2025年宏观深度研究：特殊历史节点的传承与超越，“十五五”规划前瞻

“十四五”规划回顾与“十五五”规划的历史背景

“十四五”规划回顾

“十四五”规划是作为我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开 启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。同时， “十四五”规划提出了到 2035 年基本实现社会主义现代化的远景目标，这为新时期国家发 展设定了清晰的战略方向。在“十四五”时期，国际环境面临百年未有之大变局，新一轮科技 革命和产业变革深入发展，国际环境日趋复杂，不稳定性不确定性显著增加。具体而言：

国际政治经济格局的复杂多变、单边主义和保护主义抬头。2020 年新冠疫情全球蔓延， 截至 2021 年 12 月，世卫组织数据显示全球累计确诊病例达 2.8 亿例，疫情叠加国际 油价暴跌，引发美国流动性危机并重挫全球经济。“十四五”期间，2021 年德国总理默 克尔卸任，2022 年俄乌冲突成为冷战后欧洲最严重的地缘冲突，加剧全球能源和粮食 危机；2023 年巴以冲突激化进一步扰乱中东局势。

国内发展在“十四五”开局具有更加坚实的基础，但发展不平衡不充分问题依然突出， 重点领域改革任务艰巨。2020 年全国城乡居民人均可支配收入比值为 2.56，消费支出 比值为 1.97，尽管比值呈缩小趋势，但城乡差距仍显著；同时，2020 年研究与试验发 展（R&D）经费投入强度（与国内生产总值之比）为 2.40%，虽超过欧盟平均水平， 但相比科技强国如美国（3.46％）、日本（3.30％）仍有较大差距。

“十四五”规划围绕经济发展、创新驱动、民生福祉、绿色生态和安全保障等重点领域，提 出一系列量化发展目标。从截至 2024 年的进展情况看，多项指标已提前或基本达成 2025 年目标。

在经济发展方面，2020-2024 年国内生产总值年均复合增长为 5.4%，保持在合理区间。 常住人口城镇化率已达 67%，提前完成 65%的目标。但全员劳动生产率增长为 4.9%， 完成度 98%，尚未达标。

创新驱动成效显著。全社会研发经费投入增长 8.9%，完成目标 127%；每万人口发明 专利拥有量为 14 件，完成 117%；数字经济核心产业增加值占 GDP 比重已达 10.0%， 完成目标 100%，显示创新投入与结构转型稳步推进。

民生福祉方面，居民人均可支配收入增长 5.1%，与 GDP 增长基本同步；基本养老保 险参保率达 95%，完成目标；每千人口执业医师数、人均预期寿命等健康指标也均超 额完成。但劳动年龄人口平均受教育年限和每千人口托位数两项指标仍未达标。

绿色生态建设进展不一，节能减排目标仍有压力。单位 GDP 能耗降低完成率为 86%， 尚未达标；而单位 GDP 二氧化碳排放量累计降低 7.8%，仅完成“十四五”期间总目标 （18%）的 43%，进度相对滞后，是未来一年的重点攻坚任务。相比之下，地表水优 良水体比例、森林覆盖率则分别实现 106%和 104%的完成度，稳中向好。

在安全保障方面，粮食与能源综合生产能力均超过目标值，完成率分别为 108%，为 国家安全奠定坚实基础。

“十五五”规划的历史背景

1）对实现 2035 年远景发展目标的重要性

虽然不一定设定明确的增长目标，但为了实现 2035 远景目标规划，“十五五”期间隐含增 长目标应于“十四五”期间持平在 5%左右。虽然有疫情影响，但“十四五”时期各年平均 增长目标仍设定在 5%-6%之间。同时，“十四五”期间设定了 2035 年人均 GDP 达到中等 发达国家水平的远景目标，即实际价格的人均 GDP 比 2020 年翻一番达到约 2 万美元。

由此推算，2026-35 年均（美元计实际）增速需达到 4.7%左右，如果考虑到人民币升 值 10%/20%，倒推人民币计价的实际 GDP 年均增速目标需达到 3.7%、2.8%。同时， 较为稳健的经济表现尚可构成人民币升值的基础。所以，虽然“十五五”期间可能不 明确公布 GDP 的增速目标，但考虑到潜在增长率可能随着发达程度缓慢递减，推算“十 五五”隐含增长目标仍在 5%左右。

其他与增长相关的约束性指标可能包括财政预算隐含的名义增长（如 2025 年两会宣布 的财政预算隐含名义增速为 4.9%），通胀目标（比如 2025 年两会 CPI 目标亦从去年 的 3%下调至 2%），就业目标（比如 2025 年两会设定城镇新增就业 1,200 万人以上）。 此外，研发投入、绿色可持续发展、改善收入分配等各方面均可能有约束性指标。

2）全球百年未有之大变局加速演进

自今年 1 月特朗普再度就职以来，“美国优先”的底层逻辑正在重塑美国的内政和外交政策。 自今年 1 月再度就职以来，特朗普就职演说及推出的各项政策都围绕“美国优先”这一清 晰主线。内政方面，今年以来特朗普政府 推出的主要措施包括：大幅收紧、甚至遣返移民，通过政府效率部门（DOGE）较激进地 精简政府人员、削减政府开支，签署“大而美法案”加大减税力度、扩大政府开支，以及 放松对传统能源、人工智能和加密货币等领域的监管等。对外政策方面，今年以来特朗普政府对全球 其他国家大幅加征关税，加强技术出口管制与投资审查，减少对全球安全、卫生等公共产 品的提供等。 受特朗普 2.0 政策的影响，国际秩序加速重构，全球多极化趋势日益明显。特朗普 2.0 的关 税和贸易保护主义政策对以 WTO 为代表的多边贸易体系造成较大冲击，导致全球贸易格局 加速重塑。全球贸易规则碎片化、供应链区域化的趋势日益明显，而亚洲和“全球南方” 的地位和影响力有望上升。同时，特朗普 2.0 的外交政策强调单边主义和“实力外交”，如 美国宣布退出世界卫生组织、《巴黎协定》等国际机构和条约、减少美国对全球事务的参与、 并敦促北约成员国大幅提高防务支出等措施，都对现有国际秩序和多边主义体系造成严重 挑战，或将加速世界走向多极化。

