2025年海外市场专题：特朗普2.0时代的政策研究

1 执政环境与 1.0 时期不同

1.1 更高的支持率

美国将国家权力分为立法、行政、司法三大分支，权力分属国会两院、总统及法 院三方。其中：国会两院负责制定法律、审批预算及宣战权，可弹劾总统或法官；总 统负责执行法律、统帅军队，但需国会批准重大人事与条约。总统可否决国会法案， 但国会能以 2/3 多数推翻其否决；法院负责解释宪法并裁决法律合宪性，法官终身任 职以保持独立，而法官任命需总统提名、国会批准。总体而言，三权分立至今仍是美 国民主制度的基石，三者共同形成了相互制衡的体系。而特朗普及其政党在 2024 年 的大选中，在这三个领域均取得了压倒性的胜利，这也为其第二任期各项政策的推动 奠定了有力基础。

总统大选方面，尽管特朗普与哈里斯在普选票方面差距较小，但选举人团制度下， 本轮选举再次凸显了“得摇摆州得天下”的特点。特朗普最终以 312 张选举人票击败 民主党候选人哈里斯的 226 票赢得 2024 年美国大选，成为时隔 132 年继克利夫兰之 后又一位隔届连任总统。与 2020 年大选相比，特朗普本轮的胜选优势有所扩大，同 时在摇摆州也取得了大获全胜的成绩：对比 2020 年拜登以 306 VS 232 票胜出，特朗 普选票优势有所增加，且 2024 年特朗普实现了对 7 个摇摆州（宾夕法尼亚、威斯康 星、密歇根、北卡罗来纳、佐治亚、亚利桑那、内华达）的全面横扫，拜登在 2020 年 选举中赢得的 6 个摇摆州在本次全部翻红。 两院选举方面，2020年大选后，民主党一度控制两院，但 2024年共和党实现“完 全执政”，为特朗普政策落地扫清障碍。这一变化与选民对经济治理的不满直接相关： 根据美国民意测验公司 Gallup 的数据，21%的 2024 年登记选民将经济列为其决定支 持哪一方的首要因素，而拜登政府任内通胀率高企和实际工资停滞成为民主党竞选过 程中的致命弱点。值得注意的是，美国下一次中期选举将于 2026 年 11 月举行，届时 众议院全部席位和参议院约 1/3 席位将重新进行改选，对于这一时点的把握对于我们 后续分析特朗普政策进程至关重要。

法院方面，当前由 6 名保守派大法官（共和党总统任命，且其中 3 人为特朗普上 一任期任命）和 3 名自由派大法官（民主党总统任命）主导，形成 1970 年代以来最 右倾的格局。 总体而言，在本轮美国大选中，特朗普及其所在的政党完成了对于总统及国会两 院控制权的横扫，叠加共和党在最高法院的 9 位大法官中占据 6 位人选，且其中 3 人 为特朗普上一任期任命，罕见地完成了政权的三权合一，这将有助于其及所属政党从 立法到执行层面加速政策落地。

1.2 忠诚度筛选机制下的“同质化团队”

自 2024 年 11 月特朗普二次当选以来，其本轮内阁提名及组建较第一任期明显 提速，仅用三周左右便基本完成，且存在以下特点： 一是将政治忠诚度放在第一顺位，“政治素人”占比高。此次组阁特朗普充分吸 收了第一届任期时党内掣肘、团队内讧的教训，与历届美国政府相比，特朗普这一轮 提名将对忠诚度及观念同频放在了极高的位置，而非侧重个人专业能力和经验，新内 阁的非政客化与反建制色彩尤为突出。预计在其第二任期内，内阁人事调整的频率将 显著低于首个任期。特朗普第一次当选时，就有近 3 成的“政治素人”入选其政府管 理团队，到了当前其 2.0 时代，这一特征被进一步强化，表现为其从各行各行业中挑 选了电视名人、企业高管、极端右翼及部分保守派等成员加入。如：财政部长斯科 特·贝森特和商务部长霍华德·卢特尼克均来自金融界、全球首富埃隆·马斯克作为 新成立的“DOGE”部负责人、国防部长皮特·海格塞斯此前则是福克斯新闻的电视 主持人等等。这些人员此前大多并无从政经验，但与特朗普来往密切或与其存在直接 的经济支持关系，反映出特朗普对“意识形态一致性”的重视及其似乎较为看重新政 府团队的曝光度和社会影响力这一特点，而共和党传统主流的政治精英建制派则被 边缘化。

二是与特朗普政治理念趋同，更加“MAGA”化。例如：政府效率部负责人马斯 克推动大规模裁员与监管削减，计划裁撤 75%的联邦机构，目标在 2026 年前完成 2 万亿美元预算削减，呼应特朗普“小而高效政府”的承诺；财政部长贝森特及商务部 长卢特尼克等人在关税问题上，较为支持特朗普的美国优先、对外加征关税引导制造 业回流等想法；副总统万斯及国务卿卢比奥在移民问题上，坚定拥护特朗普的限制移 民政策，支持其非法移民驱逐计划。

