2025年“十五五”对外开放的三重角色与五条信号：内外联动，开放升级

三重角色

(一)开放是躦釈促进改革、推动发展的重要法宝

“十五五”规划建议在开放篇中的首段提出“以开放促改革促发展”，明确了开放在改革和发展中的功能性定位。“十五五”时期中国面临内外环境复杂变局。在国内层面主要表现为经济发展模式的转型调整。传统土地与投资驱动的增长模式可持续性降低，资源要素投入的边际效应显著减弱。投资拉动和土地驱动的传统增长模式已无法支撑未来的高质量发展目标。新质生产力正成为高质量发展的关键引擎，以数字经济、信息传输、计算机服务和软件等为代表的“三新经济”快速发展，其增加值规模及在GDP中的占比持续上升，成为新动能的重要组成部分。在新旧动能切换过程中，中国经济面临阶段性的下行压力依然较大。面对这些变化，中国只有通过改革才能确保在“十六五”顺利完成2035远景目标。事实上，改革开放40多年来，我国每一轮经济体制改革的深化，均以对外开放为重要契机。第一次开放浪潮通过设立经济特区和沿海开放城市，率先突破计划体制束缚，推动社会主义市场经济体制初步形成;第二次开放浪潮以加入世界贸易组织为标志，带动市场规则、法律体系和营商环境对接国际标准;第三次开放浪潮以来，自贸试验区、带一路”和高标准自贸区网络建设不断深化。因此，开放不仅是吸纳技术、资本和人才的通道，更是当下推动规则创新、优化营商环境、推进全国统一大市场以及提升治理能力的关键抓手。以更高水平开放塑造竞争新优势，开辟发展新空间已成为我国在新发展阶段应对外部挑战、深化内部改革的必由之路。

第一，开放是推动贸易投资治理变革的应有之义。当前，经济全球化正由传统的商品与资本流动向以规则、制度和治理体系为核心的制度型开放转型。以《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》和《数字经济伙伴关系协定》等为代表的高标准规则，不仅对市场开放提出更高要求，还将关注点从传统的关税与非关税壁垒延伸至国内规制体系。同时,全球格局在发生变化,发达经济体在走弱而全球南方日益成为全球贸易扩张的新引擎;但以世界贸易组织为核心的多边贸易体制受到冲击。发达经济体推动的超大型自由贸易协定在规则重塑中占据主导地位。既有国际治理机制的“功能性失灵”，难以有效回应数字时代的新议题与制度瓶颈，亟需通过提升新兴市场国家在全球治理中的代表性与话语权推动国际规则体系的结构性优化。这对逐渐走近世界舞台中央的中国提出了更高的开放要求，开放不仅要打通边境，还需在国内规则设计上与国际对接以及发挥大国影响力主动参与制定国际规则、“十五五”规划建议中提出的“推进数据高效便利安全跨境流动”，正是中国践行制度型开放的重要体现。因此，从这个角度讲，开放本身就是一种体制机制的改革与再造。

从“十三五”规划提出“发展更高层次的开放型经济”，到“十四五”规划纲要强调“建设更，再到“十五五”规划建议将“稳步扩大制度型开放”提升至开放篇中高水平开放型经济新体制”的首段，可以看出，开放的画像逐渐清晰，由体系建设细化到制度层面的开放。制度型开放的核心内涵在于“边境上”与“边境内”开放的协同推进,前者着力破除关税壁垒和准入限制，打通商品、资金、信息等要素跨境流动的“物理通道”;后者则聚焦制度改革与法治完善，通过规则兼容、标准对接与监管协调，构建与国际高标准经贸体系相适应的国内市场环境。二者内外联动，不仅提升我国开放型经济的质量和效率，也为全球资本和创新要素在中国集聚提供了更加透明、稳定、可预期的制度环境。比如，“十四五”期间，我国自贸试验区已增至22个，累计推出近200项制度创新成果。外资准入负面清单从190项压减至全国版29项、自贸试验区版27项，制造业实现“清零”市场准入体系与国际规则高度接轨。到2025年底，海南自由贸易港将实现全岛封关运作，标志我国制度型开放进入新阶段。因此，制度型开放不仅回应了全球规则变革的挑战，更是我国深化融入全球经济、实现资源高效配置的必由之路。

第二，开放是深化国内体制机制改革的催化剂。要深刻理解“以开放促改革促发展”的内涵与必要性，不仅要从要素跨境流通及国际规则对接等对外壁垒的角度出发，还要从更为广义的维度延展。除货物及服务的跨境贸易成本之外，境内要素流通的制度性壁垒也是阻滞经济高质量发展的关键瓶颈。借鉴国际先进经验推动国内制度改革，着力破除国内经济循环中的堵点、卡点，畅通金融等资源要素的境内流转是以开放促改革的另一重要途径。中国始终秉持开放包容的发展理念，积极吸纳国际实践智慧，并取得显著改革成效，如参照巴塞尔协议框架完善商业银行监管体系等典型案例。

