2025年“十五五”规划前瞻系列研报：历史回顾篇

一、“五年规划”的历史演进与回顾

（一）“五年规划”历史演进

五年规划，全称 是中华人民共和国国民经济和社会发展五年规划纲要，是规定五年国民经济发展远景目标和方向的重要长期规 划。中国从 1953 年开始制定第一个五年计划，从“十一五”起，五年计划改为五年规划。2025 年 7 月 30 日， 中共中央政治局召开会议，决定今年 10 月在北京召开中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议，主要议 程是，中共中央政治局向中央委员会报告工作，研究关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议。 “一五”计划由中共中央直接组织编制，计划草案由一届全国人大二次会议审议批准。“二五”至“五五” 计划期间，由于国内形势变化，五年计划的编制或由中央提出编制“建议”，或由计划部门提出“初步设想” “汇报提纲”和“计划纲要草案”，这几个五年计划均未编制出正式的文本，也未形成由党中央提出正式计划 建议的固定模式。“六五”计划是在改革开放初期制定的，“六五”计划的编制过程中，主要由国务院牵头进 行，党中央未单独提出正式的计划建议。这一时期，由于处于改革开放初期，经济体制改革刚刚起步，国家在 计划编制方面也在探索新的模式和方法，更加注重发挥国务院及相关经济部门在计划编制中的作用。“七五” 计划开始，我国恢复了由党中央提出五年计划建议的做法。1985 年 9 月召开的党的全国代表大会，通过了“七 五”计划建议。先建议后纲要，使决策程序更加严谨规范。“八五”计划以后，五年计划（规划）建议由党的中 央全会通过。“八五”计划建议由 1990 年 12 月召开的党的十三届七中全会通过。“九五”计划到“十四五” 规划，建议由历届五中全会通过。目前，我国已经形成了在党中央集中统一领导下，由党中央全会提出规划“建 议”、国务院编制规划“纲要”、全国人大会议审查批准后向社会公布实施的制度安排。今年 10 月召开党的二 十届四中全会，将研究“十五五”规划建议。

今年 10 月，党的二十届四中全会预计将发布“十五五”规划建议。党的全会审议通过的规划建议，其篇幅 通常是正式规划的三分之一，其内容通常涵盖正式规划的要点，国务院将在规划建议的基础上，进一步完善发 展，落实具体的政策举措，形成五年规划的规划纲要草案，然后报请全国人大会议审议，经审议修改后批准通 过，正式成为未来五年发展的纲要文件。对比过去三次五年规划建议和正式的五年规划，从标题来看整体保持 一致，部分标题内容存在微调，部分章节合并或拆分，但整体内容变动不大。今年 10 月党的二十届四中全会即 将审议发布的“十五五”规划建议，其内容将决定未来五年国家政策导向和国民经济发展的方向，具有重要价 值。

（二）近三次“五年规划”

2010 年 10 月，党的十七届五中全会通过了“十二五”规划建议。2011 年 3 月，十一届全国人大四次会议 批准了“十二五”规划。“十二五”时期是全面建成小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展 方式的攻坚时期。从历史背景来看，经过改革开放三十多年的积累，中国在 2010 年 GDP 总量达到 39.8 万亿元， 超越日本成为世界第二大经济体，工业化、城镇化进程加速。“十二五”期间，我国发展既面临难得的历史机 遇，也面对诸多难以预见的风险挑战。从国内看，经济增长过度依赖“投资、出口、资源消耗”的模式难以为 继：投资占比过高（2010 年资本形成总额对 GDP 贡献率达 54.0%）、外需依赖度上升（2008 年出口占 GDP 比 重达 35.4%）、部分行业产能过剩（如钢铁、水泥），同时城乡差距（2010 年城乡居民收入比 3.23:1）、区域发 展不平衡、环境污染严重、单位能耗产出低等问题突出，由单纯追求经济总量的“经济增长”向追求经济质量的“经济发展”转型成为核心诉求。从国际看，美国次贷危机和欧洲债务危机两场金融危机对国际经济金融稳 定造成冲击，贸易保护主义抬头1，我国发展的外部环境更趋复杂。针对诸多现实挑战，“十二五”规划在“十 一五”规划基础上，进一步聚焦推出一系列更具针对性的举措，坚持把经济结构战略性调整作为加快转变经济 发展方式的主攻方向；坚持把科技进步和创新作为加快转变经济发展方式的重要支撑；坚持把保障和改善民生 作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点；坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经 济发展方式的重要着力点；坚持把改革开放作为加快转变经济发展方式的强大动力。

