2024年中国对接CPTPP进度研究：服务经济系列

1. 引言

1.1. CPTPP 简介

《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）是 2017 年 1 月美国正式退出 《跨 太平洋伙伴关系协定》（TPP）之后，日本、加拿大、澳大利亚、智利、新西兰、新加坡、 文莱、马来西亚、越南、墨西哥和秘鲁 11 个国家重新签署的自由贸易协定。2018 年 12 月 30 日，CPTPP 正式生效。2023 年 3 月 31 日，CPTPP 首次扩容，11 个缔约方就英国 加入协定达成协议，使 CPTPP 成员的经济体量在世界 GDP 中的占比提升至 15％。

CPTPP 作为高水平国际经贸规则的集大成者，其所包含的服务贸易规则被认为是该 协定的主要成就之一。在协定 30 章内容中，有超过 1/3 章节与服务贸易相关。与传统的 国际服务贸易的多边原则和框架——《服务贸易总协定》（General Agreement on Trade in Services，以下称“GATS”）相比，CPTPP 的服务贸易规则的负面清单列表模式、当地 存在规则、知识产权保护和电子商务（数字经济）章节的核心义务，对服务贸易规则变 革产生了全面深远的影响。CPTPP 对服务贸易规则的大篇幅和高标准也反映了当下服务 业在全球经济发展和国际贸易中的重要作用。互联网技术和数字化发展使跨境提供服务 更为便捷和普遍。服务业在发达经济体中的 GDP 占比约达 3/4，包括我国在内的许多发 展中经济体也越来越依赖于服务业对经济增长的贡献。因此加入 CPTPP，推动我国制度 型改革，扩大服务业开放，将有利于促进服务经济发展，打造中国经济发展新的驱动力。

1.2. CPTPP 重点章节

CPTPP 的 30 个章节可归纳为六大领域：货物贸易、服务贸易、投资、规则、合作 与便利化、一般法律条款。相较于传统的国际经贸规则，CPTPP 的高标准主要体现在服 务贸易、投资、规则领域的 10 个章节中，分别是投资（第 9 章）、跨境服务贸易（第 10 章）、金融服务（第 11 章）、电信（第 13 章）、电子商务（第 14 章）、政府采购（第 15 章）、国有企业和指定垄断（第 17 章）、知识产权（第 18 章）、劳工（第 19 章）、环境 （第 20 章）。传统 GATS 型规则关于服务贸易采取正面清单模式，在正面清单模式下， 服务贸易包含四种模式：模式１“跨境提供”、模式２“境外消费”、模式３“商业存在”、 模式４“自然人移动”，CPTPP 的第 10 章是关于“跨境服务贸易”，涵盖 GATS 四种服 务提供方式中的模式 1、模式 2、模式 4。模式 3 则由第 9 章“投资”规定和调整。同 时，除金融服务（第 11 章）外，CPTPP 关于投资和跨境服务贸易章节均采用负面清单 模式，体现了 CPTPP 希望缔约国大幅开放服务和投资市场，促进贸易投资自由化的目 的。此外 CPTPP 规则领域的电子商务（第 14 章）、政府采购（第 15 章）、国有企业和 指定垄断（第 17 章）、知识产权（第 18 章）、劳工（第 19 章）、环境（第 20 章）则体 现了 CPTPP 希望营造更加公平的竞争环境，顺应 21 世纪的主旋律——数字经济、劳工 保护和可持续发展的先进性。

