2025年宏观专题：25年首份财政报告的成色和重点任务进展

1. 2025 年首份财政数据的成色如何？

1.1. 2025 年财政预算报告定调积极

1.1.1. 财政基调：更加积极、持续用力、更加给力

2025 年政府工作报告强调“2025 年财政政策要更加积极，持续用力、更加 给力，根据形势变化及时调整政策措施，打好政策‘组合拳’”。这是对 2024 年 12 月中央政治局会议（4 和 7 月定调积极的财政政策、9 月定调加大财政货币政 策逆周期调节力度）和 12 月中央经济工作会议（财政政策定调“更加积极”）的 延续。总体上看，“更加积极”体现在两大方面，一是持续用力，主要是做好年度 间的政策衔接，既让已出台的政策发挥最大效能，又及时出台新的有力度的政策， 前后贯通、接续发力；二是更加给力，主要是用好用足政策空间，加强超常规逆周 期调节，提高调控的前瞻性、针对性、有效性，使政策力度更大、效果更好，各方 面更有获得感。结构上看，“更加积极”可以具体从“财政账本”中看出。

1.1.2. 第一本账：财政收入增速目标设置较为严谨

赤字率 4%、赤字 56600 亿元，体现财政政策“更加给力”特征。根据 2025 年财政预算报告，2025 年赤字率目标设定为 4.0%左右，较 2023 年及 2024 年的 实际值 3.1%和 3.0%有所提升，达到历史最高水平，与我们在《两会前瞻》中的 预测一致。2025 年发行超长期特别国债 13000 亿元，比上年增加 3000 亿元，其 中，8000 亿元用于更大力度支持“两重”项目，5000 亿元用于加力扩围实施“两 新”政策。新增发行特别国债 5000 亿元，支持国有大型商业银行补充核心一级资 本，增强稳健经营能力和服务实体经济能力。4%的赤字率对应的赤字为 5.66 万 亿，对应的广义赤字为 13.9 万亿，广义赤字率为 9.9%。我们认为，预算内工具 发力，有望助力政府消费及政府投资。具体投向体现在以下方面：一般公共预算 中“三保”（保基本民生、保工资、保运转）支出、卫生健康、科学技术、教育仍 旧是支出大头，预算内基建（交通运输、农林水、城乡社区）等方向也保持较快增 速；政府性基金层面，重在用好专项债的杠杆作用，一方面专项债规模进一步提 升，可做资本金的项目支持范围也进一步扩充，从传统基建、新基建、新能源基建 向文旅等消费领域进一步扩围。

2025 年全国一般公共预算收入增长 0.1%，达 2020 年疫情外最低收入增速。 2025 年全国一般公共预算收入 21.99 万亿，增长 0.1%，其中税收收入 18.15 万 亿，增长 3.7%；非税收入 3.8 万亿，下降 14.2%，主要是一次性收入减少。加上 调入资金及使用结转结余 2.1 万亿元，收入总量为 24.04 万亿元。整体来看，我 们认为 2025 年财政收入增速目标设置较为严谨。 2025 年全国一般公共预算支出 29.7 万亿元（含中央预备费 500 亿元），增长 4.4%，财政支出提升并加快形成实际支出，加大转移支付。2025 年一般公共预算 支出规模 29.7 万亿元，达历史最高，较上年增加 1.2 万亿元，政府性基金预算支 出规模 12.5 万亿元，两本账合计的财政支出达到了 42.2 万亿元，达到历史最高 水平，较 2024 年实际值（38.6 万亿元）提升了 3.6 万亿元，凸显财政支出更加积 极。同时，政府工作报告要求“要加快各项资金下达拨付，尽快形成实际支出，持 续优化支出结构，更加注重惠民生、促消费、增后劲，切实提高资金使用效益”。 2025 年全国一般公共预算中社会保障和就业支出规模达到 4.4 万亿，较 2024 年 提升 2.2 万亿，就业补助资金达 667 亿元，与 2024 年持平，2025 年在 2024 年 3%的基础上继续提高企业和机关事业单位退休人员基本养老金调标比例等安排 均体现了“惠民生”。此外，中央财政加大对地方一般性转移支付力度，2025 年 达到 10.3 万亿元，重点向困难地区和欠发达地区倾斜。