特朗普 2.0 时期，中美战略竞争或将进一步升级。特朗普 2.0 时期的对华政策延续了 1.0 时 期的战略竞争框架，但或更为激进和强硬。今年 2 月以来，特朗普政府先后以芬太尼、对 等关税为由，对中国一度加征 145%的关税，5 月中旬后降级至 30%，而近日特朗普再度威 胁要对中国进一步加征 100%的关税。同时，特朗普政府 进一步加大对华出口管制与投资限制力度，并通过 301 调查打压中国优势产业。具体看，

今年 5 月 12 日，美国商务部工业与安全局（BIS）明确表示，在全球任何地方使用华 为昇腾（Ascend）AI 芯片都违反美国的出口管制规定，并限制美国人工智能芯片用于 训练中国人工智能模型；9 月 29 日，BIS 发布出口管制穿透性规则（即“50%规则”）， 对被列入美“实体清单”等的企业持股超过 50%的子公司追加同等出口管制，可能涉及 数千家中国企业；此外 BIS 还不断将更多的中国企业列入实体清单。

今年 2 月 21 日，特朗普政府发布政策备忘录《美国优先投资政策》，进一步加强对中 国投资的审查。

今年 4 月 17 日，美国贸易代表办公室（USTR）发布针对中国航运、物流和造船业 301 调查结果，并公布从 10 月 14 日起对中国航运企业及中国造船舶收费标准。

3）工业 4.0 时代，全面拥抱 AI 的背景下经济与产业政策如何调整？

工业 4.0 迭代背景下的五年计划有望与时俱进：预计“十五五”将在多个领域更为注重 AI 的发展，更加强调能源安全，扩大在新能源领域的优势。截至 2025 年 6 月，我国在用算力 中心标准机架达 1085 万架，智能算力规模达 788EFLOPS，并布局了超 250 条“东数西算” 干线光缆，存力总规模超 1680EB。人工智能芯片国产化水平显著提升，本土品牌渗透率在 2024 年达到约 30%，智能传感器也向高精度、低功耗方向演进。根据国务院《关于深入实 施“人工智能+”行动的意见》，到 2027 年将实现人工智能与六大重点领域广泛深度融合， 新一代智能终端、智能体等应用普及率超 70%，智能经济核心产业规模快速增长；到 2030 年，人工智能全面赋能高质量发展，应用普及率超 90%，智能经济成为重要经济增长极； 到 2035 年，我国将全面步入智能经济和社会新阶段，为社会主义现代化提供支撑。

从核心技术层面看，以芯片制造设备的光刻机为例，中国在精度方面仍有一定差距， 化解核心技术的“卡脖子”问题仍需打通基础研发投入、高技术人才培养、市场规模化生 产的创新路径。此外，随着大模型进入应用场景后，中国在通信设备，智能手机、电 动车等重要的终端设备上具有较强竞争力。

而随着 AI 发展至应用端，数据中心以及相应的发电，配电设备的建设速度逐步成为制 约 AI 发展的终极瓶颈。根据国际能源署（IEA）在最新的报告中预测，到 2030 年， 全球数据中心的电力消耗将比 2022 年翻一番，电力/能源及相关基础设施可能成为产 业发展的约束。

此前政策的延续与升级

“十五五”时期是迈向2035 年基本实现社会主义现代化“承上启下”的关键五年。根据二十 大战略安排，我国将通过“十四五”“十五五”“十六五”连续 3 个五年规划，实现“到 2035 年基本实现社会主义现代化”的宏伟目标。其中，“十五五”是“十四五”开局起步和“十 六五”冲刺收官间“承上启下”的关键五年。“十四五”期间，面对新冠疫情、全球地缘政 治冲突等“百年未有之大变局”加速演进，我国经济社会发展取得了新的开创性进展、突 破性变革和历史性成就。面对百年未有大变局加速演进、以及 AI 应用加速带来的工业 4.0 迭代等特殊历史背景，“十五五”规划或将在此前 14 个 5 年规划精神的基础上继续推动经 济发展、政策基调保持连贯性，并在多个领域进一步自我超越，实现自主可控、可持续发 展。