2015 年 10 月，党的十八届五中全会通过了“十三五”规划建议。2016 年 3 月，第十二届全国人大四次会 议批准了“十三五”规划。“十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段，“十三五”规划紧紧围绕实现这一奋 斗目标而制定。从历史背景来看，经过改革开放多年发展，中国在“十二五”基础上取得了进一步成就，经济 总量稳步增长，2015 年 GDP 总量达 68.9 万亿元，占全球比重进一步提升，服务业占比首超 50%，城镇化率突 破 56%，为全面小康建设奠定基础。“十三五”期间，我国发展既面临机遇，也面临诸多风险挑战。从国内看， 经济发展进入新常态，“三期叠加”的阶段性特征更趋明显。经济增速换挡，从高速增长转向中高速增长，潜 在增长率有所下降；产业结构调整进入关键期，传统产业面临产能过剩、市场需求饱和、成本上升等困境，新 兴产业尚未形成强有力的支撑；创新能力不足，核心技术受制于人，科技成果转化效率不高；全面建成小康社 会进入决胜阶段，区域、城乡发展不平衡问题依然突出，城乡居民收入差距仍较大，贫困问题尚未完全解决， 截至 2015 年底，仍有约 5575 万农村贫困人口；生态环境压力增大，资源约束趋紧，雾霾等环境污染问题频发， 绿色发展亟待加强。从国际看，世界经济在深度调整中曲折复苏，仍处于国际金融危机后的深度调整期，呈现 低增长、低通胀、多风险特征，全球经济低迷，地缘政治事件多发。全球贸易增长持续低迷，受世界经济增长 放缓、发达国家再工业化替代部分进口、国际大宗商品价格下跌等因素影响，国际贸易持续萎靡，2014-2015 年 全球贸易增长率低于全球经济增速。全球新一轮科技革命和产业变革蓄势待发，但我国在核心技术领域面临与 发达国家的激烈竞争，在全球技术创新竞争中需要加快追赶步伐。发达国家主导全球经济治理，新兴经济体话 语权虽有所提升，但在全球规则制定中仍面临挑战，如美国主导的 TPP、美欧 TTIP 谈判，对全球贸易投资发展 格局产生深刻影响，中国面临的外部经贸环境更趋复杂。“十三五”规划指出，我国发展仍处于可以大有作为 的重要战略机遇期，也面临诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战。党的十八届五中全会首次提出的新发展 理念贯穿“十三五”规划，规划指出，“坚持创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，是关系 我国发展全局的一场深刻变革。创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念是具有内在联系的集合体，是‘十 三五’乃至更长时期我国发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现，必须贯穿于‘十三五’经济社会发展 的各领域各环节。”

2020 年 10 月，党的十九届五中全会通过了“十四五”规划建议。2021 年 3 月，第十三届全国人大四次会 议批准了“十四五”规划。“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上 开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，“十四五”规划围绕这 一历史方位展开布局。从历史背景来看，“十三五”时期我国发展取得历史性成就，2020 年 GDP 总量突破 100 万亿元，人均 GDP 超过 1 万美元，科技创新取得重大进展，脱贫攻坚战取得全面胜利，近 1 亿农村贫困人口全 部脱贫，污染防治攻坚战阶段性目标如期完成，对外开放持续扩大，共建“一带一路”成果丰硕，为开启新征 程奠定了坚实基础。“十四五”期间，我国发展既拥有多方面优势和条件，也面临不少困难和挑战。从国内看， 我国已转向高质量发展阶段，制度优势显著，治理效能提升，经济长期向好，物质基础雄厚，人力资源丰富， 市场空间广阔，发展韧性强劲，社会大局稳定，继续发展具有多方面优势和条件。但发展不平衡不充分问题仍 然突出，重点领域关键环节改革任务仍然艰巨，创新能力不适应高质量发展要求，农业基础还不稳固，城乡区域发展和收入分配差距较大，生态环保任重道远，民生保障存在短板，社会治理还有弱项。从国际看，当今世 界正经历百年未有之大变局，新一轮科技革命和产业变革深入发展，国际力量对比深刻调整，国际环境日趋复 杂，不稳定性不确定性明显增加，新冠肺炎疫情影响广泛深远，经济全球化遭遇逆流，单边主义、保护主义抬 头，世界经济复苏乏力，全球产业链供应链面临冲击，国际经济、科技、文化、安全、政治等格局都在发生深刻 复杂变化。“十四五”规划指出，我国发展仍然处于重要战略机遇期，但机遇和挑战都有新的发展变化。规划 强调，要坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，坚持稳中求进工作总基调，以推动高质量 发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要 为根本目的，统筹发展和安全，加快建设现代化经济体系，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相 互促进的新发展格局，推进国家治理体系和治理能力现代化，实现经济行稳致远、社会安定和谐，为全面建设 社会主义现代化国家开好局、起好步。