“十五五”时期，国内外经济形势发生深刻变革，复杂性日益凸显。在此背景下，国内体制机制改革更需积极借鉴国际经验，秉持以我为主的原则并发挥后发优势，扎实推进各项改革举措的落地实施。其一，借鉴国际资本市场成熟经验是提高国内金融资源配置效率的重要方向。金融作为国民经济的核心枢纽，其资源配置效率直接决定经济系统的整体运行效能。因此，积极借鉴国际资本市场的成熟经验，成为优化国内金融资源配置、激发市场活力的重要方向。当前，国内以银行信贷为主导的传统融资模式，存在风险偏好、审批周期等方面的局限，难以充分匹配新质生产力企业高成长、轻资产的特性，无法有效满足其快速发展的资金需求。今年6月，证监会宣布设立科创成长层，并明确借鉴国际市场经验试点资深专业机构投资者制度。这一举措精准对接了新质生产力企业的融资需求，为破解融资难题提供了实践样本，是借鉴国际经验提升金融服务效能的成功探索。其,以开放纵深推进全国统一大市场建设。中国拥有全球最大规模中产阶级以及超大规模市场优势“打破地方保护和市场分割，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动”，建设全国统一大市场是释放经济活力的战略部署。面向“十五五”时期，更应积极借鉴欧盟等国际统一市场建设的成熟经验，聚焦跨区域要素流动的核心梗阻，重点打通物流衔接、资金融通、信息共享的壁垒，加快构建高效协同的现代商贸流通体系。进一步破除区域性隐性壁垒与显性限制,推动土地、劳动力、资本、技术、数据等关键生产要素在全国范围内实现更自由、更高效的流动配置，为全国统一大市场建设注入更深层次活力。

第三，开放是塑造新动能新优势的现实需要。“十五五”规划建议明确指出“引领发展新质生产力”，因此，“十五五”时期中国经济增长的内在驱动力将全面转向新质生产力。过去以土地财政为核心的传统增长模式，曾在城市化加速与基础设施扩张阶段发挥关键作用，为地方财政提供了稳定资金来源，并支撑了房地产、基建和制造业的高速增长。随着我国经济增速步入换挡期，中国GDP从2015-2018年间年均6.9%的较高水平逐步下降至2020-2024年的4.9%，反映出传统发展动能逐步衰减、结构性增长瓶颈日益凸显。在此背景下，以科技创新、制度优化和要素高效配置为核心的新质生产力，正在成为引领经济转型的新引警。近年来，以数字经济、信息传输、计算机服务和软件等为代表的“三新经济”快速发展，其增加值规模及在GDP中的占比持续上升，成为新动能的重要组成部分。

在土地财政模式下，中国的发展路径呈现出以国内循环为主的特征，主要依托地方政府在经济运行中的关键作用。在城镇化快速推进时期，地方政府通过大规模出让国有土地使用权获得可观的财政收入，同时推动房地产开发，间接带动相关税收增长。这一收入体系不仅为地方政府提供了建设资金，也支撑了大规模基础设施投资，并通过招商引资改善就业与提升财政收入，形成了“卖地-基建-促就业-推升地价一再卖地”的闭环循环。与之不同，发展新质生产力，既依托国内创新体系的完善，也离不开高水平对外开放所带来的技术、资本和人才资源。根据波特的创新理论，一国创新能力不仅取决于投入规模，更取决于创新转化效率。而开放带来的知识流通与市场接轨，正是提升转化效率的关键机制。当前全球科技竞争日趋激烈，极少有国家能够“闭门造车”实现全链条技术突破。中国要在前沿科技、关键零部件和制度创新等领域实现跨越式发展，必须在全球范围内整合资源、吸收经验、共享创新。因此，开放不仅是顺应全球科技竞争与产业重构的现实需要，更是中国实现经济高质量发展和构建现代化产业体系的保障。通过深化开放，中国能够在更大范围内实现知识、资本和创新资源的高效流动，加速新质生产力的成长壮大，为中国经济注入持续的内生动力。

(二)开放是把握大势、破浪前行的坚定抉择

我国在制定“十五五”规划时面对的国际环境与以往发展阶段明显不同。“十五五”规划建议中深刻分析了我国发展所面临的世界百年未有之大变局，指出“国际力量对比深刻调整，新一轮科技革命和产业变革加速突破”，为我国创造了发展机遇。与此同时，“世界变乱交织、动荡加剧，地缘冲突易发多发;单边主义、保护主义抬头，霸权主义和强权政治威胁上升，国际经济贸易秩序遇到严峻挑战，世界经济增长动能不足;大国博弈更加复杂激烈”，也为我国发展带来了风险和挑战。经济全球化是历史大势，在上述背景下，坚定不移地扩大高水平对外开放正是我国在国际变局中的主动应对。

当前全球化步伐放缓，全球经贸活动明显收缩。2008年金融危机以来，全球化进程开始走弱。最初，更多是由于危机的爆发和快速传播造成金融系统瘫痪、实体经济运行停摆、需求端锐减，导致国际经贸往来停滞。但随后各国意识到危机的爆发与过去全球化进程中伴随产生的分配矛盾、治理赤字、安全外部性等问题息息相关,保护主义思潮逐渐开始兴起。近年来,大国博弈下的贸易战、科技竞争升温，叠加新冠疫情、俄乌冲突、中东局势下的供应链断链风险进一步催化了“区域化”“碎片化”趋势。世界开放程度明显下行，2016年更是出现大幅下降。全球FDI净流入、商品贸易占GDP比重分别自2008年、2016年以后迅速下滑。

