迈向2049的我国社会保障制度改革战略研究

民生银行最新研究成果，全文190页，以下为报告摘要。

经过四十余年的改革开放和持续发展，我国已迈入中高收入国家 行列，但也面临着老龄化程度加深、收入差距拉大、社会不稳定因素 增多等难题。在新的时代背景下，通过构建健全的社会保障体系，解 除国民后顾之忧，促进财富合理分配，提供稳定安全预期，是人民日 益强烈的呼声和社会公正的体现，也是国民经济实现可持续发展的必 要条件，更是构建和谐社会的应有之义。党的十九大报告明确提出， 要“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡 统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”。因此， 从战略高度研究中国社会保障制度改革与发展之路，尽快促使其从试 验性阶段步入定型、稳定、可持续发展阶段，客观上已经刻不容缓。

本文以“长周期+广视野+定量分析”的框架研究社保制度改革战 略思路。“长周期”即从我国社保制度改革的背景、问题角度出发， 分阶段梳理我国社保制度改革的历史沿革，总结经验与不足。“广视 野”即通过分析国外社保制度模式的发展特点及主要问题，提炼出值 得我国学习借鉴的经验和启示;通过选取部分地方政府社保制度创新 典型案例，对我国全面完善社保制度改革提供实践支撑。“定量分析” 即通过对我国社保水平进行纵向与横向比较看进步、找差距。基于上 述分析，提出了以“完备制度、改革体制、增加投入、覆盖全民、科 技支撑”为整体框架的我国社会保障体制改革战略愿景、战略目标及政策建议。

一、迈向 2049 年的中国亟待加快社会保障制度改革

2020 年是全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的收官 之年，也将开启全面建设社会主义现代化国家和实现第二个百年奋斗 目标的新征程。在新的历史阶段，无论从经济角度、社会角度还是国际角度来看，都应加快推动社会保障制度改革。 首先，社会保障制度改革是促进经济结构转型升级的重要基础;

其次，社会保障制度改革是实现人民美好生活的题中之意;最后，社 会保障制度改革是深度融入全球体系的必由之路。

二、我国社保制度发展历程及改革成效

在新中国成立前，我国社保制度经历了长期低水平发展，社保资 源相对匮乏，完整且稳定的社会保障体系始终没有真正建立。先秦时 期，为赢得民众拥戴和促进经济社会发展进而稳固统治，各政权纷纷 采取相关措施，形成传统社会保障制度的早期形态;秦汉到唐宋时期， 绝大多数王朝制定并实施了各种维护社会安定的政策措施，以灾害救 助、尊老养老和扶贫济困为主要内容的传统社会保障制度得到进一步 发展;明清时期，民间救助组织蓬勃发展，在传统社会保障体系中发 挥越来越重要的作用;民国时期，由于社会长期处于动荡不安状态， 社会保障体系有名无实。

新中国成立以来，我国社会保障体系经历了不断成熟和完善的过 程。1949-1965 年，国家单位负责的保障模式初步形成，这是我国初 步探索社会保障制度的成果;1966-1977 年，我国政治、经济、文化 遭受空前浩劫，劳动保险管理机构被撤销，社会保障事业遭到重创， 一度处于瘫痪状态;1978-1991 年，解决历史遗留问题和恢复养老保 障制度，维持、巩固和完善“企业保险”制度模式，为此后的社会保 障制度改革奠定基础;1992-1997 年，国家确立了建立社会主义市场 经济体制的目标，社会保障制度也进行了相应改革，成为市场经济体 系的重要支柱;1998-2011 年，社会保障逐渐转为主动积极建设，成 为一项基本的独立社会制度安排;2012 年至今，社会保障体系建设全 面发力，覆盖范围持续扩大，待遇水平稳步提高，公共服务日趋便捷， 建立起世界上覆盖人群最多的社会保障安全网。