1.3. 中国为加入 CPTPP 所做的工作

为促进服务业发展，加快服务贸易开放，我国近年来相继成立诸多自由贸易试验区 和服务业扩大开放综合试点，在促进高水平制度型开放上先试先行，出台了许多具有建 设性意义的政策和方案，也为对标国际高标准经贸规则奠定了良好的基础。2021 年９月， 我国正式提出申请加入 CPTPP。在 2023 年全年，我国为对接 CPTPP 等国际高标准经贸 规则所出台的相关政策呈现加速发展态势： 2023 年 6 月 1 日国务院出台了《关于在有 条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放的若干措施》， 提出在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港聚焦若干重点领域试点对接国际高标准 经贸规则；2023 年 11 月 23 日，国务院发布《支持北京深化国家服务业扩大开放综合示 范区建设工作方案》，共推出 170 余项新的试点举措，其中对接 CPTPP 和 DEPA 规则的 相关对接举措达 70 项，占整个试点任务的 40%；2023 年 12 月 7 日国务院发布《全面 对接国际高标准经贸规则推进中国（上海）自由贸易试验区高水平制度型开放总体方案》， 要求全面对接国际高标准经贸规则，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放， 在上海自贸试验区规划范围内，率先构建与高标准经贸规则相衔接的制度体系和监管模 式，为全面深化改革和扩大开放探索新路径、积累新经验；2023 年 12 月 7 日中国与新 加坡签署关于进一步升级两国《自由贸易协定》的议定书（以下简称“《议定书》”），《议 定书》基于负面清单方式，纳入跨境服务贸易和投资自由化高水平规则，是我国自贸谈 判进入高标准负面清单时代的重要标志之一，将为我国加入《全面与进步跨太平洋伙伴 关系协定》（CPTPP）奠定更加坚实的基础；2023 年 12 月 21 日，发改委发布《前海深 港现代服务业合作区总体发展规划》，提出构建前海合作区“一心一带双港五区”空间结构 外，还为前海新增了“深港深度融合发展引领区”和“现代服务业高质量发展高地”两大战 略定位，并要求前海深化改革开放、强化制度创新，在高水平参与国际合作方面发挥更 大作用。

2. 中国对接 CPTPP 的进度

本部分主要聚焦在 CPTPP 上述 10 个重点章节，研究目前我国在 CPTPP10 个重点 章节主要义务条款的对接情况。

2.1. 投资

投资是传统 GATS 服务贸易包含四种模式中的模式３“商业存在”。商业存在是当 前服务贸易最重要的构成。尽管从外部特征看，跨境提供、境外消费或自然人移动似乎 才是跨越国境的服务贸易常见形态；但事实上，在服务贸易四种模式中，商业存在才是 最重要的组成部分。根据世界贸易组织对全球 200 个经济体的服务贸易进行的统计和测算可以发现，商业存在以全球服务贸易总额的 58.9%高居四种模式榜首，不仅独占世界 服务贸易半壁江山，而且比以 27.7%位居第二的跨境提供这一模式的服务贸易规模多出 一倍以上。 此外，CPTPP 采用投资与跨境服务贸易一张负面清单的形式。负面清单可以就投资 章节的“国民待遇、最惠国待遇、业绩要求和高级管理层和董事会”4 个条款进行不符 措施的制定，同时负面清单的每一条目须列明条目适用部门、条目适用具体分部门、产 业分类、不符措施涉及的协定义务、采取或实施措施的政府层级、对措施本身的描述和 措施的其他说明。

关于 CPTPP 投资章节，未来对接的难点主要集中在两方面： 一方面在于我国的外商投资准入负面清单。从清单长度看，我国当前的外商投资准入负 面清单共有 31 项，包括农业４项、第二产业４项、服务业 23 项。与美国、日本等国家 相比，我国负面清单在农业、法律事务、医疗、社会调查、互联网信息服务、文化新闻 出版等领域差距较大。这些都是外资迫切希望进入我国市场的领域，在未来 CPTPP 谈 判中将成为对手要价的重点。从清单的格式看，我国尚未实现投资与跨境服务贸易一张 清单，且投资负面清单的格式与 CPTPP 也有较大差距。除了上海自贸区和海南自贸港 外，跨境服务贸易模式仍然通过正面清单作出承诺。未来加入 CPTPP，实现投资和跨境 服务贸易一张清单是一大难点。另一方面，关于投资者—国家间争端解决，CPTPP 的投 资者—国家间争端解决条款具有鲜明的投资者保护倾向，对我国是一个不可忽视的挑战： 外资有权在国际层面对我国法律法规提出挑战，形成了超国民待遇；国际投资仲裁机构 根植于发达国家法律文化，我国应诉面临明显弱势，同时国际投资仲裁还存在固有的缺 乏透明度和程序公正性等问题；国际投资仲裁目前坚持仲裁庭一裁终局，我国面临着缺 少进一步救济渠道问题。未来，在与 CPTPP 成员国接触和谈判过程中，要充分利用成 员国对条款的不同态度，争取更多例外。其次，我国也要加强自身能力建设。加强国内 外商投资保护工作，完善外商投资企业投诉工作机制，及时处理外资企业反映的问题， 完善我国行政复议和行政诉讼制度，发挥好行业协会的作用，及时回应外资企业关切， 努力将矛盾和问题化解在国内。加强我国仲裁机构建设，提升我国仲裁机构的国际影响 力。此次《2.0 方案》中提出“打造一流国际商事纠纷解决优选地”和“完善争议解决机 制”在加强自身能力建设上是很好的举措。

