2024年宏观经济专题报告：省以下财政，怎么分？怎么改？

一、什么是省以下收入分享模式？两大模式介绍

（一）源起：省以下财政体制改革的简要介绍

县乡财政运行困难，推动省以下财政管理体制改革。1994 年分税制改革后，财政分配关 系初步理顺，但省以下财政体制运行并不顺畅，“2000 年前后，这些问题以县乡财政困 难的形式集中表现出来”，“不少地方强烈要求中央出台完善省以下财政管理体制相关政 策”2。在此背景下，2002 年 12 月，国务院印发《国务院批转财政部关于完善省以下财 政管理体制有关问题意见的通知》（简称通知）。 当时的改革重在改变省以下收入分享模式，并调节地区间收入差距。在改变收入分享模 式方面，通知要求“采用按税种或按比例分享等规范办法，打破按企业隶属关系划分收 入的做法”；在调节地区间收入差距方面，通知要求“合理确定各级政府财政收入占全省 财政收入的比重”，“省以下地区间人均财力差距较大的地区，要适当提高省、市级财政 收入比重，并将因此而增加的收入用于对县、乡的转移支付”，反之则适当“降低省、市 财政收入占比”。

时隔 20 年，中央再次发文进一步推进省以下财政改革。2022 年，国办印发《关于进一 步推进省以下财政体制改革的指导意见》（国办发 20 号文），重点改革方向见本文第三章。 其中在改变收入分享模式方面，“对主体税种实行按比例分享”；在调节地区间收入差距 方面，“适度增强省级调控能力”，“基层‘三保’压力较大的地区以及区域间人均支出差 距较大的地区，应逐步提高省级收入分享比例，增强省级统筹调控能力”，“省级因规范 财政体制集中的收入增量，原则上主要用于对下级特别是县级的一般性转移支付”。

（二）现状：地方“一省一策”，两大模式介绍

2002 年，国务院发布通知后，各省“一省一策”出台省级政策，明确新的收入分享模式。 即从原来的按企业隶属关系转变为按税种等方式（见图 1），参考周黎安等《省以下多级政府间的税收分成：特征事实与解释》3，我们将其分为两大类做介绍： 1）第一种模式：24 省市采用的较为“多数”方式，即税种分成法，省与市县对主体税 种分别按一定比例分享。如广东，对增值税、企业所得税、个人所得税和土地增值税， 省与市县均为“五五”分享。 2）第二种模式：其余 7 省份采用的“少数”方式，包括税收增量分成、税收总额分成、 总额（增量）分成。税收增量分成，采用省份较多，目前有江苏、山东等 4 省采用，即 对税收超过基期年的增量部分，省与市县按一定比例分享（如江苏是省与市县税收增量 二八分）。税收总额分成，目前是辽宁采用，即对 5 个税种形成的总收入，省与市县按一 定比例分享。总额（增量）分成，目前是浙江、福建采用。以浙江为例，在 2023 年前， 浙江采取总额增量分成+总额分成，即杭州以外的城市，是对地方财政收入相对 2014 年 的增量部分进行分享（总额增量分成），杭州是直接对地方财政收入按比例分享（总额分 成）。2023 年开始，对所有城市均采取总额分成。

二、不同的收入分享模式意味着什么？三点影响

两种模式的最大不同点在于，第一种模式下，省级分成或更多，对应市县分成更少，第 二种模式则可能相反。如宜春市《关于市人大五届二次会议第 22 号建议的答复》，对市 级的收入分享模式进行说明，“市级对相关税收超过 2016 基数的增量部分进行分成，并 不是直接按百分比分成税收，相比分税制分成的少的多”。 这种不同点，可能带来三个层面的影响：一是省与省之间财权集权程度存在差异；二是 市与市之间税收自留比例存在差异；三是省与县之间财政收支压力存在差异。

