2025年“十五五”系列专题报告：“十五五”何以重要？

五年规划是经济社会发展的蓝图和行动纲领

用中长期规划指导经济社会发展，是我们党治国理政的重要方式。五年规划是社会主义现代化战略在规划期内的阶段性部署和安排，主要阐明国家战略意图、明确政府工作重点、引导规范市场主体行为，是经济社会发展的蓝图和行动纲领。科学编制并有效实施国家发展规划，阐明全面建设社会主义现代化国家的奋斗目标在规划期内的战略部署和具体安排，具有鲜明的战略导向作用。锚定建设成为社会主义现代化国家的战略目标,久久为功。从1953年开始,我国已经编制实施了14个五年规划(计划)，其中改革开放以来编制实施9个。从第一个五年计划到第十四个五年规划，一以贯之的主题是把我国建设成为社会主义现代化国家。“一五”计划到“五五”计划推动我国逐步建立起比较完整的工业体系和国民经济体系;“六五”计划、“七五”计划推动基本解决温饱问题;“八五”计划、“九五”计划推动人民生活总体达到小康;“十五”计划到“十三五”规划推动实现全面建成小康社会;“十四五”规划根据十九大提出的新时代“两步走”战略安排，推动建设社会主义现代化国家新征程开局起步。2022年，党的二十大擘画了全面建成社会主义现代化强国的宏伟蓝图，明确提出要以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。“十五五”规划将把握阶段性要求，紧紧围绕基本实现社会主义现代化目标，推动一张蓝图绘到底。

系统重构:迈向 2035 年的“新”五年规划

“行棋观大势，落子谋全局”。“十五五”时期在我国经济社会发展进程中具有特殊历史地位,“十五五”规划是新发展阶段、新发展理念、新发展格局背景下的“新五年规划”。全面、准确理解“十五五”规划宏观环境变化和历史定位,需要站在“两个变局，一个飞跃”这一历史大背景下这是一次系统性的变革重构，也是科学制定“新”五年规划的基础。

(一)外部变局:百年未有之大变局加速演进、不确定性将不断增加

“十四五”以来，百年未有之大变局加速演进，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。“十五五”时期，这一百年未有之大变的态势将持续演绎，大国博弈将进一步加剧，国际秩序面临重塑，我国发展面临的不确定性将不断增加。

第一，世界经济重心和国际力量对比深刻调整。百年未有之大变局中最为关键的变量在于世界上主要国家之间的力量对比。美国历史学家斯塔夫里阿诺斯在《全球通史:从史前史到21世纪》中指出，1914年以来的世界历史既是西方成功的历史，又是西方衰落的历史。

一是中国持续快速发展，成为世界格局演变背后的主要推动力量。大变局最突出的特征是“东，其核心变量和主要推动力是中国的持续快速发展，是中华民族伟大复兴战略全局的持续升西降”推进和不可逆转。达里奥的《500年大周期》回顾了近代历史的演进历程，发现大国保持世界第一地位的时间跨度一般都在120至150年。盛极而衰，世界格局的变迁总是依此循环。美国取得世界第一的地位距今已经过去将近120年，历史的车轮又来到了新一轮变革的时间节点。中国GDP占世界的比重已从1960年的4%左右上升到2024年的17%左右。

二是新兴市场国家和发展中国家的群体性崛起，从根本上改变了国际力量的对比。目前，“全球南方”国家已成为经济发展的新引警。以全球经济规模占比指标来看，2024年，发达经济体的占比已经下降到58%，而新兴市场国家为主体的全球南方已经上升到42%。从购买力平价来看，2008年新兴市场整体已经超越发达经济体，成为全球占主导地位的经济力量。而全球南方群体中的金砖国家在扩容前的2020年，在购买力平价口径上也已经整体超越G7国家。

第二，逆全球化加剧，进入模式调整期和动力转换期。近些年，保护主义下的逆全球化思来袭，特别是2020年以来疫情和俄乌冲突等地缘政治冲突加剧等事件催化，使全球化进程遇到前所未有的挑战。

一是全球产业链供应链加快重构。随着逆全球化加剧，全球产业链供应链加快重构，各国对产业链供应链的布局从“成本”“效率”优先转向“安全”“韧性”优先。“十四五”时期，美国为代表的西方国家推动全球产业链供应链“去中国化”，意图弱化我国在全球产业链供应链体系中的主导地位。特别是特朗普2.0以来，奉行美国优先的“MAGA”战略，意图通过对内减税，对外加税(全球加征“对等关税”)，实现美国制造业部门和金融部门的再平衡，提升美国制造业竞争力,强化财政的可持续性。“十五五”时期，全球产业链供应链将进一步加快重构，我国产业链供应链面临的“脱钩断链”去中国化形势将更加严峻，这将给我国产业链供应链带来更大的风险和挑战。