政策主线一:全方位扩大内需+扩大高水平对外开放，促进国内国际双循环

扩大内需与深化开放是“十三五”以来构建新发展格局的核心战略，“十五五”或将进一步强 调扩大内需（尤其在消费领域）、强化国内大循环的主体地位，并通过拓展多元化国际市场， 实现国内国际双循环的相互促进。“十三五”规划提出不断优化经济结构，将“供给侧结构 性改革”作为主线，提升供给体系质量以推动消费、投资、净出口三大需求和三次产业发 展趋于协调；“十四五”规划开启全面建设社会主义现代化国家新征程，提出构建以国内大 循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，标志着经济战略的重大转向。预计 “十五五”规划将在此基础上升级，将强调全方位扩大内需、并将重点进一步转移到消费 领域；在进一步强化国内大循环主体地位的同时，通过拓展多元化国际市场，实现国内国 际双循环更高水平的相互促进。 大力提振消费、全方位扩大内需或成为“十五五”规划的战略基点，居民消费率和消费贡 献率等关键指标有望纳入“十五五”经济社会发展主要指标。“十四五”前 4 年（2021-2024）， 最终消费支出对经济增长的平均贡献率较“十三五”时期提高了 8.6 个百分点，但最终消费 率（约 55%）仍显著低于全球平均水平（约 80%）。在外需形势面临较大不确定性的背景 下，消费将在更长时期内成为中国经济增长最重要的动力源，扩大内需已成为当前逆周期 政策发力的“最优解”。2025 年以来，从《提振消费专项行动方案》到《关于金融支持提 振和扩大消费的指导意见》，一揽子政策密集落地，不断夯实消费对经济增长的基础性作用， 为“十五五”开局之年夯实消费对经济增长的提振作用打下良好基础。

“十五五”时期扩大内需，或将从提升消费能力、提振消费意愿、拓展消费场景、扩大消 费供给等方面多措并举。提高消费能力是根本，当前我国居民可支配收入占 GDP 比重仍有 较大改善空间，“十五五”时期或将加大国民收入向居民部门倾斜的力度，通过稳就业、提 高城乡居民基础养老金和低保水平等措施，直接增加居民可支配收入。提振消费意愿是关 键，通过加大养老、医疗、教育等民生领域的投入，降低居民“预防性储蓄”，消费鼓励政 策有望从耐用品消费扩至半耐用品、非耐用品消费，提高“以旧换新”等消费补贴力度。 拓展消费场景是抓手，“十五五”将顺应消费升级趋势，打造新的消费场景，并放开医疗、 养老等服务领域的市场准入，积极发展服务消费。扩大消费供给上，全国统一大市场建设 是打通内循环堵点、促进供需高效匹配的关键基础，“十五五”或将纵深推进全国统一大市 场建设，破除地方保护和“内卷式”竞争，让生产要素在更大范围内畅通流动。 “十五五”时期，推动形成消费与投资相互促进的良性循环，将成为扩大内需的关键路径 之一。2023 年中央经济工作会议提到“激发有潜能的消费，扩大有效益的投资，形成消费 和投资相互促进的良性循环”。在“投资于人”的逻辑下，预计“十五五”规划亦将强调加 大服务业相关投资，推动总需求和服务消费供给。中国城市更新仍有较大空间，服务设施 也仍有扩容潜力，我国大城市人口集中度低于全球平均水平，尤其是城市更新、公共服务、 文旅设施、商业发展等行业仍有广阔的空间。服务业相关基础设施方面，我国酒店、餐饮、 医疗养老等消费基础设施均呈现“总量偏高、人均偏弱”的整体格局，相较于全球其他发 达国家仍有 5 成左右的投资潜力（参见《如何释放服务消费潜力》，2025/6/30）。加大上述 领域软基建项目的投资力度不仅能够直接改善民生，也能带动消费扩张，形成新的投资与 消费良性循环。

“十五五”时期的深化开放将统筹做好“引进来”和“走出去”，高质量共建“一带一路”。 一方面，将继续高质量共建“一带一路”，积极参与全球贸易规则制定。2024 年，共建“一 带一路”国家对中国外贸增长贡献率已达 67.8%，货物贸易规模首次超过中国货物贸易总 额的一半1。另一方面，将致力于优化外商投资环境，强化产业链供应链的韧性。党的二十 届三中全会明确提出推进制度型开放，这意味着“十五五”时期的开放将更加注重对接国 际高标准经贸规则，从过去的“要素流动型开放”向“规则、规制、管理、标准”等制度 型开放转变，在全球经济不确定性中构建更安全、高效的发展格局。

政策主线二：发展新质生产力，推动科技创新与产业融合

科技创新主导下的产业转型升级是“十三五”和“十四五”时期经济发展的重要动力，“十 四五”规划强调科技自立自强、后期提出新质生产力，为中国经济高质量发展指明方向。 预计“十五五”规划将把新质生产力放在更重要的战略位置，并推动科技创新与产业升级 的深度融合。“十三五”将创新作为驱动发展的增长引擎，解决发展动力问题；“十四五” 则 强调“科技自立自强”，聚焦在外部限制下实现关键技术突破，解决安全与自主性问题，具 体瞄准人工智能、量子信息、集成电路等前沿领域。预计“十五五”规划将把新质生产力 放在更重要的战略位置、继续强调因地制宜发展“新质生产力”，推动科技创新与产业升级 的深度融合。 总量目标层面，预计“十五五”时期科技创新的核心指标仍是提高全社会研究与试验发展 经费投入强度/增长。从五年规划的指标演进来看，“十三五”在延续“十二五”研发强度（R&D 经费与 GDP 之比）目标基础上，增加了发明专利数、科技进步贡献率以及互联网普及率的 目标；“十四五”时期，保留 R&D 经费投入增长目标，新增高价值发明专利数、数字经济 核心产业增加值目标。国家统计局数据显示，2024 年，我国全社会研究与试验发展（R&D） 经费投入增长/强度稳步提升至 8.3%/2.7%。展望 “十五五”，政策或将继续强化基础研究 与原始创新投入，以研发强度提升为抓手，着力突破关键核心技术，培育战略性新兴产业， 并推动传统产业实现深度转型升级。具体路径包括：

