2023年美国银行业专题研究 双层多头下存在监管真空

美国银行业监管：双层多头下存在监管真空

美国银行监管：“双层多头”体系下存在监管真空。美国银行体系区分为全国性银行 和区域性银行，其中全国性银行在联邦层面接受货币监理署、美联储和联邦存款保险公司 等的多头监管，区域性银行除联邦层面外，也接受州银行监管机构的监管。多头监管的架 构，在系统性风险防范、监管协调、重复监管等方面存在不足。此外，适配性目标下，2019 年起美联储对总资产500亿美元以上的大中型银行推进分层监管，亦暴露出部分短板问题： 1）中型银行关注不足，对资产规模 500 亿至 2500 亿的第四档银行与其他档银行，弱化 了以 LCR 和 NSFR 为主的流动性指标要求；2）快速扩张机构关注不足，对部分资产规模 快速扩张的银行，在监管分类调整过程中存在监管真空。

监管机构：“双层多头”特征明显

总体来看，美国银行业监管架构可以分为顶层设计层面（以金融稳定监管理事会为主 体）、联邦监管层面（包括货币监理署、美联储、联邦存款保险公司和国家信用社管理局）、 以及州监管层面。

金融稳定监管理事会：金融稳定顶层设计与金融监管协调机构。2008 年金融危机暴 露了美国传统金融监管框架的诸多弊端，后危机时期，《多德-弗兰克法案》的一项重要内 容，就是建立金融稳定监管理事会（FSOC，Financial Stability Oversight Council）来应 对以上问题。FSOC 可以视为美国金融稳定与金融监管的顶层机构，其由美国财政部长担 任主席，并由 10 名有投票权的成员和 5 名无投票权的成员组成（包括联邦主要金融监管 机构、州监管机构以及总统任命的独立机构专家）。该委员会的核心工作是，评估、监测 和降低美国金融稳定风险，并强化与公众的风险沟通和预期引导，同时促进成员机构间在 金融稳定相关问题上的沟通与合作。

美国货币监理署：联邦银行监管机构。货币监理署(OCC)隶属美国财政部，1863 年国 家货币法（National Currency Act of 1863）赋予货币监理署监管美国联邦注册银行的职能。 货币监理署主要负责对国民银行发放执照并进行监管。货币监理署署长由总统任命，参议 院核准，任期为 5 年。OCC 具体监管职能包括：检查；审批监管对象设立分支机构、资 本等变更的申请；对其违法违规行为或不稳健经营行为采取监管措施；制定并下发有关银 行投资、贷款等操作的法规。OCC 具有强有力的执行权，可以对违反法规或经营不稳健 的全国性银行行使以下处罚：撤换高管和董事、与银行签订改变经营方式的协议、发布禁 止令，以及收取罚款。

美联储：中央银行，亦拥有金融机构的监管和检查权。除作为独立的美国中央银行， 通过公开市场操作、准备金和再贴现三大工具执行货币和信贷政策外，美联储亦拥有重要 的监管和检查权。美联储是州成员银行的主要联邦监管者，是银行控股公司、金融控股公 司的监管者，是在美外资银行的监管者，也是成员银行海外业务的监管者。金融危机后， 《多德-弗兰克法案》对《1999 年金融服务现代化法案》中的“轻联储”（Fed lite）规定做了大幅修改，全面加强美联储对金融机构的直接监管权，包括解除对美联储报告、检查 和执行权的限制，强化检查权，完善报告权、执法权和审慎规则制定权等。

联邦存款保险公司：以存款保险为依托完成主要监管职能。联邦存款保险公司（FDIC） 负责在《联邦存款保险法案》下管理联邦存款保险系统。联邦存款保险公司由五人董事会 领导，五人董事会均由总统任命，并由参议院核准。联邦存款保险公司监测存保基金的风 险，并拥有相当广泛的执行权，如调整保费、终止经营不稳健的参保机构的存款保险等。 联保存款保险公司还对全部参保机构拥有备份监管和检查权，同时其亦是参保州立非联储 成员银行的和州立储蓄银行的主要联邦监管机构。联邦存款保险公司在金融机构破产处置 中扮演着关键角色，承担着作为参保存款机构接收人和保护人的职责。

国家信用社管理局：专司联邦信用社管理。国家信用社管理局是创设于 1970 年的独 立联邦机构，对联邦信用社发放牌照并进行监管。同时，国家信用社管理局通过全国信用 社份额保险基金（National Credit Union Share Insurance Fund）对联邦和州牌照的信用 社提供存款保险。国家信用社管理局由三人理事会领导，理事和主席由总统任命，参议院 核准，任期为 6 年。