三是对华强硬派有所增加。特朗普在第二任期内组建的新内阁进一步强化了对 华强硬派的主导地位，比如：卢比奥、斯特凡尼克、赫格塞斯、华尔兹、卢特尼克、 贝森特等均为对华鹰派组合，整体来看，其人事任命与政策调整均显示出对华战略竞 争升级的意图。在关键涉华职位上，特朗普也摒弃传统外交系统人选，转而提拔具有 明确反华立场且忠诚度高的官员。比如，3 月 11 日，美国总统特朗普宣布提名对华 鹰派代表人物前美国驻泰国大使迈克尔·G·德松布雷为美国国务院负责东亚和太平 洋事务的助理国务卿，其在任驻泰大使期间曾多次试图挑拨中国和地区国家的关系， 炒作紧张局势。这一任命如若在国会参议院通过，德松布雷将负责美国的东亚外交政 策，还将领导美国国务院的“中国事务协调办公室”。商务部长卢特尼克也在上任后 在芯片领域对华发起多轮制裁，这些任命均反映出特朗普内阁更倾向于通过经济施 压与技术脱钩等手段遏制中国发展，特朗普“以压促谈”的对华策略或将延续。

1.3 选民基础及核心诉求

特朗普得以在 2024 年总统大选中胜出，主要得益于两大群体的支持：MAGA（“让 美国再次伟大”）群体及对民主党失望弃权或倒戈的选民。这两大群体的诉求存在一 定的交集，同时也反映了美国社会深层的结构性矛盾。其中： MAGA群体：以白人蓝领工人、保守派基督徒和反建制民粹主义者为主体，其 支持特朗普的核心动因可归纳为三点：1、经济民族主义的复兴诉求。全球化导致的 制造业空心化使“铁锈地带”选民长期陷入失业与收入停滞的困境。特朗普的“保护 主义叙事”成功激发了工薪阶层对传统产业复兴的期待。2、文化保守主义的身份焦 虑。白人比例下降、移民潮冲击劳动力市场、多元文化稀释传统价值观，使得 MAGA 群体将自身定位为“被遗忘的大多数”。特朗普通过收紧移民政策、抨击“政治正确” 及构建“白人受害者叙事”，吸引文化保守派的支持。3、反建制与民粹动员的信任重 构。MAGA 群体对传统政治精英（如华尔街、常春藤盟校）和主流媒体极度不信任。 特朗普通过社交媒体直接对话选民，塑造“局外人”形象，并攻击司法系统与民主党 控制的联邦机构，强化了“深层政府威胁论”。这种策略成功将复杂的社会问题简化 为“美国优先”与“全球主义精英”的对立，激发了反建制情绪。

对民主党失望者：身份政治破产的“叛逃者”。这一群体主要包括年轻男性、少数 族裔中的温和派以及经济议题优先的中间选民，其转向支持特朗普的动因在于：1、 身份政治失效与经济焦虑转向。民主党长期依赖的种族、性别等身份议题在 2024 年 大选中彻底失灵。选民更关注通胀、移民和就业等切身相关的问题，而民主党仍聚焦 文化战争，导致其政策与民生需求脱节。2、对民主党经济政策的不满。拜登政府未 能有效应对滞胀危机，且福利政策偏向城市精英，加剧了工薪阶层的相对剥夺感。3、 新媒体环境下的情感共鸣。民主党未能有效利用直播、播客等新兴平台与年轻选民沟 通，而 MAGA 通过社交媒体塑造了“真实”的亲民形象。 整体来看，尽管这两大群体背景差异显著，但其核心诉求存在重叠：一是经济安 全优先。均要求政府干预以保障就业与收入；二是政策务实导向。摒弃抽象的意识形 态争论，聚焦与切身生活更为相关的短期利益（如降低物价、限制移民）。这也意味着他们对于特朗普政府的政策效用给予的耐心和时间也会更短。从近期特朗普上台 后，其支持率来看，当前其实际执政手段与此前选民核心关切之间存在一定的预期差， 在民意中引起两极化反应。