科技创新方面，关键在于加大投入、提升转化、攻坚核心技术。当前，我国科技成果 转化率最高仅约 30%，远低于发达国家 60%-70%的水平。“十五五”需在持续提高研发 投入的同时，设定更高的科研成果转化率目标，并通过教育、科技、人才体制的一体 化改革予以保障，不断涌现出原创性、颠覆性科技创新成果。同时，2018 年，《科技 日报》列举了 35 项“卡脖子”技术，截至 2025 年 10 月，高端芯片、EUV 光刻机、高 端射频器件、工业软件（CAE/EDA） 等关键环节仍待突破。“十五五”期间，必须集中 力量加强技术攻关，加快实施一批国家级重大科技项目，在人工智能、量子科技、前 沿半导体、生命科学、新能源等前沿领域实现系统性突破，引领技术变革方向。

产业创新方面，要以实体经济为根基，统筹发展传统产业、新兴产业与未来产业。2023 年中央经济工作会议系统提出打造生物制造、商业航天、低空经济等战略性新兴产业， 并强调以数智与绿色技术赋能传统产业。根据国务院《关于深入实施“人工智能+”行 动的意见》，到 2027 年，计划实现人工智能与六大重点领域广泛深度融合，新一代智 能终端等应用普及率超过 70%；到 2030 年进一步超过 90%，使智能经济成为重要增 长极。“十五五”或应以此为指导，坚持全面推进传统产业转型升级、积极发展新兴产 业、超前布局未来产业并举，推进产业体系的智能化、高端化与绿色化转型。 从细分领域看，“十五五”规划将着重攻关高新技术中的 “卡脖子”领域。战略性科技领域 竞争是大国博弈的关键，在当今世界经济发展不确定性的格局之下，确保我国产业链供应 链的安全与自主可控是重要任务。目前，我国在高端芯片、EUV 光刻机整机集成、高端射 频器件、高端 CAE/EDA 等仍是等领域仍处于攻坚阶段，关键核心技术仍存在“卡脖子”问题。 “十五五”阶段，要瞄准关键核心技术特别是“卡脖子”问题，具体来看可以加快实施一批具有 战略性全局性前瞻性的国家科技重大项目，接续实施国家科技重大专项，推动人工智能、 量子科技、前沿半导体、生命健康、新能源等重点前沿科技领域实现整体突破，引领技术 变革方向。

政策主线三：全面深化财税体制和金融等关键领域改革

与此同时，根据去年二十届三中全会《决定》的部署，“十五五”期间将继续推进财税体制、 金融体制、社保体系等全方位改革。具体看，

“十三五”以来，中国财政体制改革和税制改革齐头并进，改革呈现明显的连贯性和递进 性。“十三五”规划提出健全地方税体系；“十四五”期间，消费税征收环节后移并下划地 方成为重点任务，同时，房地产税立法在“十三五”和“十四五”规划中均被提及。税制 改革重点则在于逐步提高直接税比重：“十三五”期间，个人所得税改革迈出重要步伐，引 入了综合与分类相结合的税制。“十四五”期间，改革进一步深化，增加了专项附加扣除项 目，并开始研究将经营所得、财产转让所得等逐步纳入综合所得。预计“十五五”期间， 财税体制改革在延续既有主线的同时，将在确保财政安全的前提下，从预算绩效化、税制 现代化、央地协同化、债务全口径化这四个方面推进。

财政安全方面，地产偏弱拖累土地出让收入背景下，稳税基、扩税收将成为确保财政 安全的重要抓手。在地产周期分化中磨底、税收增长偏弱的趋势下，来自土地出让的 财政收入占比持续走低，将对地方政府财政收入产生拖累；在“以收定支”原则下，稳税 基、扩税收将是确保税收收入总体稳定的主要手段，进而维持总体财政安全、确保财 政支出端能充分发力提振内需，实现稳增长、稳预期的目标。

预算绩效化则强调公共预算加大支出力度、不断优化支出效果。在财政支出力度方面， 财政政策在宏观政策进行逆周期和跨周期调控中持续发挥着支柱性作用。近年来，财 政的目标赤字率和实际赤字率整体维持增长。2024 年 12 月经济工作会议明确提出 “提高财政赤字率”，2025 年目标赤字率设定为 4%，突破了一直以来的 3%红线软约 束，此次调整意义重大。 ▪ 税制现代化方面，“十五五”期间，税制层面重在消费税、增值税、地方附加税及个税 改革，优化税制结构。主要包括税制改革配合产业结构调整，健全直接税体系，健全 地方税体系特别是加大力度推进消费税改革。

央地协同化方面，地方财政将进一步与土地出让收入“脱钩”，中央财政转移支付作用 凸显。2021 年以来，土地出让收入逐年下降，预计在 2026-2030 年间，地方政府对 土地财政的依赖将进一步降低。为弥补地方财政缺口并稳定地方政府融资平台债务， 中央对地方的转移支付已在“十四五”以来增至近 50 万亿元（“十三五”期间为 34.54 万 亿元）2。

债务管理方面，统一债务监管框架，深入推进零基预算改革和全面预算绩效管理。具 体措施包括：将政府显性债务、负有偿还责任的其它债务、融资平台经营性债务、国 有企业债务统一纳入监测体系，消除监管盲区。可配合技术手段实现，比如建立跨部 门债务信息共享平台，实时更新并监控债务规模、利率、期限等关键指标，对综合管 理框架下的任意类型债务到期进行提前安排。