在经济层面，“全球南方”群体性崛起势头强劲，具备较强的发展空间和潜力，中国的开放举措一直为其注入动能，影响力不断提升。亚洲的发展中经济体是最典型的代表，亚洲许多经济体实现了快速发展，成为全球经济增长核心引擎，相比之下，西方经济体整体则陷入增长乏力。其中中国、东盟、印度最具代表性，三者GDP之和占全球比重从2000年的7%攀升至2024年的 24%。而美国和欧洲整体GDP占全球比重从34%降至28%。亚洲经济体的起尤其体现在生产能力上。中国与印度、印尼、马来西亚、越南等亚洲新兴工业国家已经逐渐替代欧美老牌工业国家的全球制造中心地位，这5个新兴亚洲工业国家的制造业增加值在全球的份额从11%飙升至37%，而英国美国、德国从48%降至32%;5个新兴亚洲工业国家在全球制造贸易份额从7%上升至23%，而英国、美国、德国譜径从24.5%下降至14.6%。这些现象在很大程度上重塑了世界经济版图，推动全球权力结构重心加速东移。中国在“全球南方”国家中的影响力不断提升。2024年环球时报研究院在亚、非、拉美的11个发展中国家及俄罗斯开展“全球南方”国家议题有关民意调查，近九成受访者认同中国经验对其他“全球南方”国家有借鉴意义，中国的快速发展能为“全球南方”国家带来更多机遇。在此态势下，中国应紧抓开放机遇，以制度型开放为引领，持续通过跨境贸易、投资、产业链布局、规则输出和衔接等方式，加速推动重塑全球治理新格局。

在政治层面，以美国为首的发达国家右倾引发保护主义，加剧全球政治经济格局的不确定性，各国原有的跨境经贸网络结构和运转模式被打乱，进入调整重塑的阶段。美国在经济层面的问题引发和加剧了贫富差距。在此态势下，民粹主义崛起，民粹政客支持率飙升。面对民意压力，美国政府频繁采取短视的保护主义政策。除美国外，法国、意大利、日本等为代表的发达国家出现整体右倾现象。政治目标越来越多地通过经济手段来实现，导致经济政策的高度不确定性。其中，关税政策是最主要的体现，特朗普将关税作为谈判筹码，在全球层面造成大范围的躁动。这一点在数据层面得以充分体现，2024年底以来，美国政策不确定性指数飙升，尤其是贸易政策方面更是达到空前水平。在此态势下，我国更应以开放的胸襟拥抱世界，拥护多边主义，积极主动加强国际合作。同时，探索新的贸易投资合作空间对冲个别国家带来的负面影响。

在地缘层面，金德伯格陷阱问题在地缘政治层面加速演进，“全球领导者”的缺位为我国创造机遇，但同时也面临供应链断裂等冲击风险。美国相对实力下降，提供全球公共产品的意愿和能力不足。近年来地缘冲突多点爆发，自2022年以来全球地缘政治风险指数动荡攀升，目前已达到近15年来最高水平。全球军费支出正处于新一轮的快速增长之中，已经连续第10年上扬，累计涨幅高达 37%。据统计，全球超100个国家及地区在2024年增加了军费开支。仅看2024年，全球军费同比增长9.4%，为冷战结束以来最大年度增幅。且这些冲突存在严重的外溢效应，例如俄乌冲突下，能源运输基础设施遭受破坏一度导致能源供给中断和价格大幅上涨;粮食、化肥以及镍、氖、钛、钯等金属与工业原材料的断供导致进口国不得不寻找替代来源;俄罗斯的对外贸易“向东转也在很大程度上直接改写了全球贸易网络版图。一方面，我国应把握机遇，积极参与推动全球治理体系重构，提高国际影响力和话语权;另一方面，也应强化关键节点多元化布局和储备，以维护产业链供应链稳定。

(三)开放是发展自身、造福世界的康庄大道

“十五五”规划建议指出要“与世界各国共享机遇、共同发展”，高水平对外开放是让世界共享中国发展成果的必然路径。中国是全球第二大经济体和第二大消费市场，是全球唯一拥有联合国产业分类中全部工业门类的国家。从“世界工厂”供应全球，到“世界市场”汇聚全球，再到“创新实验室”赋能全球，中国始终在开放发展中推动市场相通、产业相融、创新相促，为全球消费者带来实实在在的好处，被众多跨国企业视为“全球价值链中关键一环”。多年来中国对世界经济增长的贡献率平均在30%左右，是全球经济发展的最大增长源，为世界各国提供了重要市场机遇、投资机遇、增长机遇。坚持高水平开放是承担大国责任将自身发展融入人类命运共同体构建进程的必然选择。

经济层面:中国是全球经济增长的“稳定器”与“动力源”。中国的货物和服务进口规模多年居全球前列，“十四五”期间累计进口超15万亿美元，为各国企业提供广阔市场。对外投资方面，中国企业为东道国增加税收收入，带动当地就业。如埃塞俄比亚，中资建设的工业园助力其从“棉花出口国”升级为“服装出口国”。在全球经济增长乏力、保护主义抬头的背景下，中国经济的稳定增长与开放姿态，成为缓解全球经济焦虑的“强心针”

产业技术层面:中国以“新质生产力”培育为契机，推动全球产业链供应链重构与升级。的五五”规划提出加快战略性新兴产业发展，为全球合作伙伴提供技术共享与产能合作机遇。中国在光伏、风电领域的优势，助力巴西、沙特等国能源转型;跨境电商平台与数字支付技术输出，带动东南亚创业者参与全球贸易。中国鼓励中资企业海外本地化运营，在巴基斯坦培养了数千名港口运营、设备维护人才，让发展中国家在全球产业分工中获更多话语权。

五条信号

(一)重要位置:开放在国家重点任务中的顺序前移

“十五五”时期，对外开放在整体任务结构中的顺序大幅提前。在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035年远景目标纲要》(以下简称“'十四五’规划纲要”)的分领域战略任务中，开放是17项中的第11项，而在“十五五”规划建议中，开放是12项中的第5项。在规划文件出台前，党的二十届四中全会公报提出未来12项重要任务，其中“扩大高水平对外开放，开创合作共赢新局面”位列第5项;而在党的十九届五中全会公报中，“开放”是12项任务中的第9项。由此可见，高水平对外开放在“十五五”时期的重要性大幅提升。