监管体系：适配性原则下的差异化监管

不同类型银行业金融机构，对应主要监管机构权责清晰。从金融危机后，美国各类型 银行业金融机构的监管从属关系来看： 1）商业银行：①全国性银行对应货币监理署发牌、检查与主要监管；②州立银行中， 若选择成为联储成员以获得联储的支付和流动性支持，则选择美联储作为其主要监管者； ③州立非联储成员银行，只要接受零售存款（即单笔存款额在 10 万美元以下），则必须加 入联邦存款保险，因此对应 FDIC 主要监管。 2）外国银行：除全国性分支及机构归属货币监理署统一监管外，其在美的经营机构、 分支、机构、代表处及非银机构，均由美联储进行统一监管。

3）储贷机构：金融危机后，《多德-弗兰克法案》废除了危机中备受诟病的储贷监理署 （OTS），并将对储贷控股公司（SLHCs）的监管职能并入美联储，对联邦储蓄协会的职 责并入货币监理署，对州立储蓄协会的监管职责则并入 FDIC。 4）联邦信用社：在美国，信用社是存款人所有的、享受免税待遇的金融机构，其由 国家信用社管理局专职监管。

近年来，在适配性目标下，美国大中型银行分类监管亦在持续推进。2019 年 10 月， 美联储通对商业银行资本充足率、杠杆率、大额风险暴露、流动性指标、压力测试及监管 报告等要求统筹进行了修订。按照银行资产总规模、跨境业务规模、非银资产、加权短期 批发性融资、表外风险暴露等指标将总资产 500亿美元以上的大中型银行分为了五个类别， 分别明确了各类银行对应的资本监管、流动性风险监管、大额风险暴露等一系列监管要求， 具体划分标准为：

第一档：全球系统重要性银行（GSIBs）； 第二档：总资产大于等于 7000 亿美元，或跨境业务大于等于 750 亿美元的银行； 第三档：总资产大于等于 2500 亿美元的银行，以及加权短期批发性融资、非银 行资产或表外暴露大于等于 750 亿美元，但不属于第一、二类银行的银行； 第四档：总资产介于 1000 亿美元至 2500 亿美元之间，但不属于第一、二、三 类银行；其他档：总资产介于 500 亿美元到 1000 亿美元之间，不属于第一、二、三、四 类银行的银行。

分类监管模式下，部分中型银行监管存在“缺位”。以流动性风险监管为例，流动性 覆盖比例披露在各类银行上存在差异，对于巴塞尔协议的流动性覆盖比例要求，美国银行 监管提出 Tailoring Rules 放松对中小银行的流动性监管要求，结合五档分类和加权短期批 发融资（Weighted Short-Term Wholesale Funding），第三档银行中加权短期批发融资小 于 750 亿美元，可以放松 LCR 及 NSFR 要求至 85%，第四档银行中加权短期批发融资大 于 750 亿美元，可以放松 LCR 及 NSFR 要求至 70%，而小于 750 亿美元的不作 LCR 及 NSFR 要求，其他档银行亦不作 LCR 及 NSFR 要求。

总的来看，美国银行业监管将联储机制和存款保险机制与金融监管相结合，实现了“双 层多头”监管和全覆盖监管。但过往监管体系也暴露出一定的弊端，主要是： 1）重点关注系统重要性机构，而对中型银行关注不足。特别是 2019 年美联储修订监 管框架后，对于资产规模 500 亿至 2500 亿的第四档银行与其他档银行，弱化了以 LCR 和 NSFR 为代表的流动性指标要求，同时资本压力测试要求也有明显放松； 2）规模分层监管体系下，部分资产规模快速扩张银行关注不够。美联储内部，全球 系统重要性银行（G-SIBs）在 LISCC 委员会中监管，资产 1000 亿美元以上的非 G-SIBs 银行在 LFBO 门类中监管，1000 亿美元以下在 RBO 门类中监管。对于部分资产规模快速 扩张的银行，在监管分类调整后可能存在一定的监管过渡期。