2.2. 跨境服务贸易

CPTPP 第 10 章规定了跨境服务贸易，是协定关于服务贸易的最重要章节之一。该 章规定的跨境服务贸易涵盖 GATS 四种服务提供模式中的三种，即模式 1“跨境提供”、 模式 2“境外消费”和模式 4“自然人流动”，但不包括模式 3“商业存在”——由协定 第 9 章“投资”规定和调整。在适用范围上，第 10 章不适用于涉及航路权的航空服务、 金融服务、行使政府职能提供的服务和政府采购服务等，但允许一些例外情形。跨境服 务贸易尤其是跨境提供模式是中小微企业参与全球价值链分工的主要途径，也是跨国企 业对通过设立商业存在提供服务的重要补充。

关于 CPTPP 跨境服务贸易章节，未来对接的难点主要集中在 负面清单上和禁止当地存在要求上：我国在国际经贸协定中首先对投资领域的承诺采取 负面清单模式，对跨境服务贸易负面清单模式更为谨慎。这与我国在国内法上负面清单 的实践较为有限有关。从协定规则的复杂程度和缔约方经济体量看，CPTPP 负面清单承 诺模式对我国而言不但构成服务市场开放及规则层面的实质性挑战，也提示我国在法律 技术上须高度重视不符措施列表，使得清单能够真实反映我国的开放水平及意图。此外， 我国国内的负面清单在形式上过于简单，仅从相关立法中摘录了一些限制措施，与 CPTPP 负面清单列表要求仍相距甚远，未来需要进一步按照 CPTPP 要求的格式进行对接。至于“禁止当地存在”，由于我国对跨境服务贸易的当地存在要求较多，同时我国谈 判签署的 RTA 中仅有少量协定涉及当地存在规则，如 RCEP 和中国—新加坡升级协定 等，总体上我国在负面清单列表中对当地存在规则的经验较为有限，因此也是未来加入 CPTPP 谈判的重点和难点。

2.3. 金融服务

CPTPP 关于金融服务单独成立一个章节，投资章节和跨境服务贸易章节明确不适用 于金融服务，金融服务章节则引入了投资章节和跨境服务贸易章节的部分条款，这使得 CPTPP 的金融服务条款形成了独立、完整的体系。CPTPP 对通过模式１进行的金融服 务采取正面清单模式，11-A 列明了各缔约国放开的金融服务部门。附件Ⅲ为“金融服务 不符措施清单”，即金融服务的负面清单，列出缔约方与国民待遇、最惠国待遇、市场准 入、跨境贸易、高级管理层和董事会 5 项义务不符的措施。此外附件 11-B 中有 5 项具 体承诺，缔约国不可以就这 5 项具体承诺在服务贸易负面清单（附件 III）中寻求例外。 由此形成“开放部门的正面清单+措施的负面清单+强制承诺的正面清单”的复杂规则体 系。

关于 CPTPP 金融服务章节，未来对接的难点主要集中在负面 清单上：尽管目前上海自贸区和海南自贸港有关于金融服务贸易的负面清单，但是金融服务负面清单的形式与 CPTPP 差距较大，内容也不够具体。一方面，中国现有金融服 务清单与 CPTPP 在形式上存在差异，采取了“强制要求当地存在+例外”的方式。虽然 这两种方式本质上可以实现相同的效果，但中国的负面清单措施数量很多，很多措施实 用性不强，效率相对较低。究其原因，中国将所有行业的跨境服务贸易汇总为一张负面 清单， 金融措施受限于统一格式，灵活性不足。对比来看，CPTPP 将金融服务与其他 跨境服务贸易分开，单列清单，灵活性获得提升。另一方面，我国负面清单内容不够具 体。像美国、日本等发达国家的不符措施普遍比较具体。以美国为例，虽然不符措施多 达 17 项，但措施都非常具体，包括国民银行董事的国民要求、埃奇法公司（Edge Act corporations）的设立、信用社等的设立、外资银行参与存款保险、外资银行注册投资顾 问、成为美联储会员银行、跨州经营、政府债券一级承销商、政府信用公司特殊权力、 州权力保留、政府担保债券的担保、联邦担保抵押基金参与建造船只的保险等。而中国 通过“依照中国法设立”的这类表述将外资与内资的差别对待问题一笔带过，这种处理 方式在未来 CPTPP 等自贸协定谈判中很难被对手接受。因此未来需要在金融跨境服务 贸易负面清单的格式上与 CPTPP 靠拢，并使负面清单内容更加的具体化。

