2025年国际关系深度报告：2026年国际关系形势展望——美国战略重心转移下，传统国际秩序的调整与动荡

一、全球局势展望

1、 美国战略重心转移

2025 年 11 月，在特朗普发布的《美国国家安全战略》报告中，试图“彻底重塑美国对 外政策”，重新定位美国的全球角色，重新定义美国优先。与 2017 年和 2022 年的前两 份国家安全战略报告相比，本次报告维护“核心国家利益”而非“战后国际秩序”，是美国 外交政策根本目的和外交战略唯一核心。报告指出美国的全球目标是“维持西半球的稳 定与足够治理”“调整全球军事部署，应对西半球的紧迫威胁”。即把西半球利益作为 全球战略的优先位置，而不再是传统的世界霸权。这意味着，美国的全球霸权成本，已 超过了霸权带给美国的实际收益，特朗普在全球利益和本国利益的权衡中，更加倾向于 后者。因此，2026 年美国对外战略的最大变化，是在限定国家利益基础上的灵活现实 主义，并将其全球战略重心转向西半球。

2、 传统国际秩序的动荡与调整

美国作为全球霸权国，深刻影响着国际秩序的运行与调整。在二战结束以后，以自由主 义为核心的国际秩序，与美国的霸权地位相辅相成。一方面美国能够在权力优势基础上， 不断参与国际议程建设，为美国霸权谋取更多的利益；另一方面，美国霸权本身也对国 际秩序赋予了维护与稳定的作用：政治上，美国霸权维护了联合国、国际法、多边组织 为基础的国际规则体系，保证了国家间关系在规则体系上的正常运转；在经济上，美国 将为全球经济提供公共产品，包括最先进的技术产品、开放的市场、全球交易的货币等； 安全上，美国遍布全球的安全力量，对国家间关系提供了基本的保障作用，在一定程度 上防止了世界大战的再次出现。 但是，近年来美国开始逐渐调整国际战略，政治上强调“美国优先”主义，弱化国际公 认的规则制度；经济上，把全球公共产品视为交易的筹码，美国对市场、货币、技术的 供应，需服务于美国自身的利益诉求；安全上，要求盟友承担更多的区域防务责任，美 国军事力量更多地发挥威慑作用。而 2025 年《美国国家安全战略》的出台，明确了国 家利益的界定、不干涉主义、灵活现实主义等一系列原则，表明美国霸权带个美国的成 本已超过了收益，美国霸权将在一定程度上收缩，朝着服务于本国利益的方向转变。 美国战略重心的调整，意味着传统国际秩序逐渐失去了稳定锚和主导力，一些地缘热点 地区将进入暂时性的“权力空窗期”，被美国霸权和地区秩序长期压制的矛盾存在爆发 的风险，国家间关系也将逐渐进入新一轮的“无政府状态”。因此，我们认为美国战略 重心的调整，或将是对国家间关系的重新“洗牌”，传统国际秩序将面临的新的动荡和 调整。

3、 中国在国际竞争中正在赢得战略主动

经历了 2025 年的中美贸易战，中国应对全球风险的能力进一步提升，战略自信心进一 步增强，中国正在国际竞争中彰显更多的战略主动性。中国“十五五规划”建议稿中提 出，中国将面临“大国关系牵动国际形势，国际形势演变深刻影响国内发展，我国发展 处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期”，十五五时期中国“要 巩固拓展优势、破除瓶颈制约、补强短板弱项，在激烈国际竞争中赢得战略主动”。与 十四五规划相比，此次意见稿对中国在国际形势影响力的判断较为积极，认为我国将具 有主动塑造外部环境、运筹国际空间的能力，进而赢得国际战略主动权。但是，未来中 国赢得战略主动性的方式，并非西方国家的“单边主义”行为，更多的是在全球多边主 义基础上，通过扩大高水平对外开放，推动贸易创新发展，扩展双向投资合作空间，最 终开创合作共赢的新局面。