监管应对：近期风险事件后的演绎

近期，硅谷银行和 Signature Bank 事件发生后，美国金融监管部门展现出高效的政策 响应速度，包括财政部、美联储和 FDIC 均有相关政策动作：FDIC：第一时间接管相关问题银行。3 月 10 日，FDIC 创建实体 Deposit Insurance National Bank of Santa Clara 接管了硅谷银行。3 月 12 日，FDIC 创建成立 Signature Bridge Bank, N.A. 接管 Signature Bank。并且，FDIC 按照联合声明 通知，履行对全部储户存款的保护。 美联储：为银行系统及时注入流动性。3 月 12 日，美联储创设流动性工具银行 定期融资计划（BTFP），向主要银行通过合格抵押品抵押形式提供流动性（抵押 品估值按面额开展）。截至 3 月 30 日，美联储 BTFP 操作余额为 644.03 亿美元。 此外，3 月以来美联储亦通过贴现窗口等工具向市场提供流动性近 3000 亿美元。

利率曲线变化期美国银行业财务报表的变化

利率曲线变化期的银行经营：快速加息导致久期策略浮亏。1）低利率阶段拉长资产 久期：FDIC 投保机构数据显示，可供出售金融资产+持有至到期投资（AFS+HTM）占总 资产比重明显提升，由 2019Q4 的 21.3%提升至 2021Q4 的 26.3%，其中 3 年以上信贷及 证券占比重由 34.2%提升到 39.7%。2）中小银行更加激进：规模介于 100 亿-2500 亿的 银行 5 年以上资产占比重较 2020Q1 提升 6.1pcts（行业整体为 4.2pcts）；3）加息阶段公 允价值大幅下跌：AFS+HTM 浮亏在 2022Q3 达到峰值（接近 7000 亿美元），远高于 1300 亿美元浮盈峰值。

低利率时期银行的扩表策略：加大投资业务配置比例，拉长资产久期

积极扩表投资业务，加仓行为集中于低利率时期。FDIC 统计的投保机构数据显示， 可供出售及持有至到期投资（AFS+HTM）规模及占总资产比重明显提升，2020 年/2021 年 AFS+HTM 均较年初增长超过 1.1 万亿美元，合计占总资产比重由 2019Q4 的 21.3%提 升至 2021Q4 的 26.3%。2022 年以来，投资策略发生变化，2022 年下降约 3500 亿美元， 占比回落至 2022Q4 的 24.9%。内在原因在于负债驱动资产端配置：存款增长快于贷款，导致被动配置证券。疫情之 下居民防御性储蓄导致存款增速较快，同时信贷需求不足，存贷增速差一度高达 8.6%。期限策略上拉长久期。FDIC 投保机构 3 年以上信贷及证券占整体资产比重由 34.2% 提升到39.7%，而且主要配置为超长期限品种，5-15年/15年以上分别提升2.8pcts/1.4pcts。

久期策略变化的核心原因在于零利率环境压缩银行息差。自 2019Q4 的 3.13%一直下 降至 2021Q3 底部的 2.56%,商业银行主动以量换价/向期限利差要溢价。 摆布前期具备正面效果：2021Q3，存款增速仍快于贷款增速，银行业息差仍处于底 部，而利息净收入实现环比转正。中小银行扩表行为和久期策略更加激进。全国性银行/州级银行均明显加仓 AFS+HTM， 州级银行 2020 和 2021 年扩表速度分别高达 56%和 21%。同时，中小银行拉长久期的操 作更加明显，根据 FDIC 公布的数据，规模介于 100 亿-2500 亿的银行 5 年以上资产占总 资产比重由 2020Q1 的 28.0%提升 6.1pcts 至 34.1%，而规模 2500 亿以上的银行/行业整 体提升幅度分别为 3.0pcts/4.2pcts。

加息阶段银行财务表现的变化：公允价值大幅下跌，上市银行全面承压

公允价值大幅度急跌。2022 年迅速加息阶段，FDIC 参保机构的 AFS+HTM 浮亏迅速 扩大，2022Q3 合计浮亏峰值接近 7000 亿美元，远远高出 2020Q2 宽松早期的创下浮盈 峰值（1300 亿美元），主要是经历上杠杆拉久期，证券利率风险敞口大幅提升。上市银行普遍浮亏严重：主要上市银行 AFS+HTM 浮亏占摊余成本的比重介于 6.1%-16.5%，且较浮亏总额年初增长幅度介于 414%-4957%。