（三）近三次“五年规划”思路

从近三次“五年规划”的章节排布，可以看出国家宏观经济和社会发展的布局思路。整体来看，“十二 五”规划为全面建设小康社会打下具有决定性意义的基础。“十二五” 规划期间，创新驱动尚未成为国家发展战略，仅在第七篇第二十七章以章节形式呈现。“十三五”规划和“十 四五”规划期间，伴随着新发展理念的提出，创新成为我国宏观经济发展的核心动力，两次五年规划均将创新 篇放在第二篇的重要位置，仅次于总章篇，“十四五”规划在坚持创新驱动发展的基础上，更加强调全面塑造发展新优势。二是产业篇提出发展现代产业体系。“十二五”规划更侧重于产业转型升级，特别是服务业大发 展，虽然提及发展战略性新兴产业，但并未从现代产业体系的高度整体布局。“十三五”规划和“十四五”规 划均明确提出发展现代产业体系，其中“十四五”规划将产业篇放在第三篇，与创新篇紧密联系。三是经济制 度篇，“十三五”规划和“十四五”规划将经济制度改革放在全面深化改革更核心的位置，“十三五”规划将 经济制度改革放在第三篇，“十四五”规划放在第四和第六篇，作为对比“十二五”规划仅将其放在第十一 篇。四是数字经济篇，“十二五”规划期间，我国数字经济发展基础较为薄弱，“十二五”规划未提及数字经 济，仅正文少数片段提及部分数字产业，“十三五”规划和“十四五”规划则独立成篇。五是农业农村篇， “十二五”规划期间，我国仍有数千万人尚未脱离贫困，发展农业是重中之重，农业农村篇放在仅次于总章篇 的第二篇的重要位置，“十三五”规划和“十四五”规划，农业农村篇逐渐后移至第四篇和第七篇。六是城镇 化和区域战略篇，“十二五”规划将二者相结合，合并作为第五篇，“十三五”规划和“十四五”规划均将二 者拆分独立成篇。七是安全篇，三次“五年规划”期间，安全的重要性逐渐上升，“十二五”规划中安全未独 立成篇，仅第四十一章《加强公共安全体系建设》独立成章，粮食安全、信息安全、生态安全在各自章内以节 的形式存在。“十三五”规划中，安全未独立成篇，农产品安全（第十八章）、信息安全（第二十八章）、水 安全（第三十一章）、生态安全（四十七章）、公共安全（七十二章）、国家安全（七十三章）在各篇中以章 的形式存在。“十四五”规划中，安全主题独立成篇，提出统筹发展和安全。

二、从近三次“五年规划”看政策思路主线

（一）总章篇

近三次“五年规划”，伴随着我国宏观经济增长、社会发展和国际格局变化的具体情况，政策主线呈现出 不断深化与拓展的态势，“十二五”主要聚焦于经济发展方式转变，从多方面推动经济结构调整与社会民生保 障。“十三五”在延续转变发展方式的基础上，以供给侧结构性改革为核心，突出创新、协调、绿色、开放、共 享的新发展理念，尤其在创新驱动与脱贫攻坚等方面发力。到了“十四五”，站在新的历史起点，政策主线更加 注重高质量发展，将创新、产业升级、国内国际双循环、民生福祉提升以及安全保障等全面统筹起来，反映出 党中央对经济社会发展规律认识的不断深化，对不同发展阶段需求的精准把握，政策体系从相对侧重经济领域 向经济、社会、安全、民生等多领域协同发展转变，目标更加长远且全面，致力于实现社会主义现代化国家建设的宏伟目标。

具体来看主要包括以下几条主线。一是经济增长目标与发展理念，“十二五”规划设定国内生产总值年均增 长 7％，着重于经济平稳较快发展，强调把短期调控政策和长期发展政策有机结合，以应对经济增长中的结构 调整与通胀预期等问题，核心在于转变经济发展方式，为全面建成小康社会奠定基础。“十三五”规划目标是到 2020 年国内生产总值和城乡居民人均收入比 2010 年翻一番，期间经济年均增长保持在 6.5%以上，更加突出以 供给侧结构性改革为主线，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，注重经济发展质量与效益 提升，推动产业迈向中高端水平。“十四五”规划受新冠疫情冲击影响，为避免疫情防控形势变化的不确定性和 各地方政府为完成经济目标采取短期行为，淡化了具体 GDP 增速数值，提出“保持在合理区间、各年度视情提 出”，更加强调在质量效益明显提升的基础上实现经济持续健康发展，以推动高质量发展为主题，将新发展理 念贯穿发展全过程和各领域，构建新发展格局，追求经济结构优化、创新能力提升等全方位发展。二是科技创 新推动，“十二五”规划深入实施科教兴国战略和人才强国战略，将科技进步和创新作为加快转变经济发展方式 的重要支撑，提高教育现代化水平，增强自主创新能力，壮大创新人才队伍，推动发展向依靠科技、劳动者素 质、管理创新转变。“十三五”规划强调强化科技创新引领作用，深入推进大众创业万众创新，构建激励创新的 体制机制，实施人才优先发展战略，计划到 2020 年全社会研发经费投入强度达到 2.5%，科技进步对经济增长 的贡献率达到 60%，迈进创新型国家和人才强国行列。“十四五”规划坚持创新在现代化建设全局中的核心地 位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，面向多领域深入实施创新驱动等战略，完善国家创新体系，加 快建设科技强国。三是产业发展导向，“十二五”规划提出同步推进工业化、城镇化和农业现代化，依靠科技创 新推动产业升级。农业方面增强粮食安全保障能力，推进结构调整；工业改造提升制造业、培育战略性新兴产 业；服务业则着力营造发展环境，目标是提高服务业增加值占国内生产总值比重 4 个百分点。“十三五”规划加 快推进产业结构优化升级，实施重大工程，目标到 2020 年先进制造业、现代服务业、战略性新兴产业比重大 幅提升，全员劳动生产率从人均 8.7 万元提高到 12 万元以上，凸显创新驱动下产业迈向中高端的决心。“十四 五”规划聚焦加快发展现代产业体系，巩固壮大实体经济根基，如提出战略性新兴产业增加值占 GDP 比重超过 17%，并将加快数字化发展，建设数字中国作为重要内容，推动产业基础高级化、产业链现代化水平提升。四 是城镇化和区域发展战略，“十二五”规划实施区域发展总体战略和主体功能区战略，促进区域协调互动发展， 把西部大开发战略置于优先位置，统筹城乡发展，积极稳妥推进城镇化，加快新农村建设，促进区域良性互 动。“十三五”规划推进新型城镇化，推动区域协调发展，优化区域发展格局，强调区域间的协同与互补。“十 四五”规划优化区域经济布局，促进区域协调发展，完善新型城镇化战略，提升城镇化发展质量，进一步强调 区域发展的平衡性与协调性，推动形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。五是改革开放深化，“十二五” 规划坚定推进经济、政治、文化、社会等领域改革，加快构建有利于科学发展的体制机制，实施互利共赢的开 放战略，与国际社会共同应对全球性挑战、分享发展机遇，推进重要领域和关键环节改革，加快政府职能转 变。“十三五”规划构建全方位开放新格局，形成开放型经济新体制，在财税金融、要素价格、垄断行业等领域 推进改革，提升对外开放广度和深度。“十四五”规划以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动 力，提出高标准市场体系基本建成，产权制度改革和要素市场化配置改革取得重大进展，更高水平开放型经济 新体制基本形成，持续增强发展动力和活力。