(二)双重定位:统筹国内国际两个大局，促改革、谋共赢

对内“促改革促发展”。这一定位在“十五五”规划建议的任务结构、原则遵循等方面均得以充分展现。首先，“十五五”时期经济社会发展必须遵循的第四条原则是坚持全面深化改革，在这条原则中强调扩大高水平开放，清晰表明了开放在破除制约我国高质量发展体制机制障碍中的重要作用。其次，在我国重点任务结构中，“十五五”时期的开放任务紧跟改革任务之后，改革与开放之间的连接关系更加紧密。通过梳理历次五年规划文件的分领域战略任务中的位置,可以看出继“十“开放”再次紧随“改革”之后。由此更加强调，对外开放的二五”以来，时隔两届五年规划后，功能不再只是拉动增长的增量工具，而是动改革、活创新、倒逼制度升级的关键支点。对外“与世界各国共享机遇、共同发展”。中国式现代化道路打破了过去长期以来西方模式等同于现代化唯一道路的思维，为未来新兴市场和发展中经济体提供了高质量发展的范本。未来，中国不仅将开放视为自身发展的动力，或是在世界百年未有之大变局下的破局应对之举，更是希望通过开放促进全球合作与发展，实现互利共赢。这种对外功能定位，体现了中国在全球治理中积极作为、推动构建人类命运共同体的坚定战略意图。

(三)制度引领:制度型开放在开放体系中的战略地位升级

一方面，我国的制度型开放进入稳步扩大新阶段。“十四五”时期提出的是“加快推进制度型开放”，而“十五五”时期将表述调整为“稳步扩大制度型开放”。经过五年时间的系统性构建，我国制度型开放已取得了阶段性成果，“十五五”期间，将从建制度转向优制度，从试点突破走向系统集成。

另一方面，制度型开放在我国开放体系中的核心引领作用进一步明确。从在规划文件中的位置来看，制度型开放内容从“十四五”规划纲要中第十二篇“实行高水平对外开放开拓合作共赢新局面”下设第四十章“建设更高水平开放型经济新体制”中的第一节，上升到整个开放篇章的总领帽段之中，并未再单独作为一个细点单独阐述，说明制度型开放的核心引领作用更加强化。

(四)自主开放:主动作为，从“跟跑”迈向“领跑”

“自主开放”的核心要义在于，我们并非只在对等原则下或迫于外界压力而选择开放，而是立足我国自身发展需要、兼顾与世界良性互动需要，充分考量各行业和领域的差异性特征与发展阶段不同，有节奏、有范围、有层次地主动开放。我们的开放决策、开放领域、开放进程等均掌握在自己手中。

(五)带路共鸣:“一带一路”不是“独角戏”而是“大合唱”

在10月24日介绍和解读党的二十届四中全会精神的新闻发布会上，商务部党组书记、部长王文涛表示，“一带一路”不是“独角戏”，而是“大合唱”。“十五五”规划建议中的表述从“推动共建'一带一路’高质量发展”转变为“高质量共建'一带一路’”。。可以看出，主语从“我国”，强调每个共建“一带一路”国家皆为主角。未来将从深化转变为“所有共建'一带一路’国家”贸易、投资、产业、人文务实合作，拓展绿色、数字和人工智能等领域开展合作，实现共赢。

四大要点

(一)积极扩大自主开放，聚焦服务业与金融开放短板攻坚

根据“十五五”规划建议，积极扩大自主开放是“十五五”时期高水平对外开放的一大重点,共包含五项关键内容:

一是以服务业为重点扩大市场准入和开放领域。“十五五”规划建议新增“以服务贸易为重点”表述，较“十四五”规划纲要“建立健全跨境服务贸易负面清单管理制度”的表述更加显性化的反映出“十五五”时期服务贸易对我国高水平对外开放的重要性。“十四五”时期，中国货物贸易双向开放已取得显著成效，连续多年稳居全球第一大货物出口国和第二大进口国地位。随着货物贸易开放红利的充分释放，未来若要持续发挥贸易对经济增长的拉动作用，关键在于加快推动服务业开放，进一步挖掘新的贸易增长空间。过去一段时间，受国内服务业发展基础相对薄弱、国际竞争力不足以及区域间发展差异显著等因素影响，我国服务业的开放进程明显滞后于货物贸易领域。2023年服务业贸易额为9千亿美元，占服务与商品贸易总额比重为13.6%。近年来在国内服务业发展提速的背景下，“十五五”规划建议提出的“扩大市场准入和开放领域”意味着国内服务业将更深层次地向国际市场开放，我国长期以来以货物贸易为主导的贸易模式，将逐步向商品与服务贸易并重的多元化发展模式转型。

二是将金融开放水平放到自主开放的重要地位。“十五五”规划建议新增“提升资本项目开放水平”，将人民币国际化从“稳慎推进”调整为“推进”、、强调“人民币跨境支付系统”的“自主可控”。上述变化更加凸显了“十五五”时期我国对金融开放的主动性和主导性。中国是世界最大的发展中国家，GDP的全球占比达到19%但资本市场的全球市值份额仅为3%，人民币的全球支付货币占比仅为3.2%左右，国际金融参与度与货物贸易规模、经济总量存在明显的比例失衡。我国一直在逐步推动金融开放。根据OECD全球金融服务限制性指数，近年来中国金融业的限制性指数呈现明显的下降趋势，成为全球范围内金融开放深化较明显的经济体。目前已显著领先于印度、泰国、越南等新兴市场，但与美欧日等发达经济体相比仍存在一定差距。“十五五”时期，持续提升人民币跨境支付基础设施建设、进一步发挥人民币国际货币功能、推动资本项目开放水平将成为提升自主开放水平、实现高水平对外开放的重要内涵。