二、中美关系展望

1、中美关系的三重影响因素

影响中美关系的因素，主要来源于三个因素：政府、国会、第三方。2026 年，预计中 美两国政府关系将趋于稳定，关系向好；美国国会则依旧保持对华强硬态度，是中美关 系的风险来源；在第三方问题上，中美将呈现新的竞争特征。 从政府间角度来看，中美关系将趋于缓和。在《国家安全战略》中，美国政府没有提到 过去对中国战略竞争对手的定位，更加强调与中国的互惠公平贸易与地缘威慑力，这反 映了本届特朗普政府对华态度的重大转变。我们认为，中美关系在双方领导人互动与中 美经贸共识的机制性保障下，中国与美国政府间关系呈现缓和态势。2026 年，中美领 导人或将在中美两国相互会见的机会将有望达到 4 次，包括：美国总统特朗普 4 月访问 中国，中国领导人应邀访问美国，随后中国将举办亚太经合组织（APEC）领导人非正式 会议，美国将举办二十国集团（G20）峰会。在中美领导人釜山会晤中，双方领导人表 示“双方可以相互支持，争取两场峰会都取得积极成果”“乐见双方取得成功”。元首 外交将从顶层设计角度，引领中美关系的前进方向，决定了中美关系的高度，保障中美 在对话与合作的轨道上稳步前行。与此同时，2025 年 10 月，中美经贸团队达成共识， 双方将暂停一年执行关税、出口管制、海事调查等制裁与反制裁措施，并在芬太尼禁毒 合作、扩大农产品贸易、相关企业个案处理等问题达成共识。经贸共识为中美经贸关系 构成了机制性保障，有效约束了中美经贸风险问题，防止中美关系的再次破裂，保证了 中美关系的底线。

但在中美两国政府间关系逐渐转好的同时，我们也需关注美国国会对中美关系带来的扰 动。与美国政府相比，美国国会与国家利益的关系相对偏弱，国会议员更加在意本党利 益和背后利益集团的利益，这就决定了美国国会与中国的共同利益偏少，反而国会议员 的提案将涉及意识形态、价值观，以及中国内政等问题。据统计，2025 年 1 月至 8 月， 美国 119 届国会共提出 12000 余项法案与决议，其中 564 项与中国相关，247 项对中国 的政策有实质性影响，主要议题包括中国台湾、技术脱钩、造船以及其他涉中国内政问 题。预计 2026 年，美国 120 届国会将关注与中国相关的议题包括地缘、资本限制、科 技脱钩、高等教育限制等，并把中国问题作为美国中期选举下，国会各党派、利益集团 相互攻击的筹码，为中美关系带来新的不确定性。不过，美国国会由于不同利益集团的 对立，以及投票表决的周期较长，真正成为最终法律的法案少之又少，2024 年的概率 仅为 0.37%，而在峰值的 2003 和 2004 年，成为法律的概率也仅为 3.31%，美国国会更 多的扮演制造不和谐声音的角色，实际影响相对有限。因此，2026 年美国国会将成为 中美关系的一大风险来源，成为美国攻击中国、炒作热点问题的主要力量，为中美关系 制造不确定性。

长期以来，第三方是中美竞争的一大方向，涵盖中国在第三方国家影响力、供应链、市 场、科技、安全、矿产等多个领域。我们认为，2026 年中美第三方竞争仍然会持续， 但竞争方式将发生部分变化，呈现“美国退后，盟友向上”特征。在美国《国家安全战 略》报告中，要求盟友伙伴国承担更多应对中国的责任，美国自身则主要与中国开展贸 易关系，以推动美国经济的增长。美国盟友需要承担的责任包括：鼓励欧洲、日本、韩 国等国出台措施，共同促进中国经济向家庭消费转型；要求盟国向美军开放军事设施和 港口，保持美军在第一岛链的军事威慑力；美军不再独立承担第一岛链内的防御能力， 其盟国需要加大军事投入，打造集体防御体系。因此，在新的国家安全战略设计中，美 国将退居与中国竞争的第一线，反而使盟友国家承担更多抵御中国的使命，并试图通过 释放中国的地缘和经济压力，趁机要求盟友向美国转让利益。对中国来说，后续与美国 直接的冲突对抗将逐渐减少，但需要面临美国盟友国家与代理人国家的利益对撞，这些 国家将在美国支持下对中国发起地缘和经济上的挑战。总体来看，中美在第三方国家的 直接竞争将减少，但是在第三方国家的中美间接或暗中竞争将会增多。