2 特朗普 2.0 政策核心内涵

自特朗普 2016 年首次提出“让美国再次伟大”（Make America Great Again，简称 MAGA）这一政治核心概念以来，当前 MAGA 已成为其政治纲领的标志性口号。 MAGA的兴起根植于全球化带来的结构性矛盾。一方面，产业外包和金融化导致美 国制造业空心化。近年来波音等多家知名美国企业频繁曝出质量控制问题便是一个微 观体现，在资本逐利主导的社会中，资本凌驾于管理和生产之上，这不仅会诱发产品 质量问题，在宏观层面也会侵蚀产业公地，长期之下将侵蚀美国高端制造业的创新能 力；另一方面，文化多元化和移民潮冲击了传统白人群体的主导地位，而特朗普及其 政党的核心支持者恰好以白人保守群体为主。在此背景下，特朗普将这些问题归咎于 外部势力和美国内部其他政党，巧妙地将经济压力、产业及社会结构矛盾等转化为其 政治动能。此外，美元霸权的逐渐式微也是引发其战略焦虑、促使其采取“破窗式”改 革的重要导火索。其试图通过拆解现有旧秩序，重构美国在国际社会中的主导权，因 此 MAGA 这一理念不仅仅是其简单的竞选策略，更反映了特朗普对全球化背景下美国社会矛盾的回应，以及其重塑美国内政外交的意识形态框架。整体来看，我们认为 其核心内涵可归纳为以下三个方面。

2.1 产业结构层面：引导制造业回归

引导制造业回流或已成为两党长期共识。美国自 20 世纪 70 年代起将低端制造 业外迁至发展中国家，以降低劳动力与环境成本。高附加值产业（如科技、金融）的 集中虽带来短期利益，但也导致了其供应链的脆弱性，疫情期间的芯片短缺潮便是源 于产业链过度依赖海外这一点。事实上，自奥巴马政府时期开始，推动制造业回流或 已成为美国的两党共识，且在接下来的特朗普 1.0 及拜登任期期间，两党虽在战术上 侧重各有不同，但都心照不宣的在推动制造业回流领域不断加码，这意味着这一战略 的核心理念或将长期维持。整体而言，我们认为，两党之所以能在这一领域达成惊人 的统一，除了以上提到的提高国家产业链安全的需要以外，美国政府也希望通过引导 制造业回归，达到缩小贸易逆差、增加工作岗位、削弱社会贫富差距矛盾等效果。从 结果来看，美国这一战略在近年来取得了一定的成效，但也仍受限于一些客观的现实 因素。表面上，美国制造业回流对于经济整体贡献的影响尚不明显，其制造业增加值 占 GDP 比重一路从 1970 年的 23%降至 2024 年的 10%。但实际上，美国制造业回流 切实带动了制造业就业和投资的增长。首先是从就业市场来看，美国制造业的岗位贡 献情况有所改善。自 2009 年奥巴马政府上任之后，美国制造业就业人数打破了长期 下降的趋势，从 2009 年的低点 1.42 亿人一路回升至 2024 年的 1.54 亿人，且美国制 造业贡献的岗位占非农就业的比重下滑趋势也明显放缓，在 2009 年-2024 年的 16 年 期间，占比仅略微下滑了 1 个百分点，美国制造业回流所带来的就业数量逐步提升。 再者从 FDI 流入结构来看，制造业已成为近 15年里美国吸引外商直接投资（FDI） 的主要部分，其占比已从 2008 年的低点 31.78%回升至 2024 年的 41.22%。根据美国 “回流倡议”组织的企业调查数据，非财务成本因素正在成为吸引美国制造业回流的 主要原因。参考其 2023 年的年度项目报告来看，约有 720 家企业将“政府激励”选 为其决定最重要的回流和 FDI 因素、410 家企业将“贴近市场和消费者”选为其决定 最重要的回流和 FDI 因素，随后依次较为重要的因素分别为熟练劳动力、生态系统协 同效应、社会责任及供应链中断风险等等。

2.2 经济层面：财政减负

疫情期间，美国政府通过多轮财政刺激政策，以政府部门加杠杆的方式向居民及 企业端输血，支撑美国经济保持高韧性，但这也导致政府债务进一步高企，2025 财年 美国或仍将为“大财政”的一年，当前美国政府债务风险不断上升，其核心表现为： 债务规模、支出刚性与收入脆弱性的三重叠加。具体来看：1）赤字率方面，根据CBO 数据，2024 财年（2023.10.1-2024.9.30）美国联邦政府支出为 6.8 万亿美元，收入为 4.9 万亿美元，财政赤字为 1.8 万亿美元，赤字率进一步上行至 6.4%，且未来十年间 的均值都将保持在这一位置。2）债务规模方面，截至 2024 年四季度，联邦政府总债务已达到 36.2 万亿美元，占 GDP 的比重攀升至 122%，较上一年末提升 1 个百分点。 3）财政收入方面，美国财政收入来源主要为个人所得税、工资税、企业所得税和其 他这 4 个板块。其中以 2024 年财年为例，美国全年财政收入为 4.9 万亿美元，以上 四项占比分别为 49%、35%、11%和 5%。由于税收体系本身具有较为显著的顺周期 性，2025 年经济增速放缓可能进一步削弱税基。4）财政支出方面，2024 财年美国联 邦政府支出合计 6.8 万亿美元。具体来看，按经济用途分，美国财政支出方向主要为 社会保障、保健、净利息支出、医疗保险、国防、收入保险、退伍军人福利和服务等 领域。将压缩开支难度纳入考虑后，参考 CBO（美国国会预算办公室）分类方式， 以上支出方向可分为刚性和非刚性两大类：①刚性支出。以 2024 财年为例，各分项 的金额及占比分别为：社会保障（1.45 万亿美元，22%）、医疗保险（1.04 万亿美元， 15%）、医疗补助（0.6 万亿美元，9%）、收入保障（0.4 万亿美元，5%）、净利息支出 （0.88 万亿美元，13%）和其他细项（0.57 万亿美元，8%）；②非刚性支出。以 2024 财年为例，各分项的金额及占比分别为：国防支出（0.85 万亿美元，13%）和非国防 支出（0.96 万亿美元，14%）。整体来看，财政支出高度刚性化，马斯克的“政府效 率部”削减支出的目标主要围绕非刚性支出展开，财政支出整体可压降空间相对较小。