从“十二五”到“十四五”规划，政策主线在经济增长、产业发展、社会民生、科技创新、区域发展、生态环 保及改革开放等方面呈现出从注重规模速度到强调质量效益、从单一领域突破到多领域协同推进、从国内发展 为主到国内国际双循环相互促进的转变，体现党中央对经济社会发展规律认识的深化与对不同阶段发展需求的 精准把握。

（二）创新篇

在创新领域，“十二五”规划以“增强科技创新能力”为核心，聚焦填补技术短板以支撑产业升级，重点布局 装备制造、信息技术等关键行业。重大科技专项涵盖核心电子器件、高端通用芯片、新一代宽带无线移动通信 等，突破芯片生产瓶颈，提升航天产业技术水平，政策导向以应用驱动的技术攻关为主，引导和支持创新要素 向企业聚集，并强化支持企业创新和科研成果产业化的财税金融政策，为制造业升级奠定基础。“十三五”规划 转向“引领型发展”，在巩固既有优势行业的同时，布局“科技创新 2030—重大项目”，前瞻发展量子通信、脑 科学、深空探测等前沿领域，重大项目包括航空发动机及燃气轮机、量子计算机、天地一体化信息网络等，推 动新能源、生物医药等产业向中高端迈进，例如通过“科技创新 2030—重大项目”部署人工智能基础研究，支撑 智能制造和机器人产业发展，创新从“跟跑”转向“并跑”，开始注重颠覆性技术研发。“十四五”规划强调“原创性 引领性科技攻关”，聚焦“卡脖子”领域和战略必争领域，在集成电路（如 IGBT、MEMS 工艺）、基因与生物技 术（创新疫苗、合成生物）、深空深地深海探测（火星环绕、深海运维装备）等领域集中突破，通过“基础研 究十年行动方案”强化脑科学、量子信息等基础学科，并提出将基础研究经费投入占研发经费投入比重提高到 8%以上，进一步构建从基础研究到产业化的全链条创新生态。

在企业创新主体地位方面，“十二五”规划重点是“建立以企业为主体的技术创新体系”，通过支持企业技术 中心、产业技术创新战略联盟建设引导创新要素向企业集聚，推动建立企业、科研院所和高校共同参与的创新 战略联盟，强化企业在技术研发和成果转化中的主导作用，政策以“引导+平台建设”为主。“十三五”规划提出 “创新企业百强工程，形成一批有国际竞争力的创新型领军企业”，强调深入推进大众创业万众创新，鼓励各类 主体开发新技术、新产品、新业态、新模式，培育有国际竞争力的创新型领军企业，同时通过建设创业创新公 共服务平台支持科技型中小企业，支持中小微企业参与人工智能、大数据等领域创新，政策工具从“载体建设” 扩展到“生态构建”，通过众创众包众扶众筹等降低企业创新成本。“十四五”规划进一步深化，强调“大中小企 业融通创新”，支持行业龙头企业联合高校、科研院所共建国家产业创新中心，通过“研发准备金制度”“科技金 融产品”等确保企业研发投入稳定增长，推动创新链与产业链深度融合。 在人才队伍建设方面，“十二五”规划以“造就宏大的高素质人才队伍”为目标，聚焦开发装备制造、生物技 术、能源资源等领域急需紧缺人才，实施 12 项重大人才工程，将人才培养与产业需求直接挂钩，满足经济社 会发展对人才的多样化需求。“十三五”规划突出“高精尖缺”导向，重点集聚战略科学家和科技领军人才，人才 政策导向从规模扩张转向质量提升，通过完善留学生培养支持机制，畅通回国任职通道，优化优秀人才的国际 化配置。“十四五”规划提出“培养国际一流战略科技人才”，构建战略科学家、青年科技人才、高技能人才的多 层次队伍，通过技术移民制度吸引全球高端人才，政策创新体现在“赋予更大技术路线决定权和经费使用权”、 “提高成果转化收益比例”等激励机制，营造宽容失败、鼓励创新创业的生态文化。