1.1.3. 第二本账：对调动广义财政积极性有重要作用

2025 年全国政府性基金预算收入 6.2 万亿，增长 0.7%，其中，中央政府性 基金预算收入 5083.78 亿元，增长 7.4%，地方政府性基金预算本级收入 5.7 万 亿，增长 0.1%。我们认为，第二本账对于调动广义财政积极性有重要作用，可以 更好调动地方政府、国央企、政策性银行等各方面积极性。三大逻辑贯穿财政第 二本账：一是规模增加，在卖地收入低迷的背景下，增加专项债保障支出力度，全 国政府性基金预算收入较 2024 年小幅增长；二是支持范围增加，加快地方政府专 项债券发行和使用，扩大投向领域和用作项目资本金范围，2019 年 9 月 4 日，国 务院常务会议提出将专项债用于交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保 项目、民生服务、冷链物流设施以及市政和产业园区基础设施七个领域，随后几 年间专项债资金用途不断扩围，目前有包含新型基础设施等在内的十一大领域； 三是政策效果增加，强调用好政策，特别是用好专项债，强调优化管理机制，确保 “债券”与“项目”匹配，实现财政发力真正能带动需求提升，降低融资和投资背 离的程度。

1.1.4. 赤字率：隐含名义 GDP 增速可能在 5%左右

赤字率隐含名义 GDP 增速或在 5%附近。由于赤字率＝当年赤字规模/当年 名义 GDP，根据赤字率及赤字规模可以倒算财政口径下隐含的当年 GDP 增速， 2025 年赤字率和赤字规模安排分别为 4%左右和 56600 亿元，据此测算的 2025 年名义 GDP 增速大致在 4.8%至 5.0%，我们认为今年对名义 GDP 的诉求要高于 2024 年，物价仍然是 2025 年影响宏观经济的核心变量，扩内需促进价格回升或 是实现经济增速的重要路径。

1.1.5. 财政投向：财政关注保民生、稳就业、促教育

一般公共预算支出的占比结构上，2025 年社会保障和就业支出、教育支出分 别占比 15.0%和 15.2%，合计占比超三成，是占比最高的前两项；边际变化上， 与 2024 年相比，资源勘探工业信息和教育支出分别提升 0.2%，边际提升最多； 预算内基建方面，2025 年预算内基建中，农林水、交通运输、城乡社区支出分别 占比 9.2%、4.2%和 7.6%，较 2024 年决算变动-0.4%、-0.1%和-0.2%。

1.2. 2025 年 1-2 月财政开门红

1.2.1. 一般公共预算收入：内需孱弱、PPI 制约和金税四期是主因

1-2 月，全国一般公共预算收入 43856 亿元，同比-1.6%。其中，国内增值税、 国内消费税、企业所得税和个人所得税增速分别达到了 1.1%、0.3%、-10.4%和 26.7%，前值分别为-3.8%、2.6%、-0.5%和-1.7%。 2025 年 1-2 月一般公共预算收入累计同比增速持续为负，我们认为主要有三 点原因：一是消费税和增值税比较低，指向内需修复仍然孱弱。1-2 月消费税收入 增速+0.3%，去年同期为+2.6%，内需修复孱弱从 1-2 月社零数据也可看出，1-2月，社会消费品零售总额同比增长 4.0%（前值 3.5%），增速较上月有所回升，两 年平均增速为 4.8%（前值为 5.5%），整体来看社零边际修复但中枢下行，整体来 看内需修复依旧孱弱；二是受工业生产者出厂价格持续下降等因素影响，部分税 种收入下降较多。2025 年 2 月 CPI 同比较前值下行、PPI 降幅收窄。2025 年 2 月 CPI 环比降幅低于 2015 年以来除疫情之外的其他年份降幅中枢，核心 CPI 环 比下降幅度较大对税收也有扰动；三是个税较高，1-2 月个人所得税同比 26.7%， 除受到春节错位影响，年终奖提前发放带动外，个人所得税提升与金税四期打击 不合理避税、税收征缴力度高也有关联。