（一）影响一：省与省之间财权集权程度存在差异

1、差异在哪？模式一省份集权程度整体或大于模式二

我们以省本级公共财政收入占比衡量集权程度，占比越高，省级财权集权程度越高。某省一般公共预算收入，按级次可分为省本级、市本级和县级，此处省本级公共财政收入 占比的指标是：省本级公共财政收入/该省一般公共预算收入（分子和分母主要包括的是 税收收入和非收税收入，不包括转移支付因素）。 两种不同收入分享模式下，省级财权集权程度出现分化。第二种模式主要是增量分成， 省本级分享到的比例，较第一种模式（直接按比例）或更小。2023 年，采用第二种模式 的 7 个省，省本级财政收入占比均低于 10%，排在 31 省市的末位；第一种模式的 24 省 份，除吉林、安徽、河南外，占比均高于 10%。从均值看，7 省市的省本级公共财政收 入占比平均为 4.7%，明显低于其余 24 省份均值 24.6%。

第一种模式内部，各省税收分成比例不一致，省级财权集权程度也不同。我们以省级财 权集权程度较高的广东、省级财权集权程度较低的安徽为例。对于省本级财政收入占比 较高的广东（2023 年为 23%），省级税收分享比例较高。根据广东省政府 2023 年《进一 步推进省以下财政体制改革工作实施方案的通知》，“维持增值税、企业所得税、个人所 得税和土地增值税省与市县‘五五’分享”。而省本级收入占比较低的安徽（2022 年为 3.5%），省级税收分享比例相对较低。根据安徽省 2020 年《关于省十三届人大三次会议 第 082 号代表建议答复的函》，安徽省个税与企业所得税的地方部分，“省级分享 15%， 市县分享 25％”，即省与市县 3：5 分享；根据安徽省 2016 年《关于印发全面推开营改 增试点后调整省与市县增值税收入划分过渡方案》，增值税则“按属地原则分享”。

2、差异源头？省与省之间发展均衡程度不同

省级财权集权程度，可能受到地区发展差异的影响。如中国人民大学财税研究所所长、 财政金融学院副院长马光荣分析，“不同省份省内经济发展差异”，会产生“省本级集聚 财力的需求多寡。比如，广东省内经济差距非常大，在这种情况下，广东省级财政需要 集中各市财力，然后进行转移支付”4。 对比广东、江苏、浙江三个经济大省，广东省级政府安排的对下转移支付资金体量要明 显大于江浙。我们用省以下转移支付资金总量减去中央对该省转移支付，得到省级政府 安排的转移支付资金体量。2022 年，广东省级政府安排转移支付资金超过 2600 亿元， 是江苏的 1.5 倍、浙江的 1.9 倍。 除去这三个经济大省，其余 28 省市，省级政府安排的对下转移支付资金体量，与省本级 公共财政收入占比呈正相关关系，相关系数达到 0.64。

1）方法：用两个指标，度量省内区域间差异

我们借鉴高琳等《增长与均等的权衡：省以下财权划分策略的行动逻辑》5，用地级市人 均财政支出变异系数（财力差异指标）、人均 GDP 变异系数（经济差异指标）刻画，并 将两个指标相乘（图表 5 横轴），指标越小，对应均衡程度或相对较高。

2）现象：不同模式下，省内均衡程度和转移支付有差异

基于 22 个样本省份观察，可以发现以下现象： ①采用第二种模式的 6 省（未包括青海），整体人均财政支出、人均 GDP 的均衡程度， 好于采用第一种模式的十几个省份。 ②考虑到地区差异较大，我们进一步观察广东、江苏、浙江、山东这四个沿海经济大省， 采用第一种模式的广东，财力差异指标（0.5）、经济差异指标（0.51），均在样本省份中 排第三，对应省本级收入占比也较高（23%）。采用第二种模式的其余 3 省，财力差异指 标（0.19 至 0.34）、经济差异指标（0.29 至 0.43）数值，明显小于广东，省本级收入占比 也较低（3%至 4%）。 ③第一种模式内部，广东、云南、内蒙古、甘肃、陕西等省，省内均衡程度较低，省级 财权集权程度较高。

3、差异源头？省与省之间自然资源禀赋不同

此外，省级财权集权程度，可能还会受地区资源禀赋影响。资源型省份考虑省内资源分 布不均衡等因素，省级可能分享更高比例的资源税等税收，强化省级的调控能力。如陕 西在去年 12 月介绍省改革方案时称，“陕西是典型的资源型省份，省内煤炭、石油等资 源分布极不均衡，其中资源型县区地方财政收入高度依赖能源价格，非资源型县区缺少 稳定的税收来源，自给率普遍偏低。按照要求，省与市区收入划分体制调整，聚焦资源 税……等区域间分布不均的税收，通过适当提高省级分享比例，适度增强省级调控能力”。

