控制在 5.5%左右，城镇新增就业目标维持 1200 万以上。就业目标凸显民生底线， 与经济增长、物价目标协同发力。当前，我国就业总量压力与结构性矛盾仍较为突出，高校毕业 生、农民工等重点群体就业需重点保障，新质生产力培育过程中岗位转换与技能适配需求也进一 步提升。对此，将充实稳就业政策工具，优化财政支出结构，培育商业航天、人工智能等新兴产 业创造新就业岗位，同时强化灵活就业和新就业形态劳动者权益保障，健全就业公共服务体系， 全力实现高质量充分就业。 粮食产量目标维持 1.4 万亿斤。2025 年在全球供应链扰动、地缘政治风险上升背景下，农 业稳产保供发挥了“压舱石”作用。日前发布的中央一号文件也将粮食安全放在突出位置，强调 以努力把农业建成现代化大产业、使农村基本具备现代生活条件。单位 GDP 能耗指标更换为单 位 GDP 二氧化碳排放，同时将目标设定为年均降低 3.8%左右，与“十四五”时期碳排放目标基 本保持一致。强调碳达峰碳中和为牵引,协同推进降碳、减污、扩绿、增长,增强绿色发展动能。

财政保持必要强度，方向优化、兜牢底线

2026 年总体支 出力度“只增 不减”，财政政策基调体现 了“延续与稳定”。2026 年赤字率 4%（前值 4%），新增赤字规模 5.89 万亿元，其中中央财政赤字 50900 亿元，比 2025 年增加 2300 亿元，地方财政赤字 8000 亿元，与 2025 年持平。由赤字率和规模推算出对应 2026 年名 义 GDP 增速为 5%左右。一般公共预算支出规模将首次达 30 万亿元、比上年增加约 1.27 万亿 元，支出预算增速为 4.4%（2025 年预算增速 4.4%，实际增速 1%），与我们在两会前瞻报告的 预期完全一致。拟发行超长期特别国债 1.3 万亿元（与上年持平，略低于预期）,持续支持“两 重”建设、“两新”工作等。拟发行特别国债 3000 亿元,支持国有大型商业银行补充资本，拟安 排地方政府专项债券 4.4 万亿元（与上年持平）。以上合计预算内广义赤字规模 11.89 万亿，比 上年增加 300 亿元，对应预算内广义赤字率 8.1%左右（前值 8.5%）。整体上看，2026 年财政 赤字、债务总规模和支出总量保持了必要水平，确保总体支出力度。需要 提示的是，在 2025 年 更加积极的基础上继续扩大财政支出盘子，本身也是财政政策十分积极的信号体现。 如何理解广义赤字率由 8.5%小幅下行至 8.1%。蓝佛安在《发挥积极财政政策作用》一文 中指出，要注重协调推进逆周期和跨周期调节。既加强逆周期管理，推动经济运行在合理区间， 又强化跨周期调节，着力解决经济结构性、深层次问题，增强中长期发展潜力。同时，始终留有 后手，为应对可能出现的冲击挑战预留充足政策空间。2025 年广义赤字率 8.5%为历史高位， 对应超常规逆周期调节。2026 年作为“十五五”规划开局之年，宏观政策更加注重逆周期和跨 周期调节的协调，在狭义赤字率持平的基础上，广义赤字率小幅下行，可为应对未来不确定性预 留政策空间，同时缓释地方债务与政府杠杆压力。 另一方面，优化政府性基金预算管理，控制 专项债规模的扩张速度。

加强财政金融协同，放大政策效能。今年政府工作报告新设立 1000 亿元财政金融协同促内 需专项资金,组合运用贷款贴息、融资担保、风险补偿等方式，发挥政、银、担、企各方力量，支 持扩大内需。此前 1 月 20 日财政部发布 5 份贴息、担保等政策文件，精准对接央行重点支持的扩大内需、科技创新、中小微企业等领域，体现当下财政和金融资源通向发力，更大力度刺激民 间投资、促进居民消费。