1.2.2. 一般公共预算支出：支出进度达 15.4%，国债前置是主因

1-2 月，全国一般公共预算支出 45096 亿元，同比增长 3.4%，完成了全年预 算进度的 15.4%。1-2 月支出增速与 2024 年同期持平，处于近年较高增速，我们 认为主要受到国债发行前置影响，截止 2025 年 3 月 24 日，1-3 月国债发行额达 到 2.9 万亿元，高于 2019 至 2024 年的历史同期金额水平。 从结构上看，1-2 月社保就业、卫生健康和交通运输等支出进度相对较快。其 中社保就业、卫生健康和交通运输分别达到全年预算进度的 19.4%、16.4%和 15.5%，是支出进度最快的前三项。我们认为，1-2 月社会保障和就业支出较快主 要系经济修复下，保民生稳就业被置于战略通盘高度，国家努力兜牢“三保”支撑 经济平稳运行。此外，1-2 月城乡社区、交通运输和教育的支出较高，预计前两者 主要系推动基建投资发力，后者聚焦青年人就业支撑，为缓解青年人就业问题， 政府通过鼓励企业加大招用力度，对吸纳重点群体就业的给予社会保险补贴，实 施大学生村医专项计划等，鼓励引导高校毕业生到基层就业。我们认为后续从供 需两端促进青年就业和支持规范新就业形态健康发展是稳就业的两个重要抓手。

1.2.3. 政府性基金：收支相对较慢，卖地收入增速仍待改善

2025 年 1-2 月，全国政府性基金预算支出 11358 亿元，同比增长 1.2%。分 别从中央和地方看，中央政府性基金预算本级支出 460 亿元，同比增长 74.2%； 地方政府性基金预算支出 10898 亿元，同比下降 0.6%，其中，国有土地使用权出 让收入相关支出 6543 亿元，同比下降 19.2%。 卖地收入增速有待改善，房企投资仍谨慎。1-2 月国有土地使用权出让收入累 计同比下降 15.7%。中指云数据显示，2025 年 1-2 月，全国 300 城各类用地成交 规划建筑面积同比下降 4.5%，但土地出让金同比增长 19.3%；成交楼面均价同比 上涨 25.0%，平均溢价率为 8.2%，较 2024 年同期增长 4.5 个百分点。分区域来 看，一线城市住宅用地出让金同比增长最快，为 57.6%；二线城市住宅用地出让 金同比增长 30.9%；三四线城市仅为 9.9%，土地出让金指向房企投资偏谨慎，卖 地收入增速短期或承压。