1）基本方法：我们同样以上述 22 个省份为样本，观察省级财权集权程度与地方资源税 占比（各省一般预算收入中：资源税/税收收入）的关系。

2）现象：不同模式下，省内资源税占比有差异

①整体来看，省级财权集权程度与资源税占比呈一定正向关系。样本省份中， 省级财权集权程度与地方资源税占比，相关系数达到 0.69。 ②第二种模式的 6 省资源税占比，整体要低于采用第一种模式的 16 省。2022 年，上述 6 省资源税占比均值为 1.3%（区间在 0.2%-3.3%）；上述 16 省资源税占比均值为 8.5%（区 间在 0.1%-29%）。 ③模式一内部，资源大省省级财权集权程度较高。宁夏、内蒙古、山西、陕西等资源型 省份，省级财权集权程度居前；其中宁夏、山西，虽然省内均衡程度相对较高，但省级 财权集权程度较高，2023 年两省省本级财政收入分别占比 38.8%、29%。 以煤炭大省山西为例，其资源税占税收近 3 成，且由省级享有较高比例。据山西财政决算报告，2022 年，山西资源税约 766 亿元（占全国资源税 23%），占其一般公共预算内 税收收入的 28.4%，明显高于全国 2.7%的整体水平（全国地方公共财政收入：资源税/ 税收收入）；且资源税由省级享有较高比例，山西现行的税收分享政策是：煤炭资源税的 省与市县分享比例是 65%：35%。

（二）影响二：市与市之间税收自留比例存在差异

1、有何差异？模式二下城市税收自留率明显高于模式一

两种不同收入分享模式下，“经济大市”税收自留比例存在差异。第一种模式下，省本级 财政收入占比较高，对应“经济大市”对省级财政贡献比例可能更高。税收自留比例的 定义，我们参考吕冰洋等《分税与税率：从政府到企业》6、戴琳《税收分成对地方基本 公共服务供给的影响研究》7，地方政府“税收分成比例=地方政府自留税收收入/该地区 实际缴纳的税收收入总额”，其中分子的度量指标为一般公共预算收入中的税收收入，分 母对应当地“税务部门组织的”国内税收收入，分母减去分子可看作上划给上级政府部 分。以广州为例，2021 年当地税务部门实际征收税收 4800 多亿（即分母），其中 3400 多亿税收上划给中央和省级政府，其余 1400 多亿税收纳入广州市一般公共预算收入中的 税收收入（即分子），最终计算出其税收自留率在 29%左右。 我们统计 2021 年 GDP 排名前 50 的城市以及其余省会城市共 64 个城市情况，由于数据 披露有限，最后得到 45 个有数据样本城市（见图 7），并将其分成四类：直辖市（4 个）、 计划单列市（5 个）、模式 1 省份下城市（12 个）、模式 2 省份下城市（24 个）。 整体税收自留率，模式 2 省份城市>计划单列市>直辖市>模式 1 省份城市。从均值看，模式 2 省份城市（52%）>45 个样本城市整体（48%）>计划单列市（47.4%）>直辖市（44.2%）> 模式 1 省份城市（41.3%）。从比例看，模式 1 下城市多数自留率较低，模式 2 下多数自 留率较高。模式 1 省份下的 12 个城市，有一半城市自留率是低于 40%的，其中广东佛山、 东莞、广州自留率低于 35%；模式 2 省份下的城市表现则整体较高，24 个城市中，有 19 个城市的自留率高于 50%。