2、 中美经济竞争与合作的领域

2025 年 10 月中美贸易共识，为中美争取了至少一年时间的“休战期”。2026 年，中美 在休战期下，将在关键领域降低依赖，培育独立的产业分工系统，同时在非关键领域开 展更紧密的合作，促进经济增长。 当前，中美在关键领域正逐渐降低对彼此依赖，走出平行赛道竞争模式。中美将在休战 期内，补齐各自的产业短板、强化战略性产业的优势，降低对对方的产业依赖度，争取 在下一轮贸易战爆发前，抢占竞争制高点。从美国角度来看，美国的首要任务是补齐关 键矿产的短板，在美国国家安全战略报告中，提到了“确保关键供应链和材料的获取”， 预计从 2026 年开始，美国将在关键矿产领域做“两手准备”：一方面，着手建立并完 善关键矿产供应链，逐步降低对中国稀土等矿产的依赖；另一方面，在矿产供应链完成 以前，美国还将在贸易共识基础上保持对中国关键矿产的依赖。此外，美国将持续推动 战略性产业的发展，在国家安全战略与“美国优先投资政策”备忘录中，把关键基础设 施、医疗保健、农业、能源、原材料、国防、能源（石油、天然气、煤炭、核能）等列 为战略性产业。与此同时，中国也在积极发展自身的战略性产业，在中国“十五五规划 建议”中，提出培育和壮大新能源、新材料、量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、 脑机接口、具身智能、第六代移动通信等新兴产业和未来产业。未来，中美在关键领域 的竞争态势不会改变，在一年的“休战期”下，将各自寻找自己独立的技术路线，提高 产业壁垒、保护核心技术与供应链，逐渐在关键领域与战略产业下走出中美平行赛道的 竞争模式。 竞争的同时，中美也可以在非关键领域寻求更紧密的合作关系。特朗普在对华合作问题 上，逐渐意识到与中国合作带来的收益，要大于与中国对抗的收益，这就促使美国政府 在关键领域之外，更加希望与中国开展正常的贸易联系，以推动美国经济的增长。2026 年，正值美国进入中期选举年，与中国保持贸易合作，将有助于提升美国国内的消费品 和中间产品供应，有效的控制美国通胀问题，稳定特朗普中期选举的支持率。但是，美 国政府在与中国保持贸易合作的同时，依旧追求实现所谓的“公平贸易”，在美国国家 安全战略报告中，明确指出“重塑美国与中国的经济关系，优先考虑互惠公平原则，与 中国贸易平衡”。公平贸易的实现与否，取决于中国是否愿扩大从美国的进口。如果中 美关系能够保持稳定，那么中国将大概率在贸易共识下，恢复或扩大对美采购，包括农 产品、汽车、飞机等中国需求旺盛的产品。

三、中国周边关系展望

1、中国周边整体风险可能提升

2026 年，在美国战略重心转移后，中国周边地区将进入地区主导权缺位、地区秩序暂 时动荡的时期，中国周边地缘风险将存在提升的可能。 其一，美国的印太盟友可能通过制造地缘危机，暂缓美国安全力量的撤出。传统上，印 太地区是美国全球战略体系下的重要组成部分，据统计，2024 年美国在印太地区共 44 个军事基地，其中，日本 15 个、韩国 9 个、菲律宾 9 个、澳大利亚 4 个等，除此以外， 美国还与中国台湾地区保持密切的安全合作关系。这些军事基地构成了美国在印太地区 的安全体系，也是印太国家的重要安全依赖。但是，随着美国战略重心转向西半球，这 将导致印太地区盟友失去美国的安全庇护，尤其是与中国存在地缘竞争的美国盟友，其 国家实力不足以单独应对中国，在美国战略重心转移下易产生地缘政治恐慌。为此，美 国印太盟友或将采取两种方法以此应对：一方面，主动挑起地缘危机，试图稳住美国的 安全力量，暂缓美国安全力量从印太地区的收缩；另一方面，组成新的地缘与安全联盟， 以联盟的力量共同应对中国，填补美国战略收缩的空白。

其二传统国际秩序受压制的国家或地区，或寻求突破秩序的束缚。美国的全球霸权，在 一定程度上起到了对二战后国际秩序的稳定作用。在美国宣布战略重心转移后，2026 年中国周边和印太地区将缺少秩序主导国的约束力量，部分受到二战后过秩序束缚的国 家和主体，将试图突破传统地区秩序的限制。其中，日本在高市早苗内阁的极端右翼领 导下，试图突破“和平宪法”的约束；朝鲜半岛试图改变南北对立格局，在拥核与停火 线问题上挑战传统秩序规范；菲律宾等南海地区声索国，也将在南海岛礁主权问题上挑 起新的纷争。此外，缅甸、泰国等部分国家的内部矛盾与边境问题，也将在外部秩序变动下而存在集中爆发的风险。因此，美国战略重心的转移，反而为国际秩序受压制的国 家，提供了突破约束的可能，这将导致中国周边和印太地区的局势动荡，地缘不确定性 风险日益提升。