如果结合财政的 “四本账” 来看，针对一般公共预算的改革部署将会是“十五五”的政 策重点，依然是从三个维度进行延伸：1）健全预算制度，包括加强财政资源和预算统筹， 健全支出标准，改革预算管理，完善预算公开、监督、报告制度；2）健全税收制度，包括 规范税收优惠政策，健全直接税体系，健全地方税体系，深化税收征管改革；3）完善财政 体制，包括加强中央事权，增加地方自主财力，规范非税收入管理，优化转移支付。此外， 针对第二本账政府性基金预算的改革主要以健全政府债务管理体系为大方向，具体包括建 立政府债务管理体系、加强地方专项债券管理、加快地方融资平台改革转型。最后，通过“四 本账” 之间的勾稽关系，实现预算的全面平衡，发挥更大的政策效能。

金融改革方面，"十三五"和"十四五"金融体制改革围绕服务实体经济这一底层逻辑，“十五 五”金融改革或将对“科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融”五篇大文 章进行深化和升级，进一步提高金融系统服务实体经济的能力。“十三五”规划强调着力提 高金融服务实体经济效能，通过强化金融监管、整治金融乱象等将资金引导回实体部门，“十 四五”时期金融改革着力解决部分领域“融资难、融资贵”的困境，通过发展普惠金融和 绿色金融、提高直接融资比重等实现精准滴灌。2023 年 10 月，中央金融工作会议指出金 融系统要扎实做好“科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融”五篇大文章，有 力支持国家重大战略和经济社会发展的重点领域与薄弱环节，“十五五”规划或将以此为核心 构建与发展新质生产力相匹配的现代金融体系。具体看，

畅通资金血脉，提升服务实体经济质效。当前货币政策传导机制不畅，政府投资对私 人部门信心的拉动作用有限，财政扩张亦在一定程度上对直接融资形成“挤出效应”。同 时，地方政府债务规模的持续扩张也对货币政策传导与金融稳定构成潜在压力。由此， “十五五”规划将继续调整金融服务实体经济的政策重点，逐步转向支持产业结构调 整、科技创新、普惠金融和绿色发展等方面。 “十五五”阶段，金融政策要继续坚持 金融服务于国家战略，做好金融“五篇大文章”，有力地推动新质生产力发展，完善金 融有效支持科技创新、绿色发展、数字经济、乡村振兴等重点领域和薄弱环节的长效 机制，提升金融资源配置效率，切实降低实体经济融资成本。

筑牢安全屏障，强化系统性风险防控。面对外部地缘政治摩擦带来的金融限制与“脱 钩”风险，以及国内房地产市场深度调整、部分地区隐性债务仍未根本化解等多重挑 战，“十五五”时期或将继续把维护金融安全摆在更加突出的位置。“十五五”规划政 策层面或将持续推进房地产、地方债务等重点领域风险化解，完善全覆盖、穿透式的 金融监管制度，筑牢风险防控的制度基础。同时，应通过稳步推进高水平对外开放， 提升金融体系的国际韧性与话语权，审慎扎实推进人民币国际化，构建与金融强国目 标相匹配的市场体系与基础设施。

政策主线四：加快绿色低碳转型步伐

绿色低碳发展是“十三五”和“十四五”的一贯要求，“十四五”后期，政策已逐步从粗放式管 理向系统化、精细化转型，预计“十五五”规划将继续推动能源结构转型，并在重点领域 加快传统产业绿色改造、壮大绿色低碳产业等。“十四五”规划初期，部分地区为快速达成 能耗双控目标采取“一刀切”限产限电措施，由此，2021 年中央经济工作会议要求“新增 可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制”，推动政策重心从总量控制转向结构优化。 2022 年,党的二十大报告提出完善能源消耗总量和强度调控,重点控制化石能源消费,逐步转 向碳排放总量和强度“双控”制度；2024 年 5 月，《2024—2025 年节能降碳行动方案》落 地，进一步明确了“十四五”后两年分行业层面的节能降碳目标及举措。 总量目标层面，预计十五五时期的绿色低碳规划核心目标是降低碳排放强度。根据 2024 年 7 月国务院办公厅印发的《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》，明确“十五五”时 期将碳排放强度降低作为国民经济和社会发展约束性指标，能耗强度（单位 GDP 能源消耗 降低）不再作为约束性指标。单位 GDP 二氧化碳排放降幅在十二五、十三五期间的目标分 别为 17%、18%，十四五期间的目标持平于十三五的 18%。从完成进度来看，十二五和十 三五期间这一指标均超额完成，实际完成进度分别为 117.6%、104.4%。但十四五前 4 年 仅累计下降 7.8%，完成进度仅为 54.2%，2025 年需要下降 10.6%才能够完成十四五规划 的目标，完成难度相对较大。此外，根据 2030 年碳排放强度较 2005 年下降 65%以上的碳 达峰目标进行倒推，假定 2025 年碳排放同比下降率持平于 2024 年的 3.4%，“十四五”碳 排放强度较 2005 年将累计降低 54%。为实现碳达峰目标，“十五五”时期碳排放强度较 2025 年需累计下降 23%左右，年均降幅达到 5.2%，均指向“十五五”期间降碳要求有所提升。

9 月 24 日中国在联合国气候变化峰会上宣布的相关目标亦值得关注，节能环保、新能源及 低碳交通运输工具和资源循环利用等领域有望在“十五五”接续落地。十四五期间，我国 能源绿色转型成效较为显著——2021-24 年我国太阳能、核能、风力发电量合计年均增长 20.3%、非化石能源消费占能源消费总量比重由 2020 年的 16%提升至 2024 年的 19.8%。