节奏使用上，提前批额度下 达，财政延续 靠前发力特征 。根据企业预警通数据统计，截至 3 月 5 日数据，全国已累计下达提前批新增债务限额 2.36 万亿元，其中一般债 5263 亿元，专项 债 1.84 万亿元。提前下达额度除支持项目建设外，还将继续用于化解存量隐性债务和解决政府 拖欠账款。2025 年计划发行 8000 亿元特殊新增专项债用于化债，但实际发行近 1.37 万亿元， 增发部分用于解决政府拖欠账款等问题，化债资金主要集中在 3 季度，2026 年持续支持化债的 债券资金有望进一步前置。使用方式上，将持续深化财政资金直达市县机制，增加对地方财力性 转移支付规模，强化财力下沉与基层保障，提升资金使用效率，切实增强市县财政统筹能力，兜 牢“三保”底线、支撑重点项目落地见效。 支出方向上，统筹 推进投资于 物与投资于人紧密 结合。一方面，“两重、两新”仍是扩大内 需的重要抓手，2026 年发行 1.3 万亿超长期特别国债用于“两重、两新”(2025 年 1.3 万亿)， 新增设立 1000 亿元财政金融协同促内需专项资金，体现政策连续性与稳定性；另一方面，推动 更多资金资源对新质生产力、人的全面发展等重点领域投入这一政策导向将会延续强化。2025 年国家安排财政资金 1000 亿元用于育儿补贴，200 亿元用于免除学前教育。在 3 月 4 日十四届 全国人大四次会议新闻发布会上，大会发言人指出今年全国人大将制定社会救助法、医疗保障法、 托育服务法等，推动将更多资源投入民生领域，让人民群众能消费、敢消费、愿消费。

货币维持适度宽松，灵活高效、协同财政

货币维持适度宽松，灵活高效、协同财政。本次报告对于货币政策的表述基本符合我们在两 会前瞻报告中的判断，延续 2025 年底中央经济工作会议的部署，维持“适度宽松”的基调，重 申“把促进经济稳定增长、物价合理回升作为货币政策的重要考量”，明确提出“灵活高效运用 降准降息”，释放年内仍有降准降息空间的积极政策信号。展望 2026 年，人民币汇率呈现温和 升值的趋势之下，中国人民银行的货币政策框架“坚持以我为主，兼顾内外均衡”将更加向“以 我为主”倾斜。

我们认为 2026 年货币政策主要包含两条线索： 第一，灵活高效，将结构性货币政策工具放在更加重要的位置。现阶段对于灵活高效的强调， 意在珍惜总量工具操作空间的背景下，通过结构性工具提升货币政策效能。本次报告针对结构性 货币政策工具明确提出“适当增加规模,完善实施方式”，这意味结构性货币政策工具的规模有 望扩张，以支持扩大内需、科技创新、中小微企业等重点领域融资，相关领域的工具可能进一步 创设或优化。结构性货币政策工具的扩张将成为央行稳健扩表的重要路径。 第二，协同财政，保持宏观政策一致性，以提升政策效能。货币政策积极配合财政协同发力， 方能达到“灵活高效”目的，主要体现在三个方面：一是，本次报告再次强调“保持流动性充裕”， 配合政府债券发行，人民银行将呈现稳健扩表并保持宽货币；二是，结构性货币政策工具与财政 贴息相结合为重点领域提供资金支持；三是，本次报告新增“充分发挥数据要素、知识产权等无 形资产作用”，意在提升间接融资和新质生产力的适配性，引导信贷向重点领域扩张。如果希望 发挥无形资产在信贷投放中的作用，就需要与财政协同，优化融资担保和风险补偿机制。 货币政策展望。2026 年新增政府债务规模将再创新高，叠加政策前置的要求，50BP 的降准 有望在 3 月落地。观察历史数据，共有 3 次降准是在两会结束后一周左右落地，分别为 2023 年、 2011 年、2008 年，释放货币配合财政支持实体经济的积极信号。全面降息尚需等待。稳预期（外 部）、稳就业（内部）、稳市场（金融）将是观察全面降息可能落地的重要线索。一方面增强忧 患意识，如果中美博弈再遇波折，货币政策将有望先行发力提振预期。另一方面强化底线思维， 如果结构性失业压力加大，将推动货币政策宽松落地。同时，房地产风险、金融市场风险亦有可 能触发全面降息落地。预计全年会有 1 次降息，总计调降政策利率 10-20BP。