展望后续，考虑到 2017 年特朗普推出减税法案（TCJA 法案）中绝大部分家庭及 企业相关的减税政策将于 2025 年底到期，且特朗普主张延长减税并进一步降低企业 所得税税率，这都将对美国财政状况进一步加压。4 月 11 日，美国财政部公布数据， 美国 2025 财年上半年（此项半年预算赤字涵盖 2024 年 10 月到今年 3 月，包括拜登 政府末期和特朗普就职初期）的预算赤字已超 1.3 万亿美元，是有记录以来第二高的 半年预算赤字。与此同时，美国众议院的共和党人也于同月 11 日以微弱优势通过了 他们提出的预算框架，该框架提出减税 4.5 万亿美元。在此背景下，特朗普 2.0 时期 如何平衡好财政收支问题将会是其任期内的一个核心任务之一。

2.3 社会治理层面：意识形态的重塑

美国社会的结构性撕裂与两党意识形态极化已形成相互强化的恶性循环，其根 源或主要为在经济全球化大背景下，美国国内的社会阶层、人口结构等都出现了重大 变化。当前，美国贫富差距较大。前 20%富人掌握全国 47%的财富，而收入处于底层 20%的人群仅占总财富的 5%。同时，近几年大量移民的涌入正在改变选民基础，稀 释共和党的票仓。正如我们前文所提到的，美国本土的中低层白人阶级是共和党的重 要选票来源之一。参考美国人口普查局 2020 年人口普查数据，美国正在以极快的速 度向种族多元化方向发展，具体表现为：西班牙裔和亚裔人口增长迅速，而白人人口 总数不断减少，白人占比已由 1990 年的 75.6%下滑至 2020 年的 57.8%。叠加疫情期 间，拜登政府执行宽松的移民管制措施，导致美国移民人口急剧增长。我们认为当前 美国族裔结构多元化、白人占比下滑的趋势或进一步强化，这对特朗普及其所处政党 而言，采取措施以减缓“去白人化”进程已迫在眉睫。根据 CBO 的预测，2023 年和2024 年，美国非法净移民人数达到了 240 万人（而疫情前这一指标的合理中枢约为 每年 20 万人）。在此背景下，社会贫富差距较大以及种族多元化带来的文化、教育、 信仰差异等问题深度交织，催生出两套截然不同的“美国叙事”，进而被两党转化为 巩固基本盘的政治工具。根据 2024 年的一项调查数据显示，有 35%的美国人已将移 民视作国家面临的最重要问题，其中大约有 40%的白人持此意见，明显高于拉丁裔 （32%）、亚裔（22%）和非洲裔（14%）。 鉴于此，特朗普 2.0 时期或将进一步强化其“美国优先”与“本土白人至上”原 则，而这既是其政策工具箱的核心意识形态，也是美国社会深层次矛盾与维持美国全 球霸权主义需要而催生的政治选择。概括而言，或主要体现为：对内以身份政治凝聚 保守基本盘，对外以经济民粹主义重塑全球化规则。比如，特朗普在上一个任期内就 曾表示各大国际组织和协定的规则，是“对美国的剥削”，与其“美国优先”的政策 相悖，因此频频“退群”。此外美国现任副总统万斯与总统特朗普的部分言论，也都 呈现出一定的种族主义倾向。

3 特朗普都有哪些牌可以打

3.1 关税政策与移民政策先行

当前来看，自 1 月 20 日特朗普上任之后，选择了以对外关税政策及对内移民政 策作为其施政的先行切入点，二者成为其“100 天新政”期间最先兑现的竞选承诺之 一。这或与美国多数政策都需要通过国会立法，政策周期较为漫长，而这两项相关的 大部分举措既能直接通过总统行政令绕过国会博弈快速落地，又能直接回应选民诉求， 同时为后续财政和产业政策创造空间有关。