三是积极对接高标准经贸规则。在数字贸易、绿色贸易等新兴贸易形态蓬勃发展的背景下，国际经贸规则正加速更新迭代。例如，越来越多的区域贸易协定引入数字贸易相关条款，2022年共有116项区域贸易协定包含数字贸易条款，占比达到32.7%;共有74项区域贸易协定包含数字贸易章节，占比达到 20.8%.RTA覆盖的数字贸易议题主要包括电子传输关税、消费者保护、数据保护和用户隐私等议题。从国别视角来看，新兴经济在数字贸易一体化与开放领域的成绩或优于欧美等传统发达经济体，新加坡等东盟国家是数字贸易一体化与开放程度较高的经济体。

“十五五”时期国际贸易规则、数字治理体系及绿色金融标准等高标准规则或将步入密集定型的关键阶段。中国应加快对外开放制度的调整，扩展区域贸易合作规则中关于数字贸易等新兴议题的内容。主动对接国际规则体系或牵头搭建新兴贸易规则框架，为“十五五”时期对外贸易高质量发展奠定坚实基础。

四是加快推进区域和双边贸易投资协定进程。“十五五”规划建议提出要“加快推进”贸易投资协定进程，“扩大高标准自由贸易区网络”，较“十四五”规划纲要“推进”“建设”等措辞体现了政策实施力度的显著提升以及自主开放的积极性。当前，全球产业链重构正呈现区域化、本土化与多元化交织的复杂新格局，区域协同已成为提升供应链韧性的关键策略。中国凭借与发展中国家的深厚联系和紧密政治纽带，有望通过深化区域合作与双边贸易，成为全球发展中国家的经济贸易枢纽。在“十四五”时期，中国与东盟、非洲等发展中经济体的贸易规模实现显著增长。“十五五”时期面对“对等关税”等贸易政策冲击，加强区域和双边贸易便利化建设，有望成为拉动贸易增长的重要驱动。

五是高标准建设海南自由贸易港。中国对外开放与发展呈现纵深推进的态势，若采取齐步走式的开放策略，难以契合区域经济发展的差异化特征。充分发挥多点自贸区试点优势，着力打造多个开放高地，将成为系统性推进开放进程的重要路径。自2013年上海自贸区正式揭牌以来，中国已陆续设立 22个自贸试验区(港)。目前，自贸区(港)已顺利完成“从无到有”的初步建设阶段，即将开启“从有到强”的功能完善新征程。“十五五”规划建议提出“高标准建设海南自由贸易港”较“十四五”规划纲要“稳步推进”表述突出了“十四五”时期海南自贸港建设已取得了重要进展下一步将更加注重建设质量和标准的提高。在“十五五”时期，自贸区(港)将进一步发挥功能试点的引领作用，为更高水平开放注入强劲动力。

(二)推动贸易创新发展，货物、服务、数字贸易三大支柱同步提质增效

“十五五”规划建议对贸易强国的三大支柱，也就是货物贸易、服务贸易和数字贸易这三大支柱都有部署。

第一，货物贸易方面，强调拓展中间品贸易、绿色贸易，推动市场多元化和内外贸一体化。与“十四五”规划纲要相比，“优化升级货物贸易，拓展中间品贸易、绿色贸易”相关内容均为本次新增要求。

一是拓展中间品贸易。我国依托完整的工业体系与规模效应已成为全球中间品贸易的重要枢纽公开数据显示，中国外贸已经连续多年位居全球中间品出口的第一大国，中间品对外贸增量的贡献约占六成。UNCOMTRADE数据显示，根据联合国统计司的经济大类商品分类体系(BEC)统计口径，2014-2024年十年期间，我国中间品进出口规模均大幅提升，出口增长约73%，进口增长约44%。中间品制造和贸易实力体现的是一国在全球分工的嵌入水平。未来，拓展中间品贸易将有助于提升国内产业链供应链的稳定性和竞争力，促进制造业转型升级，进一步向高附加值环节跃升。

二是拓展绿色贸易。在全球携手应对气候挑战的大背景下，贸易增长与环境保护之间的平衡愈发重要，绿色贸易也随之成为各界热议的焦点。2024年我国绿色贸易领跑全球，在绿色能源领域风电风力发电机组出口增长71.9%，光伏产品连续4年出口超过2000亿元，锂电池出口39.1亿个，创历史新高;在绿色交通领域，铁道电力机车出口量连续5年保持增加，电动摩托车和自行车出口突破400亿元，电动汽车出口量突破200万辆。10月17日召开的国务院常务会议明确，发展绿色贸易是促进贸易优化升级、助力实现碳达峰碳中和目标、加快建设贸易强国的重要举措。绿色贸易将是我国“十五五”时期贸易创新的重要维度之一。

三是推动市场多元化。逆全球化浪潮和频繁的地缘冲突压缩了传统贸易空间，并对全球供应网络带来较高不确定性，但同时，新兴经济体的崛起以及A引领的技术变革又拓展了贸易空间。当前，中国部分出口领域仍对美国市场存在较高依赖，如杂项制成品、机械与运输设备等领域。在进口端同样存在集中风险,大多数类别的商品进口对美欧国家依赖程度很高。这种结构性集中意味着,一旦这些国家和地区收紧贸易限制或施加技术封锁,将对相关产业形成系统性冲击。展望未来,“全球南方”国家将成为我们重要的经贸合作伙伴。以非洲国家为例，数据显示，2025年1-8月中国对非洲出口的累计增加金额，已能弥补对美出口下降金额的50%以上。