2、差异源头？粤苏为例，省本级税收占比是直接影响因素

以广东、江苏为例说明，省本级税收占比是影响城市税收自留的重要因素： 两省上划中央税收收入占比接近，省本级和市县税收占比则有明显差异，广东省本级的 税收收入占比明显高于江苏，对应市县税收收入占比明显低于江苏。2022 年，广东、江 苏税收收入中，上划给中央的比例分别为 51%、48%，相差不大。但在省以下税收划分 时，两者有明显差异，广东省本级税收占比达 19%，市县税收占比 30%；江苏省则是几 乎将所有税收划分给市县，市县税收占比达 52%。 对于增值税、个人所得税、企业所得税这三大央地共享税种，同样可以观察到类似现象。 2022 年，三大税种占两省的税收收入均在 7 成左右，其中上交给中央约 4 成，地方留下 3 成。江苏几乎将剩下 3 成左右税收都留给市县；广东则省本级与市县几乎对半分（广 东规定对三大税种省与市县“五五”分享）。

（三）影响三：省与县之间财政收支压力存在差异

1、问题起源：为什么更关注省级和县级情况，而非市级？

首先，省以下财政体制改革是“省负总责”，去年财政部有关负责人就进一步推进省以下 财政体制改革有关问题答记者问提到8，“省以下财政体制由各省、自治区、直辖市人民 政府确定”。 其次，我国事权和财权主要集中在县级，且整体或呈现事权占比>财权占比（见图 9）。 23 个样本省份中，县级占据约 49%的财权（县本级一般公共预算收入/全省一般公共预算 收入），承担约 60%的支出责任（县本级一般公共预算支出/全省一般公共预算支出）。 第三，随着“省直管县”的推开，省和县的财政管理关系加强，市和县之间的关系或有 所弱化。据徐晔等《“省直管县”财政体制改革对县域医疗供给的影响》9，“截至 2022 年 6 月，除西部地区外，我国所有省份都已进行了‘省直管县’财政体制改革，其中浙 江、江苏、福建、安徽、河南等 10 个省份已全面推行”。

2、研究结论：模式一省份县级收支压力整体或大于模式二

两种不同收入分享模式下，省级、县级收支压力可能有差异，差异背后或反映了省对县 的财权下放程度与事权下放程度不对等的现象。如毛捷等《分税的事实：度量中国县级 财政分权的数据基础》10指出，县级“税收分成比例的分布呈现出一定的地区特征”；王 伟同等《县乡财政体制改革：逻辑、现状与改革方向》11提到：“各省均根据实际情况， 自行确定县乡财政运行体制，缺乏科学合理的划分标准。这导致了省级以下各级政府的 纵向财政失衡，形成了事权和财权的错配，导致县乡政府面临巨大的财政压力”。

如何分析这一问题？ 参考孙开等《分权程度省际差异、财政压力与基本公共服务支出偏向——以地方政府间 权责安排为视角》12，我们以省本级收入占比/省本级支出占比（省级收支平衡指标）、县 本级收入占比/县本级支出占比（县级收支平衡指标），衡量省级、县级的收支压力。我 们用省、县政府的本级财政收入占比衡量财权，本级财政支出占比衡量事权，若本级收 入占比>本级支出占比，则财权大于事权；反之则财权小于事权。

可以观察到什么现象？ 首先，我们基于 23 个样本省份数据（17 个模式一省份，6 个模式二省份），并以这两个 指标构建四象限图（见图 10），我们介绍每一象限的含义。 第一象限（1 省）：省本级收入占比>省本级支出占比，县本级收入占比>县本级支出占比。 第二象限（7 省）：省本级收入占比<省本级支出占比，县本级收入占比>县本级支出占比， 这对应省本级财权<事权，县本级财权>事权，可能意味着财权下放程度>事权下沉程度。第三象限（7 省）：省本级收入占比<省本级支出占比，县本级收入占比＜县本级支出占 比。 第四象限（8 省）：省本级收入占比>省本级支出占比，县本级收入占比＜县本级支出占 比，这对应省本级财权＞事权，县本级财权＜事权，可能意味着财权下放程度<事权下沉 程度。 其次，基于以上分析方法和样本省份数据，大致可以观察到三个现象： 1）采用模式一的省份：整体来看，县级可能有一定收支平衡压力。17 个省份中，12 个 省份县本级收入占比<县本级支出占比，即位于第三和第四象限。 2）采用模式一的省份：半数省份呈现财权下放程度<事权下沉程度。17 个省份中，8 省 位于第四象限。 3）模式二多数省份、以及模式一中少数省份（省级分税比例较低）：表现为财权下放程 度>事权下沉程度。模式二中的江苏、浙江、湖北、辽宁，以及模式一中的安徽、河南， 均位于第二象限。