二是随着国力对比的变化以及世界贸易局势的转变，外部环境的不确定性也开始上升，包括地缘政治风险加剧、贫宫差距拉大、民粹主义盛行等。2021-2022年因疫情、俄乌冲突等因素，全球地缘政治风险指数明显抬升。同时，自从上世纪七十年代至今不断扩大的收入不平等情况，在进入新世纪之后也更加明显。收入不平等问题不仅在发达国家中加剧,在大部分发展中国家也出现恶化。由经济的不确定性和收入的不平等带来民粹主义上行、民族主义强化，带来各国政治动荡，加剧了全球经济复苏的不确定性。

第三，全球共同性问题凸显和全球治理体系加快变革。二战后以美国和主要西方国家为主导建立的全球治理体系，其弊端不断凸显，且难以客观反映“全球南方”快速崛起的客观现实。一方面。在政治上，多边主义危机与单边主义冲击全球治理稳定性。二战后建立的以联合国为核心的国际秩序正面临单边主义和保护主义的冲击。美国等西方国家退出《巴黎协定》、阻挠WTO争端解决机制改革等行为，导致全球治理的合法性和有效性下降。另一方面，在经济上，国际经济治理机制长期缺乏对发展中经济体的包容性。二战后由美国等西方国家主导建立的世界银行、国际货币基金组织、世果贸易组织等国际组织和机构，深嵌发达国家制度和意识形态，广大发展中国家正当权益难以得到充分体现和维护。“十五五”时期，随着以中国为代表的“全球南方”国家的崛起，其在世界格局中的影响力将持续增强，将成为影响全球治理的重要力量。

(二)内部变局:国内经济底层逻辑从土地财政全面转向新质生产力

当下中国经济的底层逻辑在发生重大变化，经济增长驱动力从传统的土地财政全面转向新质生产力，这是一场巨大的“转型革命”，也是理解国内经济的逻辑起点。其一，新质生产力将成为“十五五”时期驱动我国经济增长的强劲动力。传统土地财政下，地方政府是经济循环的重要载体。地方政府通过“土地财政”获得大量原始资本积累并投向基础设施建设，有效推动城镇化进程，并带动经济高速发展。随着我国经济转向高质量发展，土地财政难以为继。地方土地出让收入占地方财政比重从2020年的44.3%,下降至2024年的25.6%。摆脱传统经济增长方式和摆脱传统生产力发展路径，意味着要摆脱传统依赖高强度的资源投入的粗放型经济增长方式，探索新的生产力发展模式和路径。新质生产力“高科技、高效能、高质量”的三高特征意味着要通过科技创新、结构优化、效率提升等手段，实现经济的可持续发展。新质生产力将成为“十五五”时期乃至更长时期中，驱动中国经济增长的强劲动力。其二，必须把因地制宜发展新质生产力摆在更加突出的战略位置。一方面，地方政府“GDP锦标赛”下，土地财政模式在单个地方政府层面有其合理性，但在全国层面便会形成“合成谬误”造成重复建设和产能过剩。另一方面，我国不同地区不同行业发展差距较大，因地制官发展新质生产力是在实践中推动生产力质态演进的必然选择。“十五五”时期，必须统筹好培育新动能和更新旧动能的关系，因地制宜发展新质生产力。

(三)科技飞跃:人工智能引领科技新时代

人工智能引领新一轮科技革命和产业变革。18世纪中叶以来，人类发展史上相继出现过四次生产力的飞跃，通常被称为“四次工业革命”。在历次技术革命中，有一些技术往往起到了关键性的驱动作用，成为技术革命的核心推动力量，也成为文明进化的关键驱动。18世纪60年代-19世纪40年代，蒸汽机的广泛应用推动人类进入“蒸汽时代”。19世纪六七十年代，以电力的广泛应用为标志引领人类进入“电气时代””。20世纪四五十年代以来，以原子能、电子计算机、空间技术和生物工程的发明和应用为主要标志，人类进入“信息化时代”。目前，第四次革命方兴未艾，其核心技术包括人工智能、物联网、大数据、云计算等，但最具有革命性和普遍性的技术则是人工智能。人工智能的发展不仅是技术的突破，更是人类认识和改造世界能力的飞跃。人工智能技术的崛起正带来一场引领新时代的全方位的科技革命，其影响将远远超过前三次。可以说，从现在开始到未来几十年，人类整体的社会结构转型和文明升级就是主要沿着人工智能技术引发的一系列变革展开。

转折跨越::“十五五”何以重要?