硅谷银行再回顾：存款集中度与久期错配度高

硅谷银行事件的推演：存款集中度与久期错配度高为根源。1）因：集中度风险发酵。 围绕科创企业的特色客户定位下，硅谷银行科技型企业和医药类企业存款占比达到 63%， 2020-21 年科创客户资金大增使存款规模由 618 亿美元快速上升至 1892 亿美元，2022 年 美联储加息缩表背景下，公司存款净下降 161 亿美元。2）势：“短视”目标致过度错配。 低利率环境下，公司通过扩投资、加久期来增厚当期利差收益，20Q1-22Q4 公司 AFS 与 HTM 投资资产规模由 260 亿美元上升至 1200 亿美元，投资资产平均久期由 3.2 年拉长至 5.6 年。3）果：利率风险向流动性风险传染。期限错配与美元加息，2022 年末公司 AFS 与 HTM“浮亏”规模近 180 亿美元，3 月 8 日硅谷银行公告出售部分 AFS 资产致税后利 润亏损 8 亿美元并宣布再融资计划，成为引发市场担忧情绪的直接导火索。

因：特色模式带来集中度风险

围绕科创企业的特色客户定位与经营模式，亦带来了公司较高的客户集中度与业务集 中度。硅谷银行总部位于加利福尼亚州圣克拉拉（即美国硅谷所在地），该银行主要聚焦 于科技型企业和生命科学与医药行业。从公司对公客户的结构来看，公司主要面向初创型 企业、获得风险投资的企业以及风险投资机构本身。2022 年，公司科技型企业和医药类 企业存款占比达到 63%。

较高的集中度，使得银行规模增长与风险敞口等经营情况受单一行业影响较大。硅谷 银行尤为典型，由于对于科技型企业以及 PE、VC 等投资机构的较高集中度，在 2020 年 新冠疫情发生后美联储高强度量化宽松的政策背景下，硅谷银行 2020-21 年存款规模由 618 亿美元快速上升至 1892 亿美元（其中活期性质存款占比接近 70%），两年累计增幅达 到 206%。而当美联储步入加息缩表阶段，存款亦进入收缩期，2022 年净减 161 亿美元。

势：“短视”目标下的错配选择

规模高速扩张期，较为激进的资产错配策略，为利率环境反转后的利率风险埋下了“伏 笔”。在资金来源极为宽松的年份中（2020-21 年），硅谷银行一方面主要通过投资资产配 置来实现资金运用，另一方面为确保短期较好的利差水平，硅谷银行不断拉长投资资产久 期，其固定收益投资平均久期由 2020 年一季度的 3.2 年，不断提升至 2022 年四季度的 5.6 年。正因如此，2022 年进入美联储快速加息阶段后，公司持有的长久期利率敏感性资 产呈现出更大的公允价值变动，特别是可供出售分类（AFS）下的浮亏明显增加，从而成 为了此次事件的重要原因。

果：利率风险向流动性风险传染

出售 AFS 资产致“浮亏”变“实亏”，叠加再融资方案公布，成为此次事件的直接导 火索。长久期配置策略在美联储加息过程中，无论是 AFS 亦或是 HTM 投资的公允价值（市 价）明显走低，截至 2022 年 12 月末，硅谷银行 HTM 资产的公允价值低于历史成本余约 151 亿美元。3 月 8日硅谷银行发布公告称当日早些时候出售 21 亿美元的 AFS 项下债 券资产，致使当季税后利润亏损近 8 亿美元，同时宣布发行 25.5 亿美元普通股和 10 亿美 元存托股票进行再融资，进而引起了资本市场以及存款人的担忧情绪，成为此次事件的直 接导火索。

硅谷银行事件后，区域性的局部储户挤兑情况有所发酵。通过证券投资浮亏/前一年度 存款流失解释，当前储户挤兑中小银行与二级市场交易逻辑均转为：SVB 区位接近的西部 区域银行面临储户恐慌性挤兑。出险后，机构间存款分化：美联储 3 月 17 日数据显示，当周存款流出小行（-1079 亿美元）/流入大行（+1198 亿美元），反映恐慌情绪下储户更加信任大型银行抗风险能力， 亦进一步挤压中小银行负债。 中长期银行业存款承压明显：2022 年下半年至今，美国银行体系累计存款净流出（基 准为 2022 年初）超过 5000 亿美元，前期主要是大型银行流失为主，而中小银行出险后出 现短期大幅净流出。