政策主线五：全方位增进民生福祉

预计“十五五”规划还将强调注重民生改善和社会和谐。一方面，预计“十五五”规划将 延续“十四五”规划明确提出的“构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体 系”，继续强调提高“两个比重”3、完善收入分配制度、加强社会保障体系建设等，以推动 教育、医疗、养老等公共服务均衡发展。另一方面，“十五五”规划也将继续强调不断推进 以人为核心的新型城镇化、优化城镇化空间布局，在人口流动分化、地产优化存量的新增 挑战下加快建立租购并举的住房制度、加快构建房地产发展新模式。具体而言，

不断完善收入分配制度，加力解决“三大收入差距”问题。收入分配制度方面，“十四五” 规划明确提出“构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系”，并强调提 高劳动报酬在初次分配中的比重、居民收入在国民收入中的比重。预计“十五五”期 间这一理念仍将延续，通过提高收入分配制度的公平性、缩小收入差距推进收入分配 制度完善：1）出台“扩中、提低”的政策，通过提高居民收入在国民收入分配中的比 重、完善再分配调节机制促进低收入人群的收入增长；2）健全工资决定机制保障劳动 者收入、持续扩大以高校毕业生、技能人才、农民工等中等收入群体，以及通过税收、 社会保障、转移支付等手段改善收入和财富分配格局解决城乡、地区和人群三大收入 差距问题。

兜底线、织密网、建机制、健全多层次社会保障体系。“十三五”、“十四五”规划提出 并深化建成“覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续”的新型社会保障体系的目标，预 计“十五五”规划将根据人口结构、劳动力市场变化优化社保体系，以进一步提升社 保体系的统筹协调能力、规则统一程度和服务一体化水平。一方面，“十五五”要建设 更加公平、更可持续、更有效率的社会保障体系：消除灵活就业人员、新业态从业者 的参保障碍；提高统筹层次，巩固养老保险全国统筹成果，增强基金互助共济能力。 另一方面，面对少子高龄化、劳动力市场灵活化等挑战，“十五五”的社保体系改革将 更注重对经济社会变化的动态适应，包括增强对人口结构变化和劳动力市场结构变化 的适应性。

推进以人为核心的新型城镇化，加快构建房地产发展新模式。回顾历次五年规划地产的相 关表述，进入“十三五”阶段，政策导向由“十二五”时期的“调控”转向分类施策，重 点推进因城施策去库存，并积极鼓励住房租赁市场发展，同时强调提高棚户区改造的货币 化安置比例。“十四五”时期，政策焦点全面转向建立长效发展机制，坚定“房子是用来住 的，不是用来炒的”定位，加快构建多主体供给、租购并举的住房制度。进入“十五五” 时期，预计政策仍将坚持“房住不炒”原则，完善“保障+市场”住房供应体系，人口规模大、 持续流入的地区，未来土地、金融等资源也将得到更多保障。此外，改革完善房地产开发、 融资、销售制度，包括实行项目开发公司制，确定匹配的主办银行，建立城市房地产融资 协调机制，有力有序推进现房销售，形成供应体系健全、要素配置合理、监管制度规范、 行业经营稳健的房地产发展新格局。

政策主线六：持续夯实国家安全基础，防范关键领域风险

国家安全层面，预计“统筹发展和安全的关系”仍将成为“十五五”规划的底层逻辑，产 业链供应链安全以及关键领域风险防范的内涵与外延将根据国际形势发展变化进一步扩展。 具体而言，“十三五”规划首次明确要“统筹发展和安全”，将其提升到国家战略层面。“十 四五”规划则进一步将“统筹发展和安全”纳入经济社会发展指导思想，并首次在五年规 划中设专章对国家安全进行战略部署，持续提升粮食、能源、重要产业链供应链安全保障 能力，健全防范化解风险的长效机制。预计“十五五”规划仍将延续“十三五”以来统筹 发展和安全关系的底层逻辑，并在新发展阶段下特别强调科技自立自强、产业链供应链的 自主可控以及防范关键领域风险等方面。

“十四五”规划强调要攻克“卡脖子”技术。“十五五”期间，科技自立自强的战略地位将 进一步提升，成为统筹发展和安全的战略支点。一方面，在科技创新领域，要发挥“经 济大省挑大梁”的先驱作用，长三角、珠三角等具有先进技术基础的地区要勇担重任， 持续加大研发投入，发挥政府投资基金和“揭榜挂帅”的机制合力，集中资源攻克“卡 脖子”技术。另一方面，“十五五”规划亦可能强调更加注重构建全链条创新生态系统 ，完善针对关键技术和未来产业的“耐心资本”投入机制。在资金支持上，完善耐心 资本投入机制，增强金融体系对关键技术、未来产业的适配能力。此外，在追求技术 突破的同时，也将加强国际科技合作，努力避免“技术脱钩”。

随着全球产业布局加速重构，中国需坚持更高水平对外开放与科技自立自强，减少对 外部关键技术、原材料的依赖,增强经济发展的韧性与抗风险能力，以构建更具韧性、 创新力和安全性的现代化产业体系。例如，将东中西部产业转移协调机制建设作为“十 五五”的重要战略，围绕重点产业实施建链、延链、补链、强链计划，增强东中西部 发展合力，优化区域产业链布局。深化“一带一路”产业合作，构建跨国生产体系， 鼓励企业在东南亚、非洲等新兴市场设立本地化生产基地，形成“国内研发+海外制造 +全球市场”的一体化产业链体系。推动供应链多元化，减少单一市场依赖，鼓励企业 依托 RCEP、双边自贸协定等政策红利，积极拓展东盟、拉美、中东等新兴市场，提 升全球供应链的抗风险能力。