在“两个变局，一个飞跃”这一历史背景下，“十五五”规划不仅仅是“十四五”规划的一个简单延续，而是要在“新发展阶段、新发展理念、新发展格局”三者有机统一的基础上，以“新五年规划”全面推进高质量发展来加快中国式现代化进程。

(一)历史方位:多重历史交汇点下的关键节点

“十五五”时期(2026-2030年)是迈向2035年基本实现社会主义现代化的关键时期，处在多个重大历史交汇点。

其一，“十五五”时期是落实三中全会改革举措的关键期。新一轮全面深化改革任务的落实期和'十五五’时期有四年的重叠期。二十届三中全会明确了进一步全面深化改革的时间表、路线图,强调要在 2029年完成《决定》提出的各项目标任务,相对于十八届三中全会提出的时间表(到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果)，体现出来的是“任务重、时间紧”特征。当前我国面临的内外部环境更加复杂，经济发展任务更加艰巨，需要以更大的政治勇气，将改革推进深水区。“十五五”是落实三中全会各项改革举措的关键时期，注定了其将是一个改革含量更高、改革味道更浓的五年。需要抓住改革红利期，加快落实三中全会各项改革举措，聚焦重点领域，加快构建高水平社会主义市场经济体制，为全面建成社会主义现代化强国定坚实基础。

其二，“十五五”时期是包含诸多重大历史节点的五年。2026年，我们将迎来建党105周年。2027年，我们将迎来建军100周年。2029年，我们将迎来新中国成立80周年。这些重大日子承载着历史的厚重与民族的期望，必然要求在发展上实现更大跨越，取得更为瞩目的成绩。“十五五规划更是站在新的时代坐标上，肩负着特殊的使命与意义，引领中国迈向新的发展阶段。

(二)时代使命:迈向 2035 年基本实现现代化的关键五年

7月政治局会议指出，“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期。“十五五”时期是我国应对“两个变局，一个飞跃”，全面塑造战略优势的重要阶段，要确保基本实现社会主义现代化取得决定性进展。

其一，夯实基础的五年。根据二十大作出的战略安排，我国将通过“十四五”“十五五”“十六五”这三个五年规划的接续努力，到2035年基本实现社会主义现代化的宏伟目标。从三个五年规划来看，“十四五”是开局起步，“十六五”是冲刺收官，而“十五五”是承上启下的关键五年。“十四五”时期,面对世纪疫情、地缘冲突、全球通胀等多重冲击,我国取得了新的开创性的进展、突破性的变革、历史性的成就。“十五五”时期我国经济社会发展将面临更大挑战，要坚定不移办好自己的事，坚定不移扩大高水平对外开放，以高质量发展的确定性应对外部环境急剧变化的不确定性，为2035年基本实现社会主义现代化奠定基础。

其二，全面发力的五年。“十五五”时期，要提高全要素生产力，解决长期内生增长动力不足问题，提升潜在经济增速，助力2035年远景目标顺利实现。

一是提升潜在经济增速，为大国博弈提供坚实经济基础。国家之间的竞争，经济发展是基础。“十二五”以来，多重因素影响下，我国经济发展进入新常态，中国GDP增速不断下行，经济增长向中速收敛，GDP年均增速从“十一五”的11.3%降至“十四五”的5.4%。同时，中国在世界经济中的占比近年也有所下降。“十四五”时期，中国GDP占全球比重最高2021年达到18.50%,“十五五”时期，应尽可能实现较高GDP增速，为中国式现代化和大2024年占比下降至16.84%。国博弈提供坚实物质基础。

二是分两步实现2035年人均GDP达到中等发达国家水平的远景目标。第一步，跨越中等收入陷阱，人均GDP进入高收入国家行列。2024年我国人均GDP为13303美元，按照世界银行标准，仍为中等偏上收入国家，低于高收入国家13935美元门槛。“十五五”时期，我国将迈入高收入国家行列;第二步，人均GDP达到中等发达国家水平。“中等发达国家水平”是一个中国语境下的概念，没有国际组织相对权威的、公认的统计界定。十九大和十九届五中全会提出到2035年基本实现社会主义现代化，人均GDP达到中等发达国家水平的远景目标，这比十三大、十五大提出到21世纪中叶实现上述目标提前了十五年。我们将国际货币基金组织2024年最新38个发达国家经济体技照二分法、三分法进行分类，得到二分法下上半组人均GDP中位数为34089美元，三分法下1/3分位点达到38654美元。2024年我国人均GDP为13303美元，按照世界银行标准，仍为中等偏上收入国家，低于高收入国家 13935美元门槛。根据我们的测算，基准假设下，2035年我国人均GDP较2020年能实现翻一番目标，但达到中等发达国家水平仍需要付出较多努力。