3.1.1 关税政策

考虑到特朗普在引导制造业回流方面可选择的牌不多，预计关税政策将为其主 要抓手。当前特朗普已于 4 月 2 日推出“对等关税”政策，整体而言，力度大幅超市 场预期。从方式上看，对等关税政策采取“全球基准关税”和“一国一税率”的方式 落地。即对全球出口美国商品征收 10%的基准税率，对重要贸易伙伴按照所谓的“关 税不对等程度”征收更高关税税率。从力度上看，由于此前市场根据其他经济体对美 国的超额关税以及超额增值税（或消费税）来推测美国对各经济体加征关税的幅度， 低估了本次政策力度，因此关税政策官宣后，市场反应剧烈。从国别来看，本轮东南 亚主要制造业国家为重点受影响对象。本次特朗普宣布对中国、欧盟、印度、越南、 日本、韩国等主要经济体征收 20%及以上关税。2018 年中美贸易摩擦加剧期间，这 些第三方国家在其中承担了“缓冲垫”的作用，我国一部分商品通过转口贸易、产业 链分工等形式变道流入美国市场，一定程度抵消了贸易摩擦的冲击，而此次特朗普对 全球大面积加征关税及取消 800 美元“小额豁免”的行为，意味着无论是此前我国通 过部分企业产能外迁至东南亚建厂或产品转口加工流入美国市场以对冲的策略效果 都将大打折扣。从其最新表态来看，经过第一轮沟通，其对除中国以外的国家的对等关税政策暂时实施 90 天豁免期（即暂缓至 7 月 9 日执行），而对华关税总税率则从 54%（34%“对等关税”+年初两轮 10%关税）一路上调至 145%，甚至对中国出口美 国的个别商品累计各种名目的关税已达到 245%，而我国同样将对美关税上调至125% 予以反制，从经济学的角度来看，两国关税税率达到这一高度近乎等于切断贸易往来。

展望后续，我们认为美国关税仍将加征，但幅度有望见顶放缓，原因主要如下： 一则高关税本身加剧美国陷入滞胀风险。根据美国耶鲁大学预算实验室的测算， 若以截至 4 月 15 日现有关税政策版本落地实施：1、假设不同国家的进口份额没有变 化。该计算假设在对中国某些商品征收 125%的关税下，来自中国的进口份额仍保持 在 14%，与 2024 年的水平相同。则美国平均有效关税税率将最多提高约 25 个百分点 至 28%，达到 1905 年以来最高水平。2、假设进口份额因关税而发生变化。该计算假 设美国消费者和企业寻找中国进口产品的替代品，导致中国在美国进口中所占份额大 幅下降。即：由于关税，美国从中国进口份额从 14%降至 3%，则美国平均有效关税 税率将最多提高约 15 个百分点至 18.0%，为 1934 年以来的最高水平。从经济学的角 度而言，高额关税将触发“需求收缩”与“供给冲击”的双重风险，但对经济及通胀 的传导存在一定的时滞性和顺序。首先，其将对美国经济造成一次性的成本冲击，但 鉴于当前尚处于特朗普“90 天豁免期”期间，且美联储官员表示企业通常有 1-2 个月 的关税前库存，因此我们预计关税对物价的传导可能至少要到年中至 3 季度才能显 现。随后，关税的影响还将沿着进口商品/原材料价格上涨→企业盈利承压→就业市 场需求萎缩→经济总需求回落→通缩的链条传导到整个社会，考虑到这一传导链存在 时滞性，因此我们认为关税对美国整个经济增速的冲击可能需要到2025年四季度甚 至 2026年才能明显显现，美国经济整体陷入滞胀的风险正在加剧。通胀方面，参考 耶鲁大学预算实验室的测算，倘若美联储未采取措施予以有效应对，以 2024 年数据 为基准，在不发生进口份额变动的情况下，当前的关税政策或将推升美国短期通胀 3%， 若发生进口替代效应，则现有关税政策将推升通胀约 1.6%。经济方面，当前关税政 策叠加考虑其他国家的报复措施，可能导致美国 2025 年实际 GDP 增速下滑 1.1 个百 分点，从长期来看，尽管相关冲击可以一部分通过供应链重构予以对冲，但仍将拖累 美国实际 GDP 增速 0.6 个百分点。

二则关税政策加大美国低收入家庭经济压力，拉大贫富差距。根据美国耶鲁大学 预算实验室的测算，关税或将使得美国家庭平均损失 2600-4900 美元，而对于低收入 家庭而言情况会更为雪上加霜。由于美国低收入的工薪阶层更倾向于采购由中国制造 的进口商品，因此本轮对华 145%的关税政策如若长期实施，将对其造成最为严重的 打击，加大社会贫富差距，而工薪阶层恰恰是特朗普票仓的重要组成部分之一。