2. 2025 年财政主要任务及各省实施进度

2.1. 支持扩大内需

预算报告将“支持扩大国内需求”作为 2025 年财政政策的首要任务，主要从 三个方面展开：一是大力提振消费。综合运用相关财税政策工具，推进实施提振 消费专项行动。加大民生保障力度，多渠道增加居民收入，更好惠民生促消费；二 是积极扩大有效投资。统筹用好各类政府投资资金，聚焦关键领域和薄弱环节加 大投资力度，提高投资效益。加强部门协同配合，提高项目储备和前期工作质量； 三是着力支持稳外贸稳外资。完善关税等进出口税收政策，加大出口信用保险、 出口信贷支持力度，促进服务贸易、数字贸易和跨境电商、海外仓发展。 在政策纲领方面，多地发布“开门红”工作方案。截止 2025 年 3 月 24 日， 已经有福建、河南、云南、广西、黑龙江和贵州各省份发布促消费稳外贸稳外资措 施文件或推动 2025 年一季度经济“开门红”工作方案，表明地方政府政策前置力 度和决心较大。 在促消费方面，部分地区已经发放 2025 年第一期消费券。截止 2025 年 3 月 24 日，多地继去年底发行的春节消费券之后再度发行 2025 年第一期消费券，以 汽车、餐饮和文旅为主，例如，3 月 1 日，北京市朝阳区发放 2025 年第一批汽车 消费券，总额共 1500 万元。上海消费券发放将投入市级财政资金 5 亿元，资金分 配为：餐饮 3.6 亿元、旅游 9000 万元、电影 3000 万元、体育 2000 万元。所有 消费券于 3 月 1 日起核销，于 6 月发放完毕。广东自 1 月 8 日起派发 800 万元文 旅消费券，1 月 19 日至 8 月 31 日分三个阶段发放 3800 万元电影消费券。除此 之外也包含冰雪消费券、家政服务消费券等特色消费券，例如，晋城陵川县发放 500 万冰雪消费券，包括民宿农家乐券、特色商品券、滑雪券、住餐文旅券和商业 零售券。朔州山阴县发放 2025 年冰雪消费季政府消费券，共计约 300 万元，江 西在 2025 年 1 月 1 日至 2025 年 3 月 31 日共发放家政电子服务 330 万元。

在促消费方面，2025 年初以旧换新衔接期热度不减，其中杭州、海南和湖北 成效显著。截至 2025 年 2 月，杭州超过 53 万人次享受家电和 3C 数码产品购新 补贴。2024 年浙江全省汽车以旧换新累计申请 59.4 万辆，家电以旧换新 700 余 万台，带动消费超 1700 亿元。自 2025 年 1 月 20 日海南省手机等数码产品换新 补贴政策开始实施以来，截至 3 月 3 日，海南手机等数码产品换新补贴核销笔数 为 12.2 万笔，核销金额 4486 万元，拉动手机等数码产品消费超 3.6 亿元。自 1 月 20 日手机等数码产品国补政策实施以来，截至 2 月 3 日，湖北省手机等数码 产品销售 42.05 万台，销售金额 12.6 亿元。

在扩大有效投资方面，2025 年初以来，近 26 个省市相继召开省属企业扩大 有效投资调度会。以湖北为例，重点汇报了 2025 年投资计划、一季度“开门红” 工作、“两新”“两重”项目谋划申报工作、战新产业计划投资情况，扩大有效投资 的亮点工作和存在的主要问题及建议。整体来看，多地支持引进高端制造业项目， 加大对制造业领域贷款支持力度，加大专精特新和高成长企业支持，鼓励新技术、 新工艺、新设备、新材料，加快推进重大项目投资安排进展。 截止 2025 年 3 月 24 日，已经有九个省市1披露了 2025 年重大项目的计划投 资额，较 2024 年平均提升了近 5.7 个百分点。

2.2. 支持现代化产业体系建设

预算报告将“支持现代化产业体系建设”放在次要位置上。在方向上，加强 对制造业领域科技创新的支持，推动科技创新和产业创新融合发展，促进发展商 业航天、低空经济等新兴产业和生物制造、具身智能等未来产业。支持人工智能 技术和产业发展，赋能传统产业转型升级；在资金安排上，中央财政制造业领域 专项资金安排 118.78 亿元、增长 14.5%，推动制造业重点领域高质量发展，提升 产业链供应链韧性和安全水平。安排超长期特别国债 2000 亿元用于支持设备更新，比上年增加 500 亿元，进一步扩范围、降门槛，鼓励先进、淘汰落后。 截至目前，25 各省市发布现代化产业体系规划文件，其中广东和贵州是典型 代表。广东基本已构建起现代化产业体系“四梁八柱”，贵州围绕建设新型综合能 源基地、全国重要的资源精深加工基地、新能源动力电池及材料研发生产基地、 面向全国的算力保障基地、全国重要的白酒生产基地、全国重要的产业备份基地 “六大产业基地”。