百年未有大变局下的经济、产业、和外交政策

随着外部局势更为复杂，预计“十五五”规划将继续强调统筹安全与发展，尤其注重维护 科技、金融、粮食、能源资源、产业链供应链等重点领域安全，并继续推动全球优势产业、 如高端制造、环保新能源等领域的发展。今年 5 月国务院发布的《新时代的中国国家安全》 白皮书4全面阐释了新时代国家安全工作，预计将在“十五五”规划中有明确体现（图表 21）。 白皮书表示，国家安全是中国式现代化行稳致远的重要基础；保障高质量发展，需持续提 升产业链供应链韧性和安全水平，坚决守住不发生系统性金融风险的底线，扛稳粮食安全 重任，确保能源和重要资源安全，并加快实现高水平科技自立自强。“十五五”规划或将继 续强调发挥新型举国体制优势，加快攻克基础原材料、高端芯片、工业软件、农作物种子 等重要领域“卡脖子”技术并实现产业化；有效化解地方政府债务、房地产、金融等重点 领域风险，筑牢金融安全防线；牢牢守住 18 亿耕地红线，确保粮食和重要农产品稳定安全 供给；通过建立关键产业备份系统等来保障能源资源供应、保证产业链安全。同时，中国 将继续推动包括高端制造、环保新能源等在内的全球优势产业发展。

“十五五”或将着力推动国内经济稳健增长，并更加强调通过提振消费和有效投资来全方 位扩大内需、抵御外需不确定性。2020 年 5 月，中国首次提出构建国内国际双循环相互促 进的新发展格局，并纳入“十四五”规划。在外需不确定性上升的背景下，“十五五”规划 或将更加强调“以国内大循环为主体”，全方位扩大内需。实际上，今年两会政府工作报告 已将“全方位扩大国内需求”列为政府工作任务的首位。在“十五五”期间，扩大内需不 是权宜之计，或成为战略之举，潜在抓手可能包括：

大力提振消费，预计“十五五”将以提升广义消费为主要战略目标：结合今年 3 月发 布的《提振消费专项行动方案》，“十五五”规划可能继续通过增收减负、增加高质量 供给、优化消费环境、提升消费意愿等方式来提振消费，并可能提出广义消费占比等 增长目标（图表 22）。预计“十五五”期间消费品以旧换新政策有望延续，但补贴范 围可能会有所优化，如扩大到服务消费等；通过减少前置审批条件、增加多层次服务 供给、创新消费场景等方式发展服务消费；更重要的是，“十五五”规划有望进一步推 动收入分配、社保体系、公共服务、教育等方面的制度改革，通过增加劳动者收入、 完善社保体系、推动公共服务均等化、以及提升人力资本等方式来推动消费的可持续 增长。

积极扩大有效投资，预计“十五五”将继续强调“投资于人”、以及通过投资促进消费： 今年两会政府工作报告提出要积极扩大有效投资，并强调投资于人、服务于民生，预 计“十五五”期间将延续对投资的政策基调。预计“十五五”期间将进一步扩大“两 重”建设，将公共投资聚焦于国家发展战略和民生需求；同时，财政支出将继续向基 本公共服务、保障性住房、生育支持等民生领域倾斜，体现投资于人、并有助于促消 费（图表 23）；此外，存量传统基础设施的改造升级、适度超前部署新型基础设施、 城市更新改造等也是“十五五”期间的潜在公共投资领域。

随着中美战略竞争加剧，“十五五”规划的政策布局可能会有所应对。从今年以来美国推出 的政策可以看出，特朗普 2.0 时期寻求通过宽财政、宽货币、去监管来推动美国经济增长， 通过关税政策来推动制造业回流、减少贸易逆差、以及增加财政收入，通过产业政策来推 动人工智能（AI）与半导体、传统能源、加密货币等领域发展，通过增加国防开支、优化 国防资源配置、强调关键矿产与能源安全、施压盟友增加军费等方式强化军事力量和同盟 体系，以及通过交易性谈判、战略收缩等方式来增强美国对外影响力。作为应对，“十五五” 规划的政策方向可能会有针对性地调整，具体看，

在美国经济保持韧性的背景下，“十五五”规划或将更加强调保持国内经济稳健增长。 在美国通过财政与货币政策双宽松提振增长的背景下，预计我国“十五五”期间仍将 强调保持一定的经济增速，每年两会都将提出当年增长目标，并可能维持在 5%左右。 同时，国内逆周期调节政策或将延续“托而不举”的基调，为国内结构性改革与外部 大国竞争营造平稳的经济环境。

随着美国收紧对华出口管制，“十五五”规划可能推进战略行业加速突破，如实现芯片、 软件等高科技行业的自主可控，大力推动 AI 赋能各产业发展。随着 9 月底美国推出加 强出口管制的“50%规则”，中国商务部加强稀土出口管制，显示中美在高科技领域的 战略竞争不可避免。预计“十五五”规划或将强调加快推动芯片、软件等高科技领域 的自主可控，尤其是攻克“卡脖子”技术，避免受制于人的窘境。此外，今年 7 月美 国发布“AI 行动计划”，提出通过大幅放松监管、加大基础设施建设与本土制造、以及 推动全套技术出口等方式来赢得 AI 技术竞争，预计“十五五”规划将进一步推动国内 AI 产业发展来赋能各产业发展、并应对来自美国的竞争。