在科技创新体制方面，“十二五”规划重点是“深化科技体制改革”，通过整合 973 计划、863 计划等科技资源，强化知识产权保护，在重大科技专项中推行产学研用联合攻关模式，通过研发费用加计扣除等税收政策降 低企业创新成本，改革以资源优化配置为主。“十三五”规划推动政府职能从研发管理向创新服务转变，改革科 研经费管理，完善科技成果转化收益分配机制，构建普惠性创新支持政策体系，促进技术要素市场化流动，体 制改革从行政主导转向市场驱动。“十四五”规划以“完善国家科技治理体系”为目标，整合财政科研投入体制， 重点投向战略性关键性领域，改变部门分割、小而散的状态。推行“揭榜挂帅”“赛马”等项目组织方式，建立非 共识科技项目评价机制，通过“国际大科学计划”融入全球创新网络，改革从机制调整升级为体系重构，积极促 进科技开放合作，强调“有效市场+有为政府”的协同治理。 总体来看，从“十二五”到“十四五”，创新政策呈现从技术单点突破到体系化能力建设、从政策引导到生态 培育、从国内创新到全球协同的演进趋势，实现了从“补短板”到“原创引领”的战略跃升，体现了创新在国 家发展中战略地位的持续提升，以及对创新规律认识的不断深化。基于这一规律，“十五五”规划在创新篇可能 进一步聚焦新质生产力发展，推动跨学科融合创新，比如“人工智能+”“生物技术+”等交叉领域，发展智能生 物制造、量子计算应用等新产业；强化绿色技术创新，布局核聚变、氢能、碳捕集利用等技术，支撑低碳导向 的新质生产力；提升全球创新网络主导权，牵头组织更多国际大科学工程，推动新质生产力相关技术标准和规 则制定，进一步推动我国科技创新从“被动跟跑”逐步迈向“主动领跑”、从“创新大国”迈向“创新强国”的新 发展阶段。

（三）产业篇

在制造业领域，“十二五”规划以“转型升级、提高产业核心竞争力”为核心，聚焦传统产业改造提升，通过 推进重点产业结构调整、优化产业布局、加强技术改造等举措，推动制造业由大变强。具体来看，装备制造行 业着力提高基础工艺和系统集成水平，船舶行业发展高技术高附加值船舶，汽车行业实现关键零部件自主化， 同时通过企业兼并重组提高产业集中度、完善中小企业政策法规体系，促进中小企业发展。此时的制造业发展 更侧重规模扩张与技术追赶，以填补产业链短板为主要目标。“十三五”规划转向“实施制造强国战略”，强调工 业基础能力提升与新型制造业发展，核心是破解“四基”瓶颈，推进智能制造、绿色制造工程，同时加强质量品 牌建设与产能过剩化解。实施工业强基工程解决核心零部件依赖进口问题，推进《中国制造 2025》培育智能 制造模式，在高端装备领域突破航空发动机、机器人关键技术。这一阶段制造业发展从“规模扩张”转向“质量 效益”，开始注重产业链协同与自主创新能力培育。“十四五”规划进一步深化“制造强国战略”，重点在于产业 基础高级化与产业链供应链现代化，通过实施产业基础再造工程补齐瓶颈短板，推动制造业高端化、智能化、 绿色化转型。具体包括在高端新材料、重大技术装备等领域实现突破，培育专精特新“小巨人”企业与制造业单 项冠军，强化产业链安全与韧性。此时的制造业发展更强调“体系化能力”，既注重关键技术自主可控，也重视 产业链整体竞争力提升。 在战略性新兴产业和未来产业方面，“十二五”规划首次将战略性新兴产业作为培育重点，促进新型科技与 新兴产业深度融合，聚焦节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造等七大领域，通过实施产业创新发 展工程推动规模化发展，目标是占 GDP 比重达到 8%左右。例如，新能源汽车领域重点发展插电式混合动力和 纯电动汽车，新一代信息技术领域推进三网融合与物联网应用，此时的发展以技术引进消化与规模化应用为 主。“十三五”规划将战略性新兴产业定位为“支柱性产业”，在延续既有领域的基础上，拓展至空天海洋、信息 网络、生命科学等战略性领域，目标占 GDP 比重提升至 15%。通过实施生物产业倍增、新能源汽车推广等行 动，推动技术创新与产业化融合，比如在量子通信、生物医药等领域布局重大科技项目，开始注重前沿技术的 原创性突破。“十四五”规划提出战略性新兴产业增加值占 GDP 比重超过 17%，在进一步巩固战略性新兴产业 地位的基础上，首次提出“前瞻谋划未来产业”，在类脑智能、量子信息、基因技术、深海空天开发等前沿领域布局，通过未来产业孵化与加速计划培育新增长点。例如，推动北斗产业化应用，建设未来产业技术研究院， 发展逻辑从“跟随布局”转向“前瞻引领”，强调技术原创与产业生态构建，加速形成未来若干产业。