美国银行业流动性风险判断：整体可控

美国银行业流动性风险判断：整体可控。1）静态判断：整体稳定，结构性压力仍存。 已披露 LCR 的银行该指标基本在 110%-120%区间，风险可控；未披露 LCR 的银行可关 注利息收入异常变动，复盘来看，四季度第一共和银行和硅谷银行利息净收入明显承压。 2）动态分析：资产端“浮亏”+负债端波动的银行或仍有脉冲式压力。资产端，美国市场 中资产规模 Top50 银行，部分行“（AFS 资产 FV 变动+HTM 资产 FV 变动）/核心一级资本”指标仍在 50%以上，“浮亏”带来不确定性；负债端，2022 年部分银行存款净降幅在 10%左右，负债端波动或加大资产端“浮亏”兑现可能。3）解决方案：短期或依靠美联 储抵补流动性缺口，中长期强化金融监管。预计美联储量化紧缩（QT）仍将延续当前节奏 推进，而与此同时贴现窗口与 BTFP 工具的使用兜底，确保银行机构的流动性底线安全。

静态判断：整体稳定，结构性压力仍存

已披露 LCR 的银行指标稳定，后续需重点关注同业敞口。大型银行流动性压力测试 及披露要求高，目前 LCR 比例均达标且有较大空间，因此流动性风险较小。主要是大行 作为中小银行交易对手，市场担忧对同业的敞口引发损失。未披露 LCR 的银行可关注利息收入异常变动。多数未披露流动性覆盖比例银行，可 关注利息净收入变动，利率低位加杠杆拉久期的银行在快速加息阶段，长久期投资尚未到 期续做而负债端存款已重定价，会出现息差弹性不足，利息收入增速回落的迹象。第一共 和银行/硅谷银行四季度利息净收入明显承压，部分印证当前流动性压力。

动态分析：资产端“浮亏”+负债端波动的银行或仍有脉冲式压力

从硅谷银行事件来看，在美国利率环境保持高位的金融环境下，下阶段建议重点关注 资产端“浮亏”偏高，同时负债端核心负债品种波动率偏高银行的潜在风险。两方面出发：1）资产端，关注 AFS 与 HTM 资产“浮亏”较多的银行。此轮美联储货币政策转向 过程中，部分投资类资产占比高、投资资产久期长、利率风险对冲不足的银行，AFS 和 HTM 资产“浮亏”更为明显（注：HTM 资产虽以持有至到期为目的，但在流动性极端情 况亦存在出售变现风险）。我们选取“（AFS 资产 FV 变动+HTM 资产 FV 变动）/核心一级 资本”指标来进行评估，可以看到硅谷银行明显高于其他家银行，除此之外部分该项指标 高于 50%的银行亦值得关注。

2）负债端，关注部分负债稳定性相对偏弱的银行。负债端的稳定，既有益于银行稳 定负债端的成本控制，也有助于支持资产端总量和结构的稳定。从美国资产规模前 50 名 银行情况看，2022 年在美联储加息缩表背景下，部分存款行业集中度、区域集中度过高 的银行，存款净下降情况明显。在此基础上，可重点关注部分存款规模年降幅在 10%以上 的部分银行。

解决方案：短期或依靠美联储抵补流动性缺口，中长期强化金融监管

美联储增加流动性，尽量让银行 AFS 和 HTM 的浮亏不会变为实亏。通过美联储资产 负债表规模来衡量，自 2022 年 6 月美联储缩表以来，美联储资产负债表规模由彼时的 9.0 万亿持续收缩至今年 2 月末的 8.4 万亿。而硅谷银行事件后两周，美联储通过贴现窗口以 及创设的 BTFP 工具，将总资产规模扩张了近 3000 亿。考虑到部分商业银行负债端的不 稳定性，以及潜在挤兑风险下的预期引导，预计美联储后续仍将强化银行体系的流动性投 放及兜底。 展望来看，美联储有望强化流动性支持，确保金融机构“底线”需要。美联储资产负 债表规模方面，预计美联储量化紧缩（QT）仍将延续当前节奏推进，而与此同时贴现窗口 与 BTFP 工具的使用兜底，确保银行机构的流动性底线安全。从流动性投放结构而言，相 当于使用短期流动性替换了长期流动性的投放。

中长期来看，政策利率才是银行体系资金流平衡的关键：市场尚未明显反弹的一个重 要原因是紧急救市仍未解决负债脆弱问题。美国零售资金流向货币市场的趋势受政策利率影响较大，加息周期居民出现存款搬家现象，活期/定期存款均会出现向货币市场转移寻求 更高收益的现象。2022 年初至 2023 年 3 月底，零售资金持有的货币市场共同基金规模增 长 4583 亿美元，约增幅高达 32.4%，同期银行体系存款流出金额高达 5836 亿美元。

编辑：荣耀2020