面对 2026 年周边地区的风险和不确定性的提升，中国也有着充分的应对手段。一是在 战略上，周边地区长期以来在中国外交布局中占据重要地位，中国将坚持亲诚惠容理念 和与邻为善、以邻为伴周边外交方针，深化同周边国家友好互信和利益融合。这表明， 中国在处理周边问题上，争取做大共同利益，实现与周边地区的互利共赢，稳定周边地 区的稳定。二是经济上，保持与周边国家的经济相互依赖，观察近十年周边国家的贸易 数据，中国在周边主要国家的进口占比基本保持在 15%以上，在出口占比基本维持在 10% 以上，这说明中国与周边国家经济联系较为密切，共同利益基础深厚，在一定程度上强 化了与周边国家的合作关系。值得注意的是，从趋势上看，日本、韩国两大经济体对中 国的进出口依赖呈下降态势，而东南亚国家对中国的依赖度则日渐上升。三是在安全上， 同周边国家共同维护地区安全与稳定。中国在安全问题上将摈弃冷战思维与单边主义道 路，坚持重视各国合理安全关切，秉持安全不可分割原则，构建均衡、有效、可持续的 安全架构，同地区国家走出一条对话而不对抗、结伴而不结盟、共赢而非零和的新型安 全之路。

2、中国周边国家的内部危机

东南亚国家经济遭受冲击，引发政治与社会的动荡。2025 年，东南亚多个国家与美国 签署贸易协议，这些贸易协议以“美国优先”为导向，单方面对美国开放本国市场、对 美国进行产业投资等，美国却要向东南亚国家加征关税。同时，在东南亚国家与中国的 贸易中，贸易逆差问题逐渐加大。据统计，2025 年，在东南亚国家与中国的贸易中， 除老挝外，东南亚 9 国均对中国存在贸易逆差问题，前 11 个月对中国贸易逆差超过 2400 亿美元，与之相比，2024 年前 11 个月，东南亚国家对中国的贸易逆差 1476 亿美元。 2026 年，在面对美国不平等贸易协议与中国巨额贸易逆差的双重压力下，东南亚国家 的本土产业将面临冲击，考虑到东南亚国家政治与社会治理体系的不完善，经济冲击又 极易引发政治与社会的动荡，以及对外和边境地区的冲突，进而对中国周边地区和“一 带一路”建设产生潜在的风险。

中日关系的紧张，或将引发日本国内矛盾与政局动荡。日本首相高市早苗上任后，奉行 极端右翼的执政路线，多次在地缘、历史、安全、核武器等问题上挑战传统国际秩序的 底线，试图通过制造一系列地缘政治危机，既要拉拢日本民意支持率，又要在安全上与 美国深度绑定。在 11 月高市早苗发出涉台错误言论后，中国对高市早苗采取了外交、 舆论、经济等多方面制裁，中日关系骤然紧张。在中方的外部压力下，日本国内反对高市早苗的声音逐渐增多，日本国会议员、在野党多次对高市早苗提出质询，不同派别、 不同政党纷纷表达了对高市早苗错误言论的反对立场。不仅如此，高市早苗领导的自民 党正面临着多个风险：一是执政联盟维新会与自民党就减少国会众议院席位的谈判进展 不顺利，维新会有可能会退出执政联盟；二是高市早苗代表的自民党支部在 2024 年收 到超过《政治资金管制法》年度限额的企业捐款，此举涉嫌违法；三是高市早苗政府的 财政刺激政策与日本央行的加息决议，不仅可能削弱加息效果，更将直接推高本已沉重 的政府债务融资成本，加剧财政风险。而近十年来，日本内阁动荡的主要原因，正是执 政联盟破裂、党内政治丑闻、重大改革决议未获得支持等。因此，当前日本内部已出现 多个影响政局稳定的因素，在中国的外部压力下，或将推动日本国内矛盾的激化，最终 引发高市内阁的动荡。