服务业领域，“十二五”规划将服务业大发展作为产业结构优化的战略重点，区分生产性服务业与生活性服 务业：生产性服务业聚焦金融、物流、高技术服务等领域，比如有序拓展金融服务业支持中小企业发展，大力 发展第三方物流；生活性服务业侧重商贸、旅游、家庭服务等，推动连锁经营与农村服务网点延伸，核心是推 进服务业规模化、品牌化、网络化经营，不断提高服务业比重和水平。“十三五”规划推动服务业“优质高效发 展”，生产性服务业向专业化和价值链高端延伸，比如发展工业设计、商务咨询等高端服务；生活性服务业向 精细化转型，推进旅游业提质增效与家庭服务业规模化，同时通过扩大开放与政策优化改善发展环境，此时更 注重服务业质量提升与专业化分工。“十四五”规划强调服务业“融合化、品质化”发展，生产性服务业与先进制 造业、现代农业深度融合，比如推动智能制造系统解决方案与供应链金融创新；生活性服务业聚焦健康、养 老、托育等领域的高品质供给，推进家政服务与智慧社区融合，同时深化服务业改革开放，核心是提升服务业 对实体经济的支撑能力与满足消费升级需求的能力。 能源体系和基础设施体系方面，“十二五”规划着力构建“安全、稳定、经济、清洁”的现代能源体系与综合 交通运输体系，能源领域推进多元清洁发展（五大能源基地），加强油气输送通道建设；交通领域完善“四纵 四横”客运专线与国家高速公路网，优先发展公共交通，重点是补齐基础设施短板，提升运输能力。“十三五” 规划在能源与基础设施领域强调“优化结构与效率提升”，能源领域推动非化石能源发展与煤电清洁化，交通领 域推进高速铁路网与机场群建设，构建综合交通枢纽，开始注重基础设施的网络化与协同化。“十四五”规划提 出“建设现代化基础设施体系”，首次将新型基础设施纳入重点，包括 5G、数据中心、6G 技术储备等；交通领 域推进“八纵八横”高铁网与世界级港口群、机场群建设；能源领域构建“清洁低碳、安全高效”体系，建设一批 多能互补的清洁能源基地非化石能源占比提升至 20%；同时加强水利基础设施与国家水网建设。此时的基础设 施发展更强调“智能化、绿色化、融合化”，既满足现实需求，也兼顾未来发展韧性。

总体来看，从“十二五”到“十四五”，产业政策主线呈现出从“规模扩张”到“质量效益”、从“单点突破”到“体 系化能力”、从“国内适配”到“全球竞争”的演进逻辑，核心是通过产业结构优化与创新驱动，夯实实体经济根 基。基于这一规律，“十五五”规划可能进一步深化产业链自主可控，强化人工智能、生物制造、氢能等前沿技 术与产业的融合，推动服务业与制造业、农业的深度数字化融合，加大在新型显示、数字孪生、人形机器人等 战略性新兴产业的创新投入，促进产学研深度融合，加速科技成果转化；能源体系将更聚焦低碳转型与新型储 能技术规模化应用，提升能源安全保障能力和能源利用效率；基础设施则可能突出智能网联与跨区域协同，提 高基础设施韧性以应对自然灾害等风险，同时结合新质生产力发展要求，培育更多基于技术革命与产业变革的 新产业、新业态，推动产业体系向更高效率、更高质量、更可持续方向升级。

（四）经济体制篇

在企业所有制方面，“十二五”规划聚焦所有制结构优化，一方面推动国有资本向重要行业和关键领域集 中，推进具备条件的国有大型企业整体上市，比如在能源、装备制造等领域培育具有国际竞争力的大型国企集 团；另一方面消除制约非公有制经济发展的制度性障碍，引导民间资本进入基础设施、公用事业等领域，通过 参股、控股、并购等多种形式参与国有企业改制重组，形成国有经济与非公经济协同发展的格局。这一阶段更 注重通过“存量调整+增量引入”激活市场主体活力，夯实市场经济的微观基础。“十三五”规划深化企业制度改 革，在国有企业改革中突出“提质增效”，培育一批具有自主创新能力和国际竞争力的国有骨干企业，推进混合 所有制改革试点，完善现代企业制度，健全公司法人治理结构，比如在电力、石油、天然气等领域推动国企引入社会资本，实现股权多元化；同时积极推动发展混合所有制经济，进一步放宽非公经济市场准入，破除各种 形式的市场壁垒，保障非公企业平等使用生产要素，鼓励其参与国家重大战略实施。此时的改革从“结构调整” 转向“制度完善”，更强调不同所有制企业在市场中的平等地位。“十四五”规划强调“两类企业”协同发展的制度 保障，国有企业改革聚焦战略功能，优化国有资本布局，推动国有经济在关系国家安全和国民经济命脉的重要 行业和关键领域保持控制力，比如在芯片、新能源等“卡脖子”领域强化国企引领作用；民营企业方面，通过完 善产权保护制度、破除市场准入隐性壁垒、健全融资支持体系等，激发创新活力和发展动力，培育一批“专精 特新”民营中小企业。这一阶段更注重构建“国企强战略、民企强活力”的互补格局，强化公平竞争的制度环 境。