随着全球地缘政治风险升温，“十五五”期间或将继续推进国防和军队现代化。当前全 球地缘政治形势复杂多变，尤其是大国战略博弈加剧，导致中国面临的外部安全挑战 增多，由此建设巩固国防和强大军队的战略意义凸显。二十大报告明确提出，如期实 现建军一百年奋斗目标，加快把人民军队建成世界一流军队。预计“十五五”规划将 强调推动军工产业加速升级，提升军队的无人化、智能化、信息化水平，进一步推进 国防和军队现代化。

在外交领域，“十五五”规划或将推动多极化格局，并更加突出“全球南方”在国际关系中 的地位。“全球南方”是新兴市场国家和发展中国家的集合体，代表全球绝大多数人口，占 全球 GDP 的比例超过 40%，过去 20 年对世界经济增长的贡献率达 80%左右。在俄乌冲突 后，“全球南方”开始谋求独立自主的立场与行动，在全球政治的地位再度崛起。

AI 时代的产业政策重点：人工智能+能源安全

十四五期间，发展壮大新兴战略型产业取得显著成果。十四五期间一方面强调构筑新兴产 业体系：聚焦新一代信息技术、生物技术、新能源、新材料、高端装备、新能源汽车、绿 色环保以及航空航天、海洋装备等战略性新兴产业；同时前瞻谋划未来产业，包括在类脑 智能、量子信息、基因技术、未来网络、深海空天开发、氢能与储能等前沿科技和产业变 革领域。截至 2024 年，我国“三新”经济5增加值超过 24 万亿元，占国内生产总值的比重从 2016 年的 15.3%提升至 18%，显示出新产业的发展提供了更多的经济增长点。 产业政策层面，预计“十五五”将在多个领域更为注重 AI的发展的应用，更加强调能源安全， 扩大在新能源领域的优势。全球 AI 产业的高速增长带来了巨大的投资和产业升级需求。“十 五五”将与时俱进，重点支持 AI 等战略性新兴行业、以及具身智能等未来产业的发展。同时， 算力需求指数增长的背景下，电力新能源行业不仅有望成为国内关键支柱产业，还可能进 一步拉开在中国在全球竞争中的优势。“十五五”期间能源政策主线可能从重视新能源供给转 向重视需求，进一步解决新能源增长的消纳问题，强化核聚变等新一代能源技术突破。

今年两会报告指出要培育壮大新兴产业和未来产业、激发数字经济创新活力，包括培 育生物制造、量子科技、具身智能、6G 等未来产业，并提及“持续推进人工智能+行 动，支持大模型广泛应用”等。7 月 30 日召开的中央政治局会议强调，坚持以科技创 新引领新质生产力发展，加快培育具有国际竞争力的新兴支柱产业，推动科技创新和 产业创新深度融合发展。

从国际竞争力的角度来看，我国在高端制造业（涵盖高端新材料、智能制造与机器人 技术、航空发动机与燃气轮机、新能源汽车等）已初步具备了国际竞争力，而人工智 能、低空经济、半导体、生物制造、可控核聚变等新兴领域正在加速追赶。高端装备、 新能源汽车等制造领域在全球市场的份额明显抬升。今年 1-9 月贸易顺差达 8751 亿 美元，较 2024 年同期增长 26%，结构上电气设备与汽车车辆顺差显著扩大， 印证“十四五”期间中国出口正逐步从传统制造向技术密集、高附加值领域转型升级。

在全球新一代科技革命竞争背景下，中国背靠庞大的工程师人才储备，“人工智能+” 或成为“十五五”期间重点支持方向。随着劳动力受教育程度不断提升，人口红利由人 口数量增长转变到人口素质不断提升的工程师红利上，尤其中国领先的 AI 人才储备为 新知生产力的发展提供支撑。

值得关注的是，随着 AI 的高速发展，数据中心以及相应的发电，配电设备的建设速度逐步 成为制约 AI发展的瓶颈，“十五五”期间能源政策主线可能从重视新能源供给转向重视需求， 进一步解决新能源增长的消纳问题，同时强化核聚变等新一代能源技术突破。根据国际能 源署（IEA）在最新的报告中预测，到 2030 年，全球数据中心的电力消耗将比 2022 年翻 一番，电力/能源及相关基础设施可能成为产业发展的约束。中国已经成为全球电气化率第 一大国，且随着 AI 等新用电需求推动电气化率走高，“十五五”中国用电 CAGR 有望保持 6%+， 巨量资源靠传统能源难以满足，解决新能源进一步增长的消纳问题仍是“十五五”能源的主线。 新能源有望通过风光储一体化模式，提升为高利用小时、高稳定性和高灵活性的高质量电 源。

10 月 13 日，国家发改委下发《可再生能源消费最低比重目标和可再生能源电力消纳 责任权重制度实施办法（征求意见稿）》，机制上首次将可再生能源电力消费和非电消 费比重目标并列。该机制延续 9 月联合国气候变化峰会“全经济范围”控排思路，并有望 通过强化绿电直连与绿证绿电交易职能、打开绿氢氨醇应用空间推动减排进程。

9 月 12 日，第十四届全国人民代表大会通过《中华人民共和国原子能法》，提到“国家 鼓励和支持受控热核聚变的科学研究与技术开发”“国家建立符合受控热核聚变特点、促 进核聚变应用的监督管理制度，对聚变燃料、聚变装置（设施）实行分级分类管理”。 地方层面也积极部署，例如，四川、浙江等地出台政策将可控核聚变纳入当地未来培 育产业。

（本文仅供参考，不代表我们的任何投资建议。如需使用相关信息，请参阅报告原文。）