三则关税政策可以为美国带来一定的财政收入，一定程度上为特朗普后续减税 政策奠定基础，但腾挪空间有限。参考美国财长本森特上任时解读特朗普关税的三大 目的：1、纠正不公平贸易行为；2、作为联邦预算收入来源以削减赤字；3、用于换 取其他政治目的的谈判筹码。可见特朗普关税政策除了引导制造业回流从而纠正美国 贸易逆差外，另一重大作用就是弥补财政赤字，此外特朗普本人也曾在竞选中多次强 调关税可以带来额外财政收入。但加征关税行为本身将导致美国贸易量下滑，我们认 为这可能会对联邦政府可望获得的额外财政收入构成制约。参考全球各大研究机构的 分析测算，预计特朗普当前关税政策或将带来的年均 2270-3000 亿美元的关税收入，而这正处于美国财政部长贝森特所描述的关税政策所能带来的财政收入的下限（4 月 5 日，其表示：美国总统特朗普对贸易伙伴征收的关税每年可为美国带来 3000 亿至 6000 亿美元收入）。参考 2024 财年的美国财政收支数据来看，其当年的财政收入为 4.9 万亿美元，假设按各机构测算的上限 3000 亿美元来预估关税政策带来的年均财政 收入，则关税收入占比可由 2%提升至 6%，总体而言，可为后续产业政策、减税政策 等开支项贡献一定资金，但“开源”效果有限，我们认为关税政策在定位上，作为换 取其他政治目的谈判筹码的概率相对更高，中美关税战烈度有望下降，考虑到美国暂 缓 90天实施对等关税及年中美债存在集中到期的压力，建议关注5-6月中美谈判的 核心窗口期。

3.1.2 移民政策

美国政治生态中，中下层本土白人与多元族裔群体的利益分化塑造了两党对立 的移民政策格局，并已成为两党角力的焦点。共和党依靠白人选民对经济地位下滑、 文化主导权稀释的焦虑，将移民管控与“捍卫本土就业”“维护传统价值观”绑定， 强化边境执法与身份审查；民主党则通过支持移民合法化路径、家庭团聚及庇护政策， 巩固少数族裔及城市精英票仓。移民议题成为两党争夺人口结构变迁主导权的缩影，既关乎选举利益，亦折射身份认同与资源分配的结构性冲突。特朗普自 2025 年 1 月 开启第二任期以来，以“美国优先”和“本土安全”为旗号，推行了一系列极具争议 的移民政策。这些政策不仅延续了其第一任期的强硬路线，更通过行政令的密集颁布 与执行机制的极端化，加速了移民体系的系统性重构。从当前特朗普出台的各项移民 政策情况来看，或主要呈现以下几点特征： 首先，特朗普 2.0时期移民政策出台的速度较快，但部分政策面临司法挑战。具 体来看：2025 年 1 月 20 日，特朗普在上任首日签署了数十项行政令，其中至少 10 项 就与打击非法移民有关。其中最具有争议性的是：其主张废除非法移民或合法临时居 留者在美出生子女的“出生公民权”，但被美联邦法官裁定为“违宪”，特朗普表示将 继续上诉。 其次，其移民政策在管控对象范围的变化上，涉及的范围也较拜登任内有明显扩 大。其指示移民执法部门在境内开展大规模抓捕行动，重点是背负犯罪记录的非法移 民，就任首日便逮捕 308 名非法移民。美国境内有多少非法移民并没有统一的数据， 但近些年大约在 1000 万到 1200 万之间波动，占美国总人口的 3%左右。 再者，移民筛选机制呈现一定的“财富优先”原则。特朗普政府推出“金卡计划”， 允许外国投资者支付 500 万美元购买美国永久居留权，旨在吸引高净值移民并取代原 有的 EB-5 签证项目（投资门槛仅 90 万美元）。该计划预计出售 100 万张金卡，创造 5 万亿美元收入以偿还国债，同时严控家庭团聚、难民庇护等传统移民通道，形成“财 富优先”的筛选机制。但值得注意的是，金卡计划需要通过国会立法，而目前美国两 党在移民政策上的分歧极大，3 月共和党曾试图通过将金卡计划纳入预算案来加速立 法进程，但最终未能成行，这意味着至少在 2025 年 9 月 30 日之前，金卡计划落地的 可能性相对较小。