市场体制方面，“十二五”规划着力完善现代市场体系，推进资源性产品价格改革，比如深化成品油、天然 气、水等价格市场化调整，健全反映市场供求、资源稀缺程度和环境成本的价格形成机制；同时加强市场监 管，整顿和规范市场秩序，打击不正当竞争，维护公平交易。此时的市场体制建设以“价格改革破冰+秩序规 范”为重点，夯实市场在资源配置中的基础性作用。“十三五”规划强调加快形成统一开放、竞争有序的市场体 系，深化要素市场化配置，推进劳动力、土地、资本等要素价格市场化改革，比如建立城乡统一的建设用地市 场，完善反映劳动力市场供求关系的工资决定和正常增长机制；同时健全市场监管体制，推进综合执法，加强 事中事后监管，形成“放管结合”的市场治理模式。这一阶段的改革从“商品市场”延伸至“要素市场”，更强调市 场在资源配置中的决定性作用。“十四五”规划提出构建高标准市场体系，推动要素市场化配置改革取得实质性 突破，比如完善数据要素市场化配置机制，建立健全城乡统一的建设用地市场，完善交易规则和服务体系，深 化公共资源交易平台整合共享；同时强化公平竞争审查制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的政策措施， 加强反垄断和反不正当竞争执法，防止资本无序扩张，同时健全社会信用体系，保障信用主体合法权益。此时 的市场体制建设从“机制完善”升级为“体系升级”，更注重市场的开放性、竞争性和规范性。 财税金融体制方面，“十二五”规划推进财税体制改革，完善转移支付制度，健全中央和地方财力与事权相 匹配的体制，比如扩大增值税征收范围，推进房产税、资源税等改革试点；金融体制改革聚焦服务实体经济， 深化国有控股商业银行改革，规范发展中小金融机构，完善多层次资本市场体系，防范系统性金融风险。这一 阶段以“分税制完善+金融体系扩容”为核心，增强宏观调控的科学性。“十三五”规划深化财税金融改革，税制 改革中全面推开营改增，推进消费税、个人所得税改革，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财 政关系；金融改革着力提高服务实体经济效率，推进利率市场化，完善人民币汇率形成机制，发展多层次资本 市场，比如深化创业板、新三板改革，拓宽企业直接融资渠道。此时的改革从“框架搭建”转向“功能优化”，更 强调财税金融与实体经济的协同。“十四五”规划构建现代财税金融体制，适当提高直接税比重，聚焦优化税制 结构，如完善个人所得税、推进房地产税立法等；健全地方税体系，完善转移支付制度，增强基层公共服务保 障能力；金融改革强调“稳健+创新”，健全资本市场功能，提高直接融资比重，比如完善科创板制度，支持科 技创新企业上市融资，同时强化金融监管协调，防范化解重大金融风险，维护金融稳定。这一阶段更注重体制 的“系统性+安全性”，提升对高质量发展的支撑能力。

总体来看，从“十二五”到“十四五”，经济体制改革呈现从“基础构建”到“质量提升”、从“要素放开”到“制度 定型”、从“国内适配”到“国际接轨”的演进逻辑，核心是通过不断破除体制机制障碍，让市场在资源配置中起 决定性作用，同时更好发挥政府作用。基于这一规律，“十五五”规划可能进一步深化国有经济与民营经济协同 发展机制，探索更高效的合作模式；深入推进要素市场化配置改革，特别是数据要素产权、交易、收益分配等 制度创新，构建可与国际接轨的要素市场规则；完善公平竞争审查的长效机制，强化平台经济、数字经济等新 领域监管；推进财税金融体制与高质量发展适配，比如优化直接税比重、健全绿色金融体系；在对外开放中突 出制度型开放，对接国际高标准经贸规则，构建与国际通行规则相衔接的经济体制，增强我国经济体制的韧性和竞争力。

（五）安全篇

在国家安全方面，“十二五”规划中安全内容未独立成篇，呈现分散化特点，主要涉及粮食安全、网络与信 息安全、生态安全和公共安全等具体领域。例如，粮食安全聚焦增强综合生产能力，目标达到 5.4 亿吨以上； 公共安全通过第四十一章专门部署，涵盖食品药品安全（建立质量追溯制度）、安全生产（单位国内生产总值 生产安全事故死亡率下降 36%）、突发事件应急（构建统一指挥体系）等，强调“主动防控与应急处置相结 合”，此时的国家安全更侧重具体领域的风险应对。“十三五”规划中，安全领域虽仍未独立成篇，但覆盖范围 显著扩大，新增水安全、农产品安全、国家安全等内容，并在第七十三章首次提出“建立国家安全体系”，明确 政治、国土、经济、社会等重点领域安全政策。在国家安全保障中，强调建立健全国家安全监测预警体系、审 查制度和机制、加强工作组织协调。国家政权主权安全方面，高度重视维护意识形态安全；经济安全方面关注 金融风险和战略资源储备，此时的安全治理开始从分散领域向国家战略系统性框架过渡，注重风险的提前研判 和统筹协调。“十四五”规划将安全独立成篇，以“统筹发展和安全建设更高水平的平安中国”为主题，首次完整 阐述总体国家安全观，明确“以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础”的体系架构。通过完 善国家安全领导体制、法治体系和运行机制，覆盖政治安全、经济安全、公共安全、新型领域安全等全领域， 例如强调“严密防范和严厉打击敌对势力渗透、破坏活动”，加强网络安全和生物安全风险防控，此时的国家安 全已形成“全方位、立体化”的治理体系，从被动应对转向主动塑造安全环境。