三、我国社会保障制度现状及存在问题

(一)随着改革的不断探索和深化，我国基本形成了以社会保险、社会救助、社会福利为基础，包括社会优恤、住房保障、补充保障的 社会保障制度

从时间纵向角度来看，我国社会救助中城乡低保标准持续提高， 差距逐步缩小。2008-2018 年，全国城市最低生活保障月人均标准和 农村最低生活保障月人均标准年均增长 10.9%和 17.2%。全国城市最 低生活保障平均标准和农村最低生活保障平均标准之比从 2008 年的 2.49 倍逐年下降至 2018 年的 1.44 倍;社会保险覆盖范围迅速扩大， 基金支撑能力增强，待遇水平不断提高。截至 2019 年底，全国社保 卡持卡人数超过 13 亿人，覆盖超过 93%的人口。截至 2017 年底，全 国基本养老、医疗、失业、工伤和生育五项社会保险基金累计结余 7.06 万亿元，总体支撑能力较强。2005 年以来，职工退休人员月均基本养 老金持续大幅增长，年均增长 10%左右;保障性住房建设和住房公积 金筹集稳步推进。截至 2018 年底，全国城镇保障性安居工程合计开 工约 7000 万套，我国住房公积金实缴单位 291.59 万个，实缴职工人 数为 1.44 亿人，全国住房公积金缴存余额为 5.79 万亿元。

从国际横向角度来看，中国社会保障总支出(含医疗卫生)与 GDP 之比为 6.3%，在世界主要国家中仅高于新加坡和印度，不及韩 国，在国际比较中仍处于较低水平。

(二)面临的主要问题与挑战

1. 我国社会保障制度存在的问题

一是法治欠缺问题日显突出;二是政府主导的法定基本保障独大，市场与社会提供的补充保障发展滞后;三是养老、育幼、助残等方面 的基本公共服务发展不足;四是管理服务体制呈现多头格局;五是财 源权责不清，发展可持续性不足;六是贫困人群社保待遇低，公平性 有待提高。

2. 我国社会保障制度改革面临的挑战

一是城乡分割与地区发展失衡非短期内可以改变，决定了社会保障体系建设只能走渐进发展道路;二是人口老龄化、家庭结构小型化，导致家庭保障功能急剧弱化，对社会保障服务的需求骤然提升;三是 流动人口群体庞大，对社会保障制度的整合提出了更为复杂的现实要 求;四是快速工业化、城镇化与就业形式多样化，对社会保障制度建 设构成了重大挑战。

四、社会保障制度改革的国际经验借鉴

国际主要社会保障制度可以分为三类:一是福利国家型，以英国、 瑞典等西欧、北欧国家为代表;二是社会保险型，以美国、德国、日 本为代表;三是强制储蓄型，以新加坡、智利等为代表。结合中国国 情，汲取国际上社会保障制度建立和改革正反两方面的经验和教训， 不断完善我国社会保障制度，是一项重大的理论和实践课题。

各国社会保障制度既有共性也有特性。共性在于，一般都包括社 会保险、社会救济、社会福利和社会抚恤四大领域，但在社保资金筹 集、给付以及资金运营等方面又存在多处不同。其中，以英国、瑞典 为代表的福利国家型，兼具普遍性与全面性，依靠大额财政支出，实 行现收现付制;以美国、德国、日本为代表的社会保险型，权利与义 务对等，自我保险为主+国家资助为辅，兼具强制性与自愿性;以新 加坡、智利为代表的企业+个人负担型，实质为强制储蓄计划，发挥 个人能动性，共济性较弱。

五、我国部分地方政府社会保障制度改革创新实践及启示

从国内来看，各地地方政府在社会保障体制改革各领域进行了有 益尝试，为我国建立中国特色社会保障制度提供了借鉴。

北京加强和创新流动人口管理服务，深化社保一体化。从战略高 度谋划布局社会保障事业;创新制度率先实现社会保障制度全覆盖; 通过机制改革和数字技术助力社保运行效率提高。

福建创新失地农民利益长效保障机制。为建立失地农民利益长效 保障机制，出台了推进新型城镇化有关部署，不断完善公共就业和社 会保障服务，促进失地农民在城镇就业并稳定就业，保障失地农民合 法权益。

六、我国养老与医疗卫生市场发展趋势分析

养老和医疗是社保体系的主要组成部分。经测算发现，我国养老 保险资金最快在 2028 年就会出现缺口，且缺口会逐年扩大;我国医 疗卫生市场需求将会明显上升，居民负担将会加大。因此，需通过完 善社会保障体制，以实现扩大覆盖面和维持可持续性之间的平衡。