2.3. 科教兴国

预算报告也强调了“支持实施科教兴国战略”。在资金安排上，进一步增加教 育投入，中央本级教育支出安排 1744.43 亿元、增长 5%。提高中央高校研究生学 业奖学金以及中等职业学校、普通高中国家助学金标准，中央对地方学生资助补 助经费安排 809.45 亿元、增长 11.5%。推进科技强国建设。完善中央财政科技经 费分配和管理使用机制，提升科技创新投入效能，激发创新创造活力。中央本级 科学技术支出安排 3981.19 亿元、增长 10%，在政策方向上，推动优化区域教育 资源配置，建立同人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制，促进义务教育 优质均衡发展，逐步缩小区域、城乡、校际、群体差距。逐步推行免费学前教育， 促进高中阶段学校多样化发展。全面建立基于专业大类的职业教育差异化生均拨 款制度，增强职业教育适应性。支持分类推进高校改革发展，加快建设中国特色、 世界一流的大学和优势学科，加强基础学科、新兴学科、交叉学科建设和拔尖人才培养，强化教育对科技和人才的支撑作用。 在 2024 年地方一般公共预算支出中的教育支出方面，广东以 4049 亿元位居 榜首，且遥遥领先。江苏、山东、浙江、河南教育支出均超 2000 亿元，分列第二 至第五名。四川、湖南、安徽、江西、湖北教育支出超千亿，位居第六至第十名。

2.4. 保障及改善民生

预算报告强调“支持保障和改善民生”。我们认为其中“加强普惠育幼服务体 系建设，发放育儿补贴”和“做大做强全国社会保障基金，有效发挥战略储备基 金作用”值得重点关注。 在各省份进展方面，国家医保局最新数据显示当前全国 6 个省份（上海、福 建、山东、重庆、甘肃、宁夏）及新疆生产建设兵团全部实现生育津贴发放至个 人、16 个省份（北京、天津、河北、内蒙古、辽宁、黑龙江、浙江、安徽、河南、 湖南、贵州、云南、西藏、陕西、青海、新疆）部分实现生育津贴发放至个人。

2.5. 新型城镇化和区域协调发展

预算报告强调“支持新型城镇化建设和区域协调发展”。在新型城镇化建设方 面，2025 年以来，北京、安徽、四川、云南和西藏先后发布《关于北京市 2024 年国民经济和社会发展计划执行情况与 2025 年国民经济和社会发展计划的报告》 （首要目标强调：紧紧围绕服务和融入新发展格局，加快构建高水平社会主义市 场经济体制，以提振消费为重点扩大有效需求）、《安徽省贯彻落实〈深入实施以 人为本的新型城镇化战略五年行动计划〉实施方案》（实施新一轮农业转移人口 市民化行动）、《四川省深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划实施方案》(聚焦空间布局)、云南省深入实施以人为核心的新型城镇化战略（农业转 移人口市民化进程加快,滇中城市群擎起高质量发展龙头,“五城共建”打造宜居韧 性智慧城市）、西藏自治区深入推进以人为本的新型城镇化战略五年行动计划（实 施新一轮农牧业转移人口市民化行动）。

2.6. 生态文明建设

预算报告强调“支持生态文明建设”。在资金支持方面，中央对地方重点生态 功能区转移支付安排 1205 亿元、增长 7.5%。推进美丽河湖保护与建设，继续支 持打好蓝天、碧水、净土保卫战。中央财政大气、水、土壤污染防治专项资金分别 安排 340 亿元、267 亿元、44 亿元。东中西各地加速推进 2025 年各地的生态文 明建设方案。