2.4. 电信

CPTPP 协定第 13 章就电信服务进行了专章规定，包括 26 个条款，主要确立缔约方 政府在电信服务监管方面的保证义务，特别是确保本国存在公平竞争有序的电信服务市 场以及其他缔约方电信企业进入本国电信服务市场提供服务等。尽管电信服务单独成章， 但是仍适用于第 9 章“投资”和第 10 章“跨境服务贸易”。

关于 CPTPP 电信服务章节，未来对接的难点较多：（1） 关于独 立监管机构和政府所有权（第 13.16 条）要求“每一缔约方应保证，其电信监管机构与 任何公共电信服务供应商分离且不对其负责。为保证电信监管机构的独立性和公正性， 每一缔约方应保证，其电信监管机构不在任何公共电信服务供应商中享有财务权益，或 参与运营或管理。” 而中国基础电信服务由国资委直属的三大央企提供服务，上述公司 内部高级管理人员的调整、调动和任免纳入政府管辖的范畴。美国贸易代表办公室曾言 “中国政府在电信部门拥有和控制所有主要基础电信服务经营者和在管理行业架构中 积极发挥作用的事实，将继续产生涉及监管者公平监管能力的严重问题。” 在存在监督 机构电信委员会的情况下，可能存在 CPTPP 监管机构对我国电信监管机构的监管，这 将对我国国资委、工信部的监管惯例造成不小的冲击。因此是未来对接和谈判的难点之 一。

（2）关于透明度（第 13.22 条），CPTPP 要求“电信监管部门就一项法规提案征求 意见时，应将该提案向公众或任何利害关系人公开；包含对提案目的和理由的说明；充 分公开告知利害关系人其评议的能力及合理机会；在可行范围内，将提交的所有相关评 议公开；以及考虑在评议期间收到的评议，并尽量对拟议法规作出的实质性修改予以说 明，优先选择在官方网站上或在网上公报中公开。”而中国的电信法规框架相对不透明。 我国现行电信相关法律主要是行政法规《中华人民共和国电信条例》、《外商投资电信企 业管理规定》，国务院规范性文件《国务院办公厅转发信息产业部等部门关于进一步加强电信市场监管工作意见的通知》等，部门规章《电信业务经营许可管理办法》、《电信 用户申诉处理办法》和《公用电信网间互联管理规定》及部门规范性文件《工业和信息 化部、国家发展改革委关于电信业务资费实行市场调节价的通告》和《信息产业部关于 加强外商投资经营增值电信业务管理的通知》等。总体而言，我国电信法律体系的法律 位阶较低，除却两部行政法规，其它均以部门规章和部门规范性文件为主。这将对外资 进入我国电信市场造成不小的阻碍，外资很难清楚把握我国的电信立法框架。此外，我 国《立法法》第 67 条规定“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织、 人民代表大会代表和社会公众的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多 种形式。行政法规草案应当向社会公布，征求意见，但是经国务院决定不公布的除外。” 对于电信监管部门即工信部所涉立法层级的部门规章、部门规范性文件，我国并没有法 律基础要求必须公开征求意见，更不谈利害关系人评议的相关程序性规定了，这势必将 影响我国加入 CPTPP 后的履约情况。

（3）负面清单，在 CPTPP 框架下，其第 10.5 条关于市场准入的规定，要求任何 缔约方不得在其一地区或在其全部领土内采取或维持限制或要求服务提供者应通过特 定类型的法律实体或合营企业提供服务。现有的负面清单显然与这样的规定相冲突。《2.0 方案》提出在京取消信息服务业务和互联网接入服务业务（仅限应用商店和仅限为用户 提供互联网接入服务）的外资股比限制，这是一个很大的进步。但目前仍有一些增值电 信业务有外资比例的限制（在线信息库存储和检索、电子数据交换、在线数据处理与交 易处理、互联网接入服务（为网站提供接入）、互联网信息服务（互联网新闻信息服务、 搜索引擎、即时通讯、交互式信息服务、网络直播、网络支付、广告推广、网络存储、 网络购物、网络预约）），尽管可以通过在谈判时将电信服务贸易现有准入限制列入负面 清单的措施解决这些问题，但如此严格的限制在谈判时会遇到不小的阻力，未来有望进 一步扩大增值电信业务开放。