四是推动内外贸一体化。内外贸一体化是企业用好国内国际两个市场、两种资源，拓展发展空间,应对市场风险的重要途径。近年来我国持续推进内外贸一体化改革并取得显著进展,2021年《关于促进内外贸一体化发展的意见》将内外贸一体化发展推入系统化发展阶段。随后，我国先后通过打造内外贸一体化试点、强化内贸险政策、促进规则制度衔接融合、强化市场渠道对接等方式支持内外贸一体化发展。但由于国内外质量标准、检验检疫、环保标准等要求存在差异，内外贸体系割裂下许多外贸企业缺乏对国内市场认知，以及内外贸融资渠道、保险支持、税收优惠差异等原因导致企业市场转移动力和能力仍有欠缺。“十五五”亟须多措并举加速破除障碍。第二，服务贸易方面，完善跨境服务贸易负面清单管理制度。与“十四五”规划纲要内容相比,本次新增“鼓励服务出口”和“提升服务贸易标准化水平”要求。“跨境服务贸易负面清单管理制度”从“十四五”时期的建立健全阶段迈向完善阶段。

我国服务出口保持较快增长,整体呈现逆差态势,高技术、高附加值服务出口竞争力持续提升。从规模和增速来看,2014-2024年,服务出口总额从2191亿美元增至4459亿美元,年均增长7.3%。从结构来看，当下我国的数字交付服务主要为电信、计算机和信息服务，专业和管理咨询服务。从贸易差额来看,服务贸易长期呈现逆差,其中运输服务、知识产权使用费和保险服务逆差最为明显金融服务的进出口规模很小。但电信、计算机和信息服务以及包括研究和发展(R&D)、专业和管理咨询服务、技术和贸易相关等方面的商业服务呈现明显的顺差态势。

近年来我国推动服务业开放的举措不断深化，取得明显成就，但部分领域仍有待进一步开放。2013年上海自贸区首创服务业外资准入负面清单,随后将负面清单模式逐步推广至全国。2021年海南自贸港发布全国首张跨境服务贸易负面清单,涵盖服务提供者跨境流动、服务跨境交付等方面。为全国性跨境服务贸易负面清单提供了经验。2024年版负面清单在金融、房地产等领域实现了100%开放。然而，目前我国部分领域服务贸易仍有望放宽。以金融服务为例，在OECD金融服务贸易指数覆盖的51个经济体中，中国以0.3的限值水平排在第8位。加快发展服务贸易必然成为“十五五”时期我国扩大高水平对外开放、培育发展我国经济新动能的重要任务和目标。

第三，数字贸易方面，有序扩大数字领域开放。数字贸易相关要求是“十五五”规划建议较之“十四五”规划纲要的新增内容,要求在未来五年“创新发展数字贸易,有序扩大数字领域开放”当下,我国在数字贸易规模快速增长,但在规模和结构上较之发达国家仍有一定差距。2024年,中国可数字化交付的服务进出口4067.2亿美元，同比增长5.4%。但对比来看，截至2024年，欧盟和美国在全球数字贸易中的份额分别高达38.7%和15.4%，相比之下我国仅占4.6%。从贸易领域来看，当下我国的数字交付服务主要为电信、计算机和信息服务，专业和管理咨询服务，而在金融服务，知识产权相关等领域，以及建筑、工程、科学和其他技术服务领域明显弱于发达国家。可见未来，我国有较大空间拓展数字领域的开放。中国既是数字经济大国，也是对外贸易大国，发展数字贸易兼具良好的产业基础与广阔的市场空间。

(三)拓展双向投资合作空间，外资引进重准营，对外投资强服务强布局

“十五五”规划建议提出“拓展双向投资合作空间”，并将其列为开放篇中的独立条目。相较于“十四五”规划纲要在“促进国内国际双循环”框架下指出“提高国际双向投资水平”以及在“高质量共建'一带一路’”中提及“扩大双向贸易投资”的表述，这一调整不仅凸显双向投资在国家开放战略中的优先级提升，更标志着我国双向投资迈入高质量发展阶段。同时，“十五五”规划建议中关于外资引进内容着墨较多，反映出对吸引外资的重视程度进一步强化。从实践看，“十四五”时期我国双向投资成效显著。利用外资领域，全国及自贸试验区外资准入负面清单不断缩减，制造业外资准入限制全面取消。2021-2024年6月，实际使用外资累计达7087.3亿美元，提前半年完成“十四五”规划纲要设定的7000亿美元目标。2021-2025年9月外商对华直接投资累计达7290.8亿美元，超“十三五”时期总额(6989.0亿美元)。对外投资领域，我国资本全球布局更稳健多元，“十四五”时期对外直接投资流量年均增速超5%,稳居全球前三;2024年中国内地对外直接投资净额达1922亿美元，同比增长8.4%,其中非金融类对外直接投1438.5亿美元，同比增长10.5%,主要投向制造业、批发零售、租赁和商务服务等行业。总体来看,我国双向投资平衡度不足，双循环机制尚未完全形成。对外投资增速高于吸引外资，资本净流出态势明显。未来需形成更均衡的双向投资结构，对于“十五五”如何拓展双向投资空间，建议稿从以下两方面作出部署。

一是在吸引外资的制度供给方面，升级外资引进后的制度效能。“十五五”规划建议提出，主理造吸引外资新优势，落实好“准入又准营”，塑缩减外资准入负面清单，促进外资境内再投资。健全外商投资服务保障体系，全面落实国民待遇，推进数据高效便利安全跨境流动，营造透明稳定可预期的制度环境。对比“十四五”规划纲要，可以看出，从“准入后国民待遇”到“准入又准营”以及“全面落实国民待遇”的变化，意味着外资不仅在进入市场阶段享有平等待遇，在经营环节也获得制度性保障;从“利润再投资”到“境内再投资”的升级体现出，引导外资持续投入的导向更明确。同时，将数据跨境流动纳入开放议题，体现了我国在数字经济时代主动适应国际经贸新规则”，通过准入、营商、监的制度前瞻性。这一系列调整标志着我国吸引外资政策走向“全链条赋能”管、流通各环节优化，构建起更高水平的外资制度体系。