三、省以下收入分享模式会有哪些变化？三个角度

（一）角度一：看中央文件要求，六个方向

2022 年 6 月，国办印发《关于进一步推进省以下财政体制改革的指导意见》（国办发 20 号文），对推进省以下财政体制改革提出了一系列重要政策措施。其中涉及省以下收入划 分的，主要内容包括： 1）“适度增强省级调控能力”。“基层‘三保’压力较大的地区以及区域间人均支出差距 较大的地区，应逐步提高省级收入分享比例，增强省级统筹调控能力”，“省级因规范财政体制集中的收入增量，原则上主要用于对下级特别是县级的一般性转移支付”；此外， 文件还明确“区域间资源分布不均的地区，省级可参与资源税收入分享”。 2）“参照税种属性划分收入”，该条为 2002 年通知的延续，即推动市县更多分享稳定性 更强的税收：“将税基流动性强、区域间分布不均、年度间收入波动较大的税收收入作为 省级收入或由省级分享较高比例；将税基较为稳定、地域属性明显的税收收入作为市县 级收入或由市县级分享较高比例”。 3）“规范收入分享方式”，其中重点之一是“对主体税种实行按比例分享”，即实行第一 种收入分享模式；并要求“省内同一税费收入在省与市、省与省直管县、市与所辖区、 市与所辖县之间的归属和分享比例原则上应逐步统一”。 4）“稳步推进收入划分调整”，“根据财政事权和支出责任划分动态调整情况，结合省以 下区域间经济社会发展、财政收入分布和规模、财政收支均衡度等变化，适时稳步调整 省以下政府间收入划分”。 5）“优化转移支付结构”，其中重点之一是“结合均衡区域间财力需要，逐步提高一般性 转移支付规模”，“合理控制专项转移支付新增项目和资金规模”。根据国办发 20 号文给 出的定义，一般性转移支付 “用于均衡区域间基本财力配置”、“不指定具体支出用途， 由下级政府统筹安排使用”；专项转移支付“用于办理特定事项、引导下级干事创业等， 下级政府要按照上级政府规定的用途安排使用”。

目前我国省以下转移支付体系以一般性转移支付为主，但省与省之间有差异。据各省市 财政决算报告，2022 年，我国省以下转移支付资金体量约 8.3 万亿元（统计一般性转移 支付+专项转移支付，下同），略低于中央对地方转移支付 8.76 万亿元（部分资金可能列 支在省级）。其中一般性转移支付约 7.2 万亿元，占比 86%；专项转移支付约 1.1 万亿元， 占比 14%。31 省市中，14 省市专项转移支付占比高于全国均值，既包括上海、重庆、浙 江、江苏、福建、广东等东部省份，也包括宁夏、云南、广西、陕西等西部省份。

6）“推进省直管县财政改革”，分类施策：“对区位优势不明显、经济发展潜力有限、财 政较为困难的县，可纳入省直管范围或参照直管方式管理，加强省级对县级的财力支持”、 “对由市级管理更有利于加强区域统筹规划、增强发展活力的县，适度强化市级的财政 管理职责”。2009 年，财政部发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，目标到“2012 年底前，全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革”；根据文件定义，“省 直接管理县财政改革，就是在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结 算等方面，省财政与市、县财政直接联系”，“取消市与县之间日常的资金往来关系”。

（二）角度二：看地方改革动态，六省举措

据我们不完全统计，2021 年以来，江苏、广东、河南、广西、江西等 6 省，公开了新的 省以下财政体制改革文件。 整体来看，6 省关于省以下收入划分改革思路，与 2022 年国办发 20 号文较为一致。 1）适度增强省级调控能力：江苏、广东、广西等 4 省均有强调，其中广西进一步明确“自 治区本级适当参与资源税收入分享”。 2）规范收入分享方式：河南已于 2021 年由税收增量分成转变为税种分成，江苏也将“适 时调整省与市县税收收入分享方式”。 3）参照税种属性划分收入：6 省基本与国办发 20 号文要求一致。河南进一步明确“除 中央调库返还收入外，将适合下划的省级固定税收收入全部按照属地原则下划到市县”。 4）调整转移支付结构：6 省基本是落实国办发 20 号文的要求。