在经济安全方面，“十二五”规划重点聚焦粮食安全，通过实施新增千亿斤粮食生产能力规划，建设高产稳 产商品粮基地，严格保护耕地和加强农田水利设施，确保粮食供应稳定；金融安全仅在公共安全中简要提及， 强调防范系统性风险，此时经济安全以单一领域的基础保障为主。“十三五”规划经济安全领域进一步拓展，粮 食安全提出“藏粮于地、藏粮于技”战略，划定永久基本农田和生产功能区，健全主产区利益补偿机制；能源安 全方面强化水安全保障，推进重大引调水工程和防洪减灾体系建设；金融安全纳入国家安全体系，以可控的方 式和节奏统筹应对去过剩产能等过程中的财政金融风险，并关注地方政府债务化解和非法集资打击，此时经济 安全开始注重多领域协同，强化风险预警和防控机制。“十四五”规划经济安全形成完整战略体系，粮食安全实 施分品种保障策略，开展种源“卡脖子”技术攻关，严守耕地红线和完善储备调控；能源安全强调“立足国内、 多元保障”，保持油气稳产增产，扩大储备规模和强化设施安全；金融安全健全“预防—预警—处置”全链条机 制，防范影子银行和地方政府隐性债务风险，此时经济安全从“保障供给”升级为“关键领域安全可控”，注重产 业链供应链韧性和战略资源自主可控。 在公共安全方面，“十二五”规划聚焦传统安全领域，食品药品安全建立质量追溯制度和应急体系，安全生 产落实企业责任制并深化煤矿、交通运输等领域专项治理，突发事件应急构建“专业队伍+公安武警+社会力量” 的队伍体系，社会治安强化基层群防群治，此时公共安全以“事故预防和应急处置”为核心，侧重硬件设施建设 和流程规范。“十三五”规划将公共安全向精细化延伸，安全生产强调“责任全覆盖、管理全方位”，推进隐患治 理挂牌督办和重点领域专项整治；防灾减灾提升综合防范能力，建立巨灾保险制度；创新社会治安防控体系， 加快立体防控体系建设，推进基础信息化和警务实战化，此时公共安全开始注重“风险管控”，强化制度建设和 社会参与。“十四五”规划公共安全拓展至非传统领域，新增生物安全风险防控，建立健全治理体系和高级别实 验室管理；食品药品安全探索民事公益诉讼惩罚性赔偿，构建疫苗全生命周期管理机制；应急管理完善“统一 指挥、专常兼备”体制，加强航空应急救援和巨灾保险，此时公共安全从“传统风险”延伸至“生物、网络等新型 风险”，注重全链条治理和科技赋能。

在信息安全与生态安全方面，“十二五”规划信息安全强调等级保护和安全可控软硬件推广，构建保密防护 体系；生态安全聚焦“两屏三带”生态屏障建设，保护生物多样性，此时两者均以基础防护和空间管控为主。 “十三五”规划信息安全加强数据资源保护和关键信息系统安全，建立网络安全审查制度；生态安全完善补偿机 制和损害赔偿制度，强化风险监测预警，此时开始注重制度建设和风险前置防控。“十四五”规划将信息安全纳 入国家安全体系，强调网络安全保障体系和能力建设；生态安全与生物安全等协同推进，在总体安全框架下统 筹治理，此时两者均成为“大安全”体系的重要组成，注重与其他安全领域的联动，共同构建生态文明体系，推 动经济社会发展全面绿色转型，实现建设美丽中国目标。 总体来看，从“十二五”到“十四五”，安全领域政策呈现从“分散应对”到“系统治理”、从“传统安全”到“传统 与非传统安全并重”、从“被动防控”到“主动塑造”的演进逻辑，核心是构建覆盖全领域、贯穿全流程的安全体 系。基于这一规律，“十五五”规划可能进一步深化新型领域安全治理，如人工智能安全、太空安全等，强化安 全与发展的动态平衡机制；完善关键核心技术安全可控体系，加强产业链供应链韧性建设；推动安全治理国际 化，积极参与全球生物安全、网络安全等规则制定；健全全民安全素养培育体系，形成更广泛的国家安全人民 防线，从而在复杂环境中筑牢国家安全屏障。

三、“五年规划”对股市走势影响

从近三次“五年规划”期间相关产业股市指数表现来看，“五年规划”对相关产业释放出显著的积极利好 信号。从整体平均收益率来看，在“十二五”“十三五”与“十四五”规划期间，被规划重点提及产业所对应的股 市指数区间收益率，普遍大幅跑赢大盘沪深 300 指数。“五年规划”的发布有两个重要时间节点，可能对股市 产生影响，一是党的全会发布“五年规划建议”，二是全国人大发布“五年规划”全文。具体来看，可以观察 出以下规律：第一，在短期来看，“五年规划”对于即期行情影响相对有限，包括“五年规划”建议稿和正式 稿，这可能是因为“五年规划”覆盖面较广，涉及数十个行业较为分散，市场资金难以直接锚定少数几个具体 行业，且“五年规划”属于长期规划，需要待后市政策落实利好落地后再形成股市拉动作用。第二，从长期来 看，即整个五年规划期内，“五年规划”涉及的大部分行业能够跑赢指数，特别是科技型企业，甚至走出超过 100%以上的超额收益。第三，“五年规划”之间通常具有连续性，即使由于行业周期、资本市场牛熊切换等 原因，部分行业阶段性跑输大盘，但只要其仍是下一个“五年规划”的重点布局行业，会在下一个“五年规 划”中迎来反弹，如光伏、风电等板块。

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