整体来看，特朗普团队假设雇主会简单地用本地工人取代被驱逐的工人，但参考 PIIE 的研究报告来看，历史记录表明，雇主的行为远比这复杂得多。过去驱逐出境 的经验表明，雇主很难取代这些工人。相反，他们会投资于劳动密集程度较低的技术 来维持业务，或者干脆决定不再扩大业务。最终结果是服务业、农业和制造业等关键 商业领域的就业人数减少。此外，这些非法移民不仅仅是工人，他们也是消费者。驱 逐他们意味着食品杂货、住房、服务和其他家庭必需品的需求减少。支出减少反过来 又减少了这些行业对工人的需求。同时，驱逐非法移民计划还将对美国经济及通胀管 理带来一定的负面冲击。PIIE 研究所在假设驱逐非法移民的规模为 130 万人（美国 1950 年代艾森豪威尔时期最大规模移民驱逐计划）及 830 万人（皮尤研究所对于 2022 年非法移民规模的估算）两种基准情形下，以 2024 年为基期，对特朗普 2.0 时期非 法移民驱逐计划对经济及通胀的影响进行了测算，预计两种情形下，分别拖累 2025 年美国 GDP 增速约 0.2 和 1 个百分点，对应美国通胀将在 2025 年分别上升约 0.35 和 2.2 个百分点。

3.2 对内税改政策及科技产业政策逐步推进

3.2.1 对内税改政策

税改政策预计仍是特朗普第二任期经济议程的核心之一。一则，特朗普将减税视 为提振企业投资和消费的关键工具。比如，特朗普在第一任期推动《减税与就业法案》 （2017），将企业税率从 35%降至 21%，并提升个税抵扣标准。短期内起到了刺激美 国企业投资回流和股市上涨的作用。二则，推动减税政策也是出于兑现竞选承诺的需 要。减税是特朗普“美国优先”经济纲领的核心承诺，尤其针对中低收入群体的小费 免税政策，直接回应了蓝领选民诉求。同时，特朗普还在竞选时提议将联邦企业所得 税由 21%降至 15%，根据 Gallup 的一项民意调查来看，近 6 成美国人觉得自己支付 的税金是过高的。因此，税改政策也成为了美国企业在特朗普 2.0 任期内最为关心的 领域。

从后续税改政策的方向和节奏来看，我们认为主要有以下几点需要注意：1、方 向上，特朗普团队预计将倾向于延续并扩大第一任期的税改成果，优先延长TCJA条 款，并进一步下调企业所得税率。TCJA 中对居民的临时性税收减免的大部分内容将 于 2025 年底到期，部分企业减免政策也将逐步退坡。因此，特朗普团队或倾向于一 次性整体延长 TCJA条款。此外，特朗普在 2024年竞选时还提出了一些新的减税想 法：一则在居民个人层面进一步减免税收负担。这点主要通过消费收入免税、加班收 入免税、社会保障收入免税等方式实现；二则针对企业端，特朗普拟将企业所得税进 一步下调至 15%，从而全面降低居民和企业的税收负担。根据税务基金会的测算，若 特朗普政府仅延长或恢复旧政策，则对美国 GDP 的年化提振作用约为 0.2%，若考虑 竞选期新增的政策内容，则可在此基础上再增加 0.1 个百分点；2、节奏上，减税政策 后置存在一定合理性。美国财长贝森特上任后曾提出“3-3-3”经济政策口号，即：把 财政赤字占 GDP 的比例从近年来的 6%以上降至 3%，把石油日产量提高 300 万桶， 把经济增长率维持在 3%。然而从美国财政数据来看，特朗普政府既希望对内大规模 减税，又希望能平衡财政收支、进一步压降赤字的压力似乎较大。根据美国国会税务 联合委员会的测算，基本上税率每下降 1 个百分点，联邦政府收入将在 10 年内减少 1000 亿美元。因此，在减税政策推行之前，特朗普必定先在关税增收、政府裁撤冗 余部门、压降利率减息等领域动作频频。3、时点上，税改内容或有望于 2025年年中 至三季度逐步出台。由于税改政策通常需要经过预算制定、国会审议和最终立法三个 阶段，因此其耗时一般比关税政策更长。例如，2017 年特朗普税改法案从提案到立法 落地大约经历 8 个月。但近期美国国会的一次关键投票让特朗普政府朝着推行大规模 国内减税、国防支出等重要政策计划迈进了一步，未来国会批准相关议案或已进入“快 车道”。4 月 10 日，美国众议院以 217 票赞成、213 票反对的表决结果，通过了一份 预算框架议案。而 4 月 5 日，参议院已经以三票之差的微弱优势通过了类似的“预算 协调”议案版本，这意味着共和党当前只需凭借党内的选票支持就能绕过参议院的“冗 长辩论”规则，从而就是特朗普减税议程的落地。结合近期共和党部分官员的表述，我们预计新的税收法案内容或在今年年中到 3 季度开始逐步出台。