当前,我国外资管理体系持续完善,外资准入负面清单已从最早的190项压减至全国版29项、“十四五自贸试验区版27项。并且，在数字经济发展趋势下，我国不断完善数据跨境流动管理，期间中国数据流动管理体系经历了从安全审慎到稳步开放的演进。先确立数据出境的安全审查和分类分级框架，再通过系列配套办法完善评估、合同、认证等合规路径，至2024年《促进和规范数据跨境流动规定》实现“安全与便利”并重，标志着数据治理从管控为主迈向有序开放。同时，农业、服务业等领域外资准入限制持续放宽，在医疗、增值电信等行业的试点开放不断推进。制造业领域实现“清零”、全面向外资开放，这不仅有助于我国更深层次参与全球产业分工，打造更加开放的加快培育新质生产供链体系，也有利于优化引资结构，引导外资投向先进制造、高新技术等领域，产力。2025年1-9月，高技术产业中电子商务服务业、航空航天器及设备制造业、医疗仪器设备及器械制造业实际使用外资分别增长155.2%、38.7%、17%。

但从国际看，全球跨境直接投资持续低迷且不稳定性增强，外商来华投资存在地缘政治因素的干扰;从国内看，外资企业在市场准入、国内规制等方面还存在一些制约因素。例如，在影视制作等涉及意识形态与文化安全的领域,外资准入限制严格、审批程序复杂且透明度不足;在金融领域外资机构获取业务牌照门槛较高，如养老投资需“三年运营、两百亿规模”，对新进入者形成较大挑战。尽管当前新设外资企业数量上升，但实际使用外资金额下降。2024年全国实际使用外资同比下降 27.1%,2025年1-9月降幅仍达10.4%。这反映了在外部不确定较高时，跨国资本对中国长期投资的审慎态度。因此，未来中国仍需以制度创新稳预期、优服务、强信心，持续提升营商环境的国际竞争力，在外资准入限制上做“减法”，在优化营商环境上做“加法”，助力吸引更多跨国企业布局高端制造和数字经济等前沿领域，推动“投资中国”从政策倡议走向全球共识，成为稳定全球投资信心的重要支撑力量。

二是提升对外投资的管理有效性，强调产供链的合理有序布局。“十五五”规划建议提出有效实施对外投资管理，健全海外服务体系，促进贸易投资一体化，引导产供链合理有序跨境布局。与“十四五”规划纲要相比，“十五五”时期将整体实现“体系引领”的升级，比如从“优化境外布局”深化为“引导产业链供应链合理有序跨境布局”，凸显对外投资在全球产业链重构中的引领功能。同时，新增“健全海外综合服务体系”和“促进贸易投资一体化”，标志着将更加重视企业出海的配套体系服务，同时贸易与投资的联动也更加紧密。

“十四五”以来，中国对外投资规模持续扩大，已成为全球第三大资本输出国。在服务“一带一路”倡议方面，中国对共建国家持续加大投资，2024年达509.9亿美元，占海外直接投资总额26.5%。与此同时，中国企业出海的步伐也在加快，截至2024年底，中国境内投资者共在全球190个国家和地区设立境外企业5.2万家,境外企业覆盖全球超过80%的国家和地区。其中,在共建“一带一路”国家设立境外企业1.9万家。“十四五”期间(2021-2025年9月)，中国境外企业数达26.1万家，已高于“十三五”期间的23.9万家。海外投资收益、跨境劳务收入等正日益成为拉动国民收入增长的重要来源，2021-2024年，境外企业销售收入增长了19%。因此，这也是此次二十届四中全会公报的新闻发布会中提出要“既看GDP也看GNI，既重视'中国经济’也重视'中国人经济’”的原因，在全球产业链重构背景下，越来越多中国企业通过海外布局参与国际分工，推动资本、技术和品牌在全球范围内增值。这些收益虽未计入国内GDP，但通过GNI统计，能够真实反映我国经济实力的外延扩张与财富积累。

在此过程中，不可忽视的是企业对外投资的风险与合规成本也在增加。“十四五”期间，中国企业在海外面临更严格的国家安全审查、ESG合规要求、数据安全与反垄断监管。例如，美国与欧盟加强对高科技投资的出口与并购审查，部分中国企业在并购审批中遇到延迟或退单。为此，中央提出要“完善境外投资分类分级监管体系，构建海外利益保护和风险预警防范机制”。今年，商务部等五部门联合印发了《关于进一步完善海外综合服务体系的指导意见》，是我国首个海外综合服务领域的顶层设计文件,其精准对接企业出海痛点,通过构建全方位服务生态,为企业从“走出去向“走进去“走上去”跨越提供制度支撑。此外，从投资的结构来看，领域与地域仍偏集中。2024年中国企业海外并购额307亿美元，同比下降31%，尤其在科技与服务行业的并购减少，结构优化尚待深化。投资地域主要集中于亚洲，对拉美、非洲等新兴市场投资规模和深度不足。这要求未来在推进对外投资的同时引导产业链和供应链合理有序布局。