在税收分成比例、省直管县等领域的具体安排上，6 省则略有差异。 1）税收分成比例：广东和江西维持相对较高的省级分成比例：广东由于区域间差异较大， 要继续发挥省级财政“促进省域内财力均衡、推进基本公共服务均等化等方面作用”；江 西 2020 年按照“强化省级、赋能市级、保障县级”，上调了增值税、所得税等税收省级 分享比例，此次“为巩固 2020 年收入划分改革成果，稳定市县发展预期”，维持 2020 年 划分比例不变。 2）省直管县：因地制宜做调整。广东、河南这两个大省，均对财政省直管县进行扩围。 江西等地改革思路则有差异，如江西提出“更好调动市级发展能动性，除省级财力性转 移支付和直达资金由省级直接办理到县市外，其他转移支付资金和新增政府债务限额分 配、下达及对应的库款调度等原则上均通过设区市办理”，即“赋予设区市更大的预算管 理权限”。据江西省财政厅厅长 2023 年文章《江西省进一步深化省以下财政体制改革的调研报告》，江西省改革的背景在于，“运行十多年来，该体制的弊端逐渐凸显，主要表 现为市级对县市的帮扶意愿和监管责任弱化。江西省直管县多达 80 个，省级管理面过宽， 很难实现精细化管理，阻碍了财政政策的有效传导”。

（三）角度三：看专家学者观点，四点聚焦

我们梳理了 6 位财政界专家学者（刘尚希、马海涛、吕冰洋、贾康、赵福昌、汪德华）， 对省以下财税体制改革的表态。 整体来看，以上专家、学者讨论的议题，在国办发 20 号文中基本都有体现，如优化省级 统筹能力、财权事权匹配、省以下转移支付制度、省直管县等等。具体看： 1）优化省级统筹能力：①中央财经大学校长马海涛：“规范省以下各级政府的税收分成 比例，优先确定省级收入分享比例以巩固省级政府的调控主体地位”；②中国财政科学院 院长刘尚希：“提升省级财政统筹资源能力，更好发挥省级财政的均衡作用，强化地方财 政体制的均衡化功能”；③中国社会科学院财经战略研究院研究员、财政审计研究室主任 汪德华：“按照《意见》相关要求，省级财政事权和支出责任将得到强化，对于均衡市县 财政方面也将发挥更大作用，省级财力分成也将同步提升”（此处《意见》即国办发 20 号文）。 2）财权事权匹配：马海涛、刘尚希、吕冰洋等人均强调要提高各级政府事权支出责任和 财力匹配程度，与国办发 20 号文的要求也较为一致。如中国人民大学财税研究所执行所 长吕冰洋提到，“各地要根据各级政府的财政支出责任以及收入分布结构，合理确定各级 政府财政收入占全省财政收入的比重”。 3）转移支付制度：吕冰洋建议“可以考虑将分类转移支付作为中国专项转移支付制度改 革的主要方向”。据吕冰洋介绍，“分类转移支付是一种特殊的转移支付，介于专项转移 支付和一般性转移支付之间，它由上级政府决定转移支付的使用方向，但并不决定其具体用途”，这类型的转移支付，相较于一般性转移支付“可以确保政府支出的大方向”， 而相较于专项转移支付可以“赋予地方政府更大的资金运用自主权”。 4）省直管县：部分专家学者表述略有差异。①中国财政科学研究院研究员贾康：“在渐 进改革中以‘扁平化’为导向逐步实质性落实省以下的分税制。比如，‘省管县’和‘乡 财县管’等改革试验”，“在市、县行政不同级情况下先实现财政同级”。②中国财政科学 研究院财政与国家治理研究中心研究员赵福昌：“省直管县改革出现分化，如河南全面推 行省直管县财政改革，将财政直管县的范围扩大到全部县。但在部分地区，由于实质性 权限下放不多等原因，改革推行受阻，部分地区在试点省直管县后又宣布取消。这种省 以下财政管理体制改革动向值得进一步研究”。

编辑：火腿肠