2.7. 深化税制改革

深化税制改革有四大关注点：转移支付、地方税源、留抵退税和省级以下财 税改革： 在转移支付方面，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付。专项转移 支付往往附带较多具体使用要求，可能导致地方资金使用灵活性不足。增加一般 性转移支付，可使地方根据自身实际情况灵活安排资金，提升资金使用效率。建 立激励约束机制。 在地方税源方面，当前来看，随着我国经济发展和财税数字化、智能化水平 的显著提升，十四五规划做出的“推进征收环节后移并稳步下划地方”安排，已经 逐步具备了推动的基础。同时，在零售批发环节征税对监管和审计也提出了更高 的要求。目前，有少部分商品已经在零售环节征收了，比如金银首饰、铂金首饰、 钻石及钻石饰品，考虑稳妥实施的原则，可以逐步推进环节后移，比如先从高档 手表和珠宝玉石等条件成熟的品目进行改革。不同地区比较经验显示部分国家使 用多环节征税的特征，我们认为也可以考虑逐步推进，针对不同领域在不同环节 征税，譬如烟草等特许经营行业，终端销售受到较为严格的监管和约束，征收环 节后移的实操可行性更高。 在留抵退税方面，完善政策和抵扣链条，进一步优化增值税留抵退税政策， 确保退税政策及时准确落实到位。同时，需解决地区间退税负担与增值税收入不对等的问题，优化共享税分享比例。缓解地方财政压力：由于留抵退税会导致地 方财政收入减少，中央财政需通过转移支付等方式弥补地方财政收入缺口，确保 地方财力得到有效保障。 在省级以下财税改革方面，省级以下财政体制存在收入划分不够规范、区域 间财力不平衡等问题。部分基层政府“三保”压力较大，区域间人均支出差距较 大。规范收入分享方式，明确税收收入在省以下各级政府间的划分，对主体税种 实行按比例分享，逐步统一省内同一税费收入的归属和分享比例。增强省级调控 能力，合理确定省级收入分享比例，增强省级统筹调控能力，缓解基层政府财政 压力。完善转移支付制度，省级财政需完善对下级特别是县级的一般性转移支付， 确保基层政府有足够的财力履行职责。

2.8. 防范化解地方政府债务风险

预算报告强调“有效防范化解重点领域风险”。增加 6 万亿元地方政府债务 限额置换存量隐性债务，总额一次报批、分配一次到位、分年安排实施，履行法定 程序后次日即向各地下达置换额度。明确地方政府融资平台退出标准，分类推进 融资平台改革转型，融资平台数量进一步下降。协同防范化解重大金融风险，严 格审核地方中小金融机构风险防范化解方案，配合处置一批高风险金融机构，研 究制定动用公共资源支持处置地方金融风险的条件、标准和程序。 在专项债置换隐债进展方面，截止 2024 年 12 月 11 日，2024 年度的 2 万亿 新增地方置换隐债额度全部发行完毕。据证券时报统计，截至 3 月 19 日，各地已 发行置换债券 10884.7 亿元，13 个地区（包括省、自治区、直辖市、计划单列市） 已发完全年额度。

再融资专项债进展方面，2025 年开年以来，各地积极推进隐性债务置换工作， 再融资专项债发行节奏明显加快。据企业预警通统计，截至 2 月 16 日，已有江 苏、湖北、四川等 19 个地区披露发行再融资专项债，募资皆用于置换存量隐性债 务，披露发行规模合计达 7115.18 亿元，全年 2 万亿额度已用约 36%。 从发行进度看，浙江（不含宁波）、陕西、山西、新疆、宁夏、厦门 6 地的置 换债额度已提前用完，发行规模分别为 565 亿元、564 亿元、385 亿元、216 亿 元、138 亿元和 56 亿元。湖北、重庆发行规模已超 50%，其中湖北已发行近 700 亿，达到全年额度的 71%。此外，北京、福建（不含厦门）两省尚未披露置换额 度，但发行规模已达到去年全年水平。整体来看，今年的债务置换工作呈现加速 推进的趋势。

在城投退平台方面，截止 2025 年 3 月 28 日，2025 年已经有 73 家城投平台 宣布退出融资平台序列。

编辑：火腿肠