(四)高质量共建“一带一路”，拓展多元领域合作新空间

“一带一路”倡议自提出以来，始终坚持共商共建共享原则，从“大写意”到“工笔画”，已成为深受欢迎的国际公共产品和国际合作平台。进入“十五五”时期,面对全球地缘格局深刻调整、发展动能不足的挑战，中国以“高质量共建”为核心，推动“一带一路”建设从“基础设施联通”向规则标准“软联通”和同共建国家人民“心联通”拓展，真正实现“不是独角戏，而是大合唱的合作愿景，为全球互联互通与可持续发展注入新活力。

第一，加强与共建国家战略对接，统筹推进重大标志性工程和“小而美”民生项目。深化战略对接与规划协同，是高质量共建“一带一路”的基础。“十五五”时期，中国不再局限于单个项目的推进,而是注重与共建国家的发展战略深度融合。如与东盟“互联互通总体规划2025对接，重点推进中老铁路、中泰铁路等跨境交通项目延伸,构建“东盟互联互通枢纽”;与非盟“2063议程”对接，聚焦农业现代化、能源基础设施建设，助其实现“自主可持续发展”;与中东欧国家“17+1合作”升级，围绕数字经济、绿色产业制定专项合作规划，避免重复建设与资源浪费。

统筹推进标志性工程与“小而美”民生项目，是高质量共建一带一路”的核心抓手。十五五”时期，中国将继续聚焦“互联互通”关键领域，推进一批具有战略意义的标志性工程，夯实合作根基。在交通领域，除了加快中泰铁路、雅万高铁延伸段建设，还将重点提升中欧(亚)班列发展水平，推进中欧班列“数字化升级”，构建“铁路+港口+跨境电商”的联运体系，2024年中欧班列开行量已突破2万列，“十五五”期间有望实现“班列常态化、服务标准化、覆盖全球化”，进一步降低亚欧大陆的物流成本。在能源领域，加快西部陆海新通道建设。推进中巴经济走廊能源项目、中哈原油管道升级，同时加大可再生能源项目布局，例如在沙特建设全球最大光伏电站、在巴基斯坦推进风电项目，帮助共建国实现“能源安全与低碳转型”双重目标。在民生教育领域，民生项目的协同推进，既解决了共建国的发展短板，又拉近了民间距离，让“一带一路”真正成为“惠民之路”。在柬埔寨，建设农村学校与职业技能培训中心，培养当地急需的农业技术、旅游服务人才;在孟加拉国，实施“清洁饮水计划”，通过水井修缮与水质净化设备捐赠，解决数十万村民的饮水安全问题;在坦桑尼亚，建立农业示范园，推广中国杂交水稻技术，帮助当地粮食产量提升。这些项目虽投资规模不大，却直接改善了共建国人民的生活品质，成为民心相通的“纽带”。

第二，深化贸易、投资、产业、人文等领域务实合作。在贸易与投资方面，推动多边机制与“一带一路”对接，例如与联合国开发计划署、世界银行等机构合作，将“一带一路”项目纳入全球发展倡议框架，提升项目的国际认可度与资源整合能力。同时，强化金融支持与风险防控，扩大人民币在“一带一路”贸易投资中的使用;发挥亚投行、丝路基金等多边金融机构作用，形成“多边+商业”的多元化融资体系。在产业合作上，推动“一带一路”合作从“基建+贸易”传统模式向纵深发展，促进产业链、供应链深度融合。在人文领域，则深化教育、文化、旅游合作:扩大“丝绸之路”中国政府奖学金规模，吸引更多共建国青年来华留学;举办“一带一路”文化年、艺术展览，促进文明交流互鉴;恢复并扩大跨境旅游合作，推动“旅游丝绸之路”。

第三，拓展绿色发展、人工智能、数字经济、卫生健康、旅游、农业等领域合作新空间。在绿色领域，中国凭借绿色低碳产业优势推进“绿色丝绸之路”建设，既加大对共建国新能源项目投资，如在东南亚建光伏电站、在非洲推广小水电技术，降低其对化石能源依赖，又推动低碳技术转让与标准对接，共同研发CCUS技术、制定绿色建筑标准，助力全球气候治理，且“十五五期间中国绿色低碳产业规模有望翻番，大量产能将通过合作输出。

在数字领域，以“数字丝绸之路”建设为重点，加快跨境光纤网络等通信设施建设，缩小发展中国家“数字鸿沟”，推广数字技术与应用场景，如在东南亚搭建跨境电商平台、在中东欧推进智慧城市合作，中国与共建国数字贸易规模不断扩大，“十五五”期间有望继续保持增长。人工智能领域则开展“AI+产业”联合研发，合作开发农业智能监测系统、医疗AI辅助诊断工具等，让技术成果造福更多发展中国家。

在卫生健康和农业等领域,我国企业积极参与共建“一带一路”,为布基纳法索引进小米良种,提升当地农户种植能力与收入，实施供水项目，解决困扰地区多年的缺水难题，通过在非洲建设了一批高层关注、成效明显、惠及民生的优秀项目，为当地创造社会与经济效益。

第四，加强海外利益保护。随着我国海外利益不断拓展及全球安全局势日趋复杂，如何有效保障广域化、多元化、动态化的海外利益，已成为高质量共建“一带一路”进程中的重要议题。一是完善政策法规体系。积极参与国际多边机构事务，学习国际规则，构建我国海外利益保护的政策与法律框架，适时出台相关的法律法规，逐步梳理具体政策细则。二是在国家层面设立专职机构，明晰各部门职能界限。借助政府公共服务平台，强化信息整合分析能力，构建国别风险评估体系，及时提供多方面的风险预警信息，以便提前防范应对。三是研判当前的海外现状，适当引入民间安保等力量，构建政府主导、社会多元参与格局，筑牢海外利益防护网，保障其持续发展。

（本文仅供参考，不代表我们的任何投资建议。如需使用相关信息，请参阅报告原文。）