四、中欧关系展望

1、中欧关系合作与对立并存

2026 年，中欧关系或将呈现出合作与对立并存的局面。据报道，2026 年 1 月，德国总 理与英国首相将访问中国，叠加 2025 年 12 月法国总统马克龙访问中国，中欧在 2025 年底和 2026 年初关系回暖。中欧关系回暖，将有多方面的影响：一是在战略层面，中 欧为推动平等有序的世界多极化、普惠包容的经济全球化作出新的贡献；二是在经济上， 双方将签署多项经济合作协议，其中，中法合作涵盖核能、农食、教育、生态环境等领 域；三是在地缘问题上，中方支持欧洲国家发挥应有作用，推动构建均衡、有效、可持 续的欧洲安全架构，法国总统马克龙也表示：“坚定奉行一个中国政策”。但是，中欧 关系的结构性问题仍然凸显，主要表现在中欧贸易逆差的扩大。中国对欧盟的贸易顺差， 从 2015 年的 1000 亿美元左右，增长至 2024 年的超过 2400 亿；2025 年上半年，中国 对欧盟的商品贸易顺差增加至近 1430 亿美元，创下任何半年期的最高纪录。贸易逆差 背后，是欧洲产业衰落与中国产业崛起的结构性变化，在欧盟无法提升自身工业竞争力 的现实制约下，法国总统马克龙威胁到要对中国产品加征关税，试图通过关税手段缩小 贸易逆差，拯救本土产业，并以关税为要挟，施压中国扩大对欧盟的产业投资与转移技 术。因此，2026 年，我们预计欧盟将实施多项关税措施，包括年初的碳关税、下半年 的小额包裹关税以及对中国部分产品加征关税。受到欧盟关税影响，下半年中欧关系的 风险和不确定性或将提升。

中国的对欧洲外交策略呈现“双轨”外交态势。一方面，积极发展同欧洲各国的双边关 系。欧洲各国以国家利益为主导，与中国在投资、技术、人员交流等方面有着密切的合 作关系，中国也将重点经营与法国、德国、匈牙利等欧洲国家的双边关系，做大中欧共 同利益的蛋糕，实现优势互补、互利共赢。另一方面，淡化与欧盟层面的关系。欧盟层 面包括欧盟委员会、欧洲议会等组织，作为超国家行为体，欧盟更加关注意识形态、价 值观、安全、规则等问题，同时，欧盟拥有欧洲国家的关税制定权，有权力对中国企业 进行贸易调查，这些都将影响中欧关系的正常发展。近期，欧委会密集对中国企业发起 《外国补贴条例》（FSR）调查，先后对中车集团、同方威视发起深入调查，甚至对中 国数字平台进行现场突袭检查。这意味着欧盟与中国的共同利益偏少，更易成为中欧关 系的一大风险来源。因此，未来中国对欧盟态度将冷淡，甚至不排除就个别问题对欧盟 层面发起反制，中欧关系将呈现出欧洲国家与欧盟的“双轨”态势。

2、俄乌停火谈判困难重重

俄乌停火谈判目前已经进入关键阶段。美国特朗普政府积极斡旋，希望在 2026 年中期 选举开始前能够签署停火协议，兑现总统竞选时对选民的承诺。但是，目前各方利益分歧较大，停火谈判举步维艰。从俄罗斯角度来看，主要诉求包括领土、安全、政权，要 求俄军全面占领顿涅茨克州、乌克兰不得加入北约、推动乌克兰政府转变为“中立政府”。 从乌克兰角度来看，不愿轻易放弃顿涅茨克剩余领土，也要为自身寻求长期稳定的安全 保证。从欧洲角度来看，更希望在俄乌停火谈判中获得足够的利益，弥补欧洲最近几年 对乌克兰援助的成本。当前，美国作为主要的调停国，已先后提出多个停火方案与和平 计划，但受制于各方利益分歧过大，截止 12 月底，尚没有达成各方共同接受的方案。 整体来看，俄罗斯凭借战场上的优势，对乌克兰让步的可能性较低；乌克兰在欧洲支持 下，也不愿对俄罗斯做出实质性让步；未来俄乌能否实现停火，关键看美国将如何施压 俄罗斯、乌克兰、欧洲，使三方能够达成阶段性的停火协议，为特朗普在 2026 年中期 选举前积攒政治筹码。

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