(三)决定性转折:多重战略叠加共振

“十五五”时期是中国经济高质量发展的关键节点，要更加彰显“特色社会主义制度、超大规模市场、完整产业体系、丰宫人才资源”四大优势，推动我国发展与改革面临的六大战略实现跨越式转变。

第一，“十五五”时期是系统性重塑生育支持政策体系的窗口期，投资于物更多向投资于人转变。人口是全局性、长期性、战略性变量，是“国之大者”。从人类社会发展规律看，人口既是生产要素的核心载体,也是扩大内需的根本支撑。人口问题是我国中长期发展面临的最大挑战。当前我国总体上已由人口增量发展转向减量发展阶段，人口发展呈现少子化、老龄化、区域人口增减分化等明显的趋势性特征。“十五五”时期我国人口发展将进入关键转折调整期，“人口红利”将进一步减弱,人口问题将给我国经济社会发展带来全面而深远的影响。人口仍是AI时代的关键变量,人口规模与结构与 AI三要素(数据、算法、算力)密切相关。必须全面认识、正确看待我国人口发展新形势，抓住重要窗口期，加快系统性重塑中国生育支持政策，并推动各项政策落实落地，加快推动我国从“人口红利”向“人才红利”转变，为科技创新和产业结构升级提供高素质人才支撑。

着重推动财政支出从投资于物向投资于人转变。其一，继续加大财政对教育、医疗、住房等民生领域的投入，切实体现“投资于人”的发展理念。国际经验来看，民生社保占财政支出比重随人均GDP同比增长。2025年《政府工作报告》提出，推动更多资金资源“投资于人”。要进一步优化财政支出结构，加大对教育、医疗、住房等领域支持力度，不断增进民生福祉。其二，不断完善有儿补贴制度，提高社保标准。完善财政支持生育保障的全国统筹，明确财政支持生育保障支出占GDP比例和增长标准，建立积极财政补贴制度。完善生育补贴程序、标准、形式和支出责任的制度供给(2025年安排900亿左右的财政补贴规模，约占国内2024年名义GDP的0.07%;英、法、瑞典等国生育现金补贴占GDP比例可达1.5-2.5%)。逐步推行免费学前教育，完善普惠托育等。此外，要一次性较大程度提高社保标准，降低居民对未来不确定性的担忧。

第二，“十五五”时期是我国全方位扩大内需的机遇期，外部环境变化使我们必须进一步强化消费的基础性作用。内需是推动经济发展的基本动力。当前,内需不足是我国经济运行的突出矛盾。在新旧动能转换过程中，房地产市场深度调整造成需求收缩效应，房价下跌使得居民部门资产负债表受损、居民消费更趋谨慎。截至今年7月，PPI负增长已达34个月，而且短期内还看不到转正的可能。从GDP平减指数来看，我国实际GDP增长速度已经持续9个季度高于名义GDP增长速度。“十五五”时期，我国宏观经济环境面临更大不确定性，要把发展的战略立足点放在做强国内大循环上，因势利导调整国民经济重大比例关系，全方位扩大内需，进一步强化消费的基础性作用，以国内大循环的内在稳定性和长期成长性对冲国际循环的不确定性，促进供需在更高水平上实现动态平衡。

第三，“十五五”时期是新旧动能转换的关键期，更加强调因地制宜发展新质生产力。在中国经济从土地财政转向新质生产力的过程中，最大的潜在风险是:房地产调整周期过长可能带来的潜在通缩陷阱风险，不仅导致消费和投资意愿低迷，且可能会拖累经济转型并错失人工智能科技飞跃所带来的黄金发展窗口期。当前中国经济增长模式正处在从土地财政到新质生产力转换的关键期，以房地产业增加值来看，中国房地产已经历4-5年的调整。考虑到国内经济长期以来对房地产和传统基建的依赖，单纯由市场主导的地产调整周期可能会持续更长的时间，这将影响新旧动能转换的进程和效果，且房地产行业调整过程中还会增加地方政府债务和银行业错综复杂的潜在风险。这不仅将影响构建以消费驱动为核心的经济增长新模式的转型进程，也将制约人工智能科技飞跃发展。此外，新旧动能转换存在区域结构性失衡。受资源禀赋、产业基础等因素影响，中西部多数地区产业发展仍然较为依赖当地资源，旧的路径依赖尚未彻底打破。“十五五”时期，我国产业发展处在转型升级的重要关口，中国经济将迈入全力发展新质生产力，推动新旧动能转换的关键期，要牢牢把握高质量发展这个首要任务，把因地制宜发展新质生产力摆在更加突出的战略位置，进一步加快化解房地产和地方债务风险，推动中国经济可以轻装上阵来专注发展新质生产力。