研究表明，按照我国城镇职工养老保险缴费率在 20%左右、养老 保险替代率约为 50%的配置方案，2028 年城镇职工养老保险资金就 会出现收支缺口，且缺口逐年扩大。虽然延迟退休政策可以减缓资金 收支缺口扩张趋势，但并不能实质性优化资金配置，缩小资金缺口; 在现有城乡居民基本养老保险基本政策不出现大的变动情况下，自 2040 年开始，我国城乡居民基本养老保险账户将出现收不抵支情况， 且缺口有逐年扩大趋势，需财政拨款填补该缺口。

利用我国 1978-2018 年的统计数据，通过构建经济模型，定量回 归研究人口老龄化、儿童人口增加、居民收入提高、城镇化水平提高 对医疗费用支出的影响，并结合对 2020-2050 年间全国卫生费用支出 总额数据的预测，来测算未来医疗卫生市场需求空间。研究表明， 2020-2050 年全国卫生费用支出规模将不断提升，医疗卫生市场需求 明显扩大。预计到 2030 年，我国医疗卫生市场需求将达到 15 万亿， 2040 年达到 29 万亿，2050 年达到 37 万亿。

七、我国社会保障制度改革的战略愿景及发展目标

通过分析我国社保体制的现状和问题、对比国际先进经验、分析 部分地方政府实践以及测算未来的缺口之后，我们认为，有必要对中 国特色社会保障制度进行进一步完善。建议按照“完备制度、改革体 制、增加投入、覆盖全民、科技支撑”的方向进行完善，并分三个阶 段实现发展目标。

2025 年:中国特色社会保障制度基本定型，能够基本满足城乡居 民的各项社会保障需求，衡量社会保障水平的相关指标在世界主要国 家中达到中等水平。

2035 年:中国特色社会保障制度进一步完善，能够较充分地满足 人民的各项社会保障需求，衡量社会保障水平的相关指标在世界主要 国家中达到中等偏上水平。

2049 年:迈入中国特色社会主义福利社会阶段，人民能够充分地 享有高水准的社会保障及相关服务，社会保障成为普惠公平的制度安 排，衡量社会保障水平的相关指标达到或者超过发达国家水平。

八、政策建议

推进社会保障制度改革，沿着普惠公平、可持续的方向发展，必 须正视社会保障领域存在的问题与面临的挑战，按照兜底线、织密网、 建机制的要求，做好科学顶层设计，在主要制度安排与关键环节上着 力推进。

1. 完备制度:以美德日等国经验为借鉴，完善具有中国特色的保 险型社会保障制度。使政府主导与市场参与相结合;健全社会保障法 律体系;大力发展基本养老保险、医疗保险、最低生活保障、保障性 住房、特殊群体保障等社会保障项目。

2. 改革体制:以“政事分开、管办分离”为原则，优化社会保障 管理服务体制。合理划定社会保障行政管理部门职能和机构;建立专 业、自主的社会保障经办机构;提升社会保障管理人员专业素养和执 业能力。

3. 增加投入:以社会保障事业可持续发展为关键，强化财政支 持。明晰财政部门相关责任;加强中央财政对地方财政尤其是欠发达 地区的社会保障财政转移支付力度;多渠道、多手段拓展社会保障财 源;加大力度划转部分国有资本充实社保基金;健全社会保障待遇确 定和正常调整机制;建立社会保障预算制度;建立精算报告制度。

4. 覆盖全民:以兼顾公平和效率为价值取向，加快推进社会保障 全覆盖。继续扩大社会保障覆盖面;稳步提高社会保障各项待遇水平; 统筹城乡发展，完善农村社会保障制度;建立贫困人群基本保障网。

5. 科技支撑:以促进社会保障事业高质量发展为立足点，建设先进的信息技术支撑系统。由中央专项投入，建设社会保障云计算公共 服务平台;拓展社会保障服务网络，探索“跨境”社保公共服务;构 建完善的平台数据网;提高数据的安全性;加强各个职能部门的合作。

（报告观点属于原作者，仅供参考。报告来源：民生银行）

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