3.2.2 科技产业政策

全球科技备赛白热化，美国政权更迭不改产业政策扶持力度。首先，从各国研发 投入来看，美国的领先优势正在缩窄。参考各国研发支出占 GDP 的比重这一数据， 1996 年美国这一比值为 2.45%，在各大主要经济体中仅略低于日本的 2.64%，而到了 2022 年，随着各国对科技研发领域的重视程度逐步提高，美国的这一优势正在缩窄。 再者，从化债的角度，科技进步有助于缓解财政压力。截至 2024 财年，美国政府债 务规模或已飙升至 38 万亿美元以上，并主要以联邦政府债务的形式存在。这直接导 致了近年来美国政府利息支出飙升，当前已跃居第三大财政支出项目。对于减轻债务 压力而言，主要有三种方式：债务重组、通胀及科技进步带动产出效率提高。其中前 两种方式需要美国政府与美联储的协同配合，且政策节奏常常受到美国经济情况的客观限制。相比之下，扶持科技创新带动产出效率的提高虽然见效相对较慢，但也是美 国两党政府能够持续开展且操作灵活性较大的方式，因此，我们对于科技产业的政策 扶持定位大概率不会因两党政权更迭而出现变化，但侧重点或各有差异。 展望后续，我们认为在特朗普 2.0 任期内，在扶持美国国内科技企业发展方面， 或有以下几类政策抓手：1）财政补贴政策调整。特朗普对拜登时期的《芯片与科学 法案》持否定态度，认为其过度依赖补贴且效率低下，他倾向于以惩罚性关税替代财 政激励。2）投资限制政策。严格审查海外其他国家在美科技、能源等战略领域的投 资，并限制部分国家实体获取美国敏感技术。3）技术垄断制裁。通过“实体清单” 和“军事最终用户清单”扩大制裁对象，对关键对手形成精准打击与多边围堵。4） 放松国内科技监管。比如：特朗普在 1 月上任后，便立马废除了拜登的一项 AI 监管 行政令。该行政令要求对美国国家安全、经济、公共卫生或安全构成风险的人工智能 系统开发商在向公众发布之前，必须根据《国防生产法》与美国政府分享安全测试结 果。至此，特朗普的这一动作也表明了当前美国联邦政府对 AI 技术的监管已发生重 大转变。

4 总结

4.1 特朗普施政窗口期还剩多少时间

相较于 2017 年执政初期的“轻装上阵”，本次特朗普在竞选前实则背负多项刑事 重罪指控，并通过“公职行为司法豁免权”获得了关键喘息期。这一特殊境遇迫使其 第二任期进入“政策兑现高压期”——这意味着其必须加速落地核心竞选承诺，尤其 是考虑到 2026 年 11 月即将举办的中期选举，届时必须保证其及所处党派能在竞选中 继续保住国会两党控制权，因此当前其黄金政治窗口期已被压缩至 19个月，战略逻 辑或已从第一任期的“试水”转向“梭哈”。出于政治需要，其也会将部分可能造成 美国经济冲击、压低民意支持率的政策前置，将负面冲击尽量落在 2025 年年内落地， 从而给予市场及经济一定的修复和消化期，政策节奏或呈现“先苦后甜、前紧后松” 的状态，市场波动性或将加大。

整体来看，司法流程上容易落地的关税及驱逐非法移民政策先行，两项政策预计 均或将对美国经济增长及控通胀方面造成一定的负面冲击。展望后续：1）关税政策。 关税手段对于提振美国制造业及财政增收的贡献较为有限，或更多为特朗普团队作为 谈判筹码使用，这意味着后续其在这一领域“反复横跳”的概率较高。我们预计当前 特朗普全球关税战烈度最高的时期或已过去，后续税率最终落地的版本有望降低，但 仍将高于其上任前水平。考虑到美国暂缓 90 天实施对等关税及年中美债存在集中到 期的压力，建议关注 5-6 月中美谈判的核心窗口期。2）移民政策。当前特朗普在移 民管控方面的政策推进上，呈现出“进度快、范围广、力度大”的特点，且其“金卡 政策”体现出一定的“财富优先原则”。但从其政策思路来看，部分设想后续或仍面 临司法违规、成本较高等现实的挑战。对内税改及产业扶持政策后置。1）税改政策。 对于特朗普而言，对内减税既是其拉动国内企业投资、提振居民消费的重要手段，又能尽快兑现竞选承诺，博取民众好感度。我们预计其将延长 TCJA 法案，并对居民及 企业的部分税收进一步减免，税改方案或有望在年中至三季度逐步出台。2）产业政 策。在当前全球科技备赛白热化的背景下，推动国内科技进步、维持美国领先地位或 已成为两党心照不宣的默契，但二者在侧重点上或有不同。整体来看，我们认为特朗 普 2.0 时期在科技产业政策领域，或有以下几个发力点：财政补贴政策调整、投资限 制政策、技术垄断制裁和放松国内科技监管。

编辑：火腿肠