第四，“十五五”时期是实现2030年达峰的决胜期，全面绿色转型再加速。绿色发展是高质量发展的底色，新质生产力本身就是绿色生产力。经济社会发展全面绿色转型是实现高质量发展的关键环节。二十届三中全会强调要“加快经济社会发展全面绿色转型”，2024年中央经济工作会议提出要“加紧经济社会发展全面绿色转型”。从“加快”到“加紧”，凸显我国经济社会发展全面绿色转型的紧迫性和艰巨性。根据2024年8月国办印发的《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》，“十五五”时期，要建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制，确保2030年如期实现碳达峰目标。随着绿色转型不断推进，节能环保产业将不断发展壮大，成为重要经济增长点，助力新旧动能转换。2030年，节能环保产业规模预计达到15万亿元左右。“十四五”时期全面绿色转型相关指标完成不及预期。“十五五”时期是实现碳达峰目标的决胜期，全面绿色转型仍面临产业结构偏重、能源结构偏煤、能源效率偏低等多重约束，要在“双”目标引领下，加快推动全面绿色转型。

“十五五”时期是新一轮科技革命和产业变革的加速期，人工智能是塑造大国竞争力的第五，关键力量。一方面，科技创新是产业升级的核心动力。科技创新催生了人工智能、大数据、新能源等新兴产业，为新旧动能转换注入新动力。其中，人工智能是驱动经济增长和社会转型的新引。要避免经济在新旧动能切换过程中出现失速，中长期内还是需要加速培养内生性增长动能。当下AI人工智能的爆发引发新一轮工业革命，未来AI技术将通过“消费创造、投资提质、出口升级”的三维重构路径，推动“十五五”时期中国经济新旧动能加快转换。另一方面，人工智能成为大国博弈的前沿阵地。当前，全球科技创新进入空前密集活跃的时期，以人工智能、大数据、物联网等为核心的新一轮科技革命和产业变革正在成为影响大国竞争格局的重要力量。世界主要国家都在大力发展新兴产业和未来产业，抢占新一轮科技革命和产业变革制高点。“十四五”时期，美国联合西方国家加大对我国的科技封锁，确保在关键核心技术领域保持绝对领先优势。面对美国严苛的半导体制裁，DeepSeek脱颖而出，重塑全球人工智能行业的竞争格局。“十五五”时期，美国对我国的战略遏制和打压力度将进一步升级，中美在全球范围争夺科技制高点的竞争将更为激烈，以人工智能为代表的科技创新将成为中美博弈的前沿阵地。

第六，“十五五”时期是强化央国企逆周期调节的攻坚期，更好服务国家战略。在新旧动能转换过程中，由于不可能实现无缝衔接，因此需要超常规的逆周期政策介入以避免经济下行压力过大或者失速。一方面，从国内来看，当下中国经济处于新旧动能切换过程中，中国经济面临阶段性的下行压力依然较大，主表现为“三期叠加”(经济增速换挡期、刺激政策消化期、经济转型阵痛期)问题依然较为突出。另一方面，从全球来看，全球螺旋式衰退引发潜在危机可能性加大。当下，无论是欧美发达经济体还是新兴市场，虽然暂时没有发现单一风险可以引发新一轮的全球衰退，但在全球债务问题日趋严重的背景下，贫富差距持续扩大，由此带来的民粹主义情绪上升和地缘政治冲突不断加剧，未来全球再次面对危机和衰退的风险在持续上升。

当前，中国的企业和家庭部门杠杆率偏高，存在稳杠杆和结构性降杠杆的需求，政府部门特别是中央政府加杠杆的重要性和迫切性显得尤为明显。央国企的逆周期投资是中国特色的宏观经济稳定器，也是中国特色社会主义制度优势的重要体现。“十五五”时期，央国企在中国经济的逆周期调节中将扮演着至关重要的角色。民企的顺周期属性客观上也决定了当下很难进行大规模逆周期的超前投资布局。新一轮国企改革的定位和重心从之前的机制改革转向以服务国家战略为导向的功能性改革，要求国企做强做优做大，增强核心功能，提高核心竞争力，更好履行战略安全、产业引领、国计民生、公共服务等功能。特别是在大力发展以数字经济和人工智能为代表的新质生产力过程中,对相关基础设施要进行适度超前投资布局。这些新型基础设施相关领域投资大、投资周期长，央国企具有天然优势。

编辑：火腿肠