2025年美国关税的“雷声”与“雨点”：关税政策现状分析与未来展望

一、中美关税战现状分析

中美贸易方面，我们认为，短期内中美贸易的不确定性已逐渐化解，但长期不确定性仍存。中方在美方宣 布征收高额关税后立即采取措施反制，包括稀土出口限制、反制关税等多方面强硬措施。4 月底，美方向中方 提出谈判邀请，双方经过 5 月的日内瓦经贸会谈以及 6 月的伦敦经贸会谈，初步达成了贸易协定，前期互相 “加码”的高额关税大多被取消，只保留 10%的基准关税以及 24%的“对等关税”，以及 2 月美方提出的“芬 太尼关税”，且 24%的“对等关税”将被暂停征收，直到 8 月 12 日。在 7 月的斯德哥尔摩经贸会谈上，双方 表示将继续推动已暂停的 24%部分展期 90 天，将在两国元首确认后生效。8 月 12 日，中美发布斯德哥尔摩经 贸会谈联合声明表示，再次暂停实施 24%的关税 90 天。市场普遍认为，短期内中美贸易问题趋于相对稳定， 中美贸易环境的确定性增强，为中美继续进行贸易磋商和正常经贸往来争取到新的时间窗口，90 天内达成更 进一步的协定也可期待。此外，特朗普近期未对突然“加码”中国关税有所强硬表态，而是多次释放乐观暗 示。8 月 16 日，在与普京会面后，特朗普表示短期内并不会因为购买俄罗斯石油而对中国加征关税。我国在 关税问题上同样多次表示反对关税战、贸易战。在 8 月 25 日特朗普表示他将访华后，外交部发言人同样在新 闻发布会上指出，元首外交对中美关系发挥着不可替代的作用，中美两国元首保持着密切的交往和沟通。市场 普遍认为，即使后续谈判未能取得实质性进展，美方仍有进一步放宽谈判截止日期的可能性。

不过，从消极方面看，中美贸易还有若干核心点，可能带来潜在不确定性。一是当前美国对中国商品征收 的关税依然高于本轮关税战前。尽管“加码”部分的关税已经基本取消或暂停，但 2025 年 2 月美国加征的 “芬太尼关税”依然生效，这部分关税是否取消还需要后续中美进一步深入对话。二是特朗普频繁变化的关税 政策本身就是不确定性的来源，从长远来看，关税将对美国的经济以及国际贸易环境产生影响，并且贸易变得 更加不可预测。中美目前发布的联合声明均是以 90 天为周期延期，对于产品交付周期长于 90 天的行业来说， 由于面临潜在的关税风险，行业的订单量会受到一定影响。三是美国依然有可能就其他事项对中国进行关税施 压。7 月 29 日，在中美斯德哥尔摩经贸会谈结束后，美国财长贝森特在新闻发布会上表示，特朗普将对购买 受制裁俄罗斯石油的国家征收最高 500%的关税。贝森特就中国表示，中国是一个有能源需求的主权国家，石 油采购将基于中国的内部政策。“中国人非常重视自己的主权。我们不想干涉他们的主权，因此，他们可能就 得支付 100%的关税了。”外交部就此表示，中国将根据自身国家利益采取合理的能源保障措施。特朗普 8 月 4 日称，由于印度购买大量俄罗斯石油并借此获利，美国将大幅提高从印度进口产品的关税。最终，8 月 6 日，特朗普签署行政令，以印度“以直接或间接方式进口俄罗斯石油”为由，对印度输美产品征收额外的 25% 关税，总关税税率达到 50%。尽管此前特朗普表示不会对中国加征关税，但 9 月 10 日，彭博社记者指出，特 朗普曾对欧洲官员表示，为了促使普京与乌克兰谈判，希望欧盟能对中国和印度加征高额关税，这样特朗普也 会同样加征高额关税。四是中美之间针对关键行业和核心领域的博弈仍在继续。美遏制中方高科技发展的整体 政策倾向没有改变。例如，虽然对英伟达的高端芯片出口限制有所放松，但并未完全放开；将北京理工大学、 北京邮电大学等 18 所国内高校学校列入“实体清单”、加强对 STEM 等专业留学生签证的审查等对敏感领域 的中国留学生的签证限制以及人才流动限制仍未撤销。尽管特朗普表示“欢迎 60 万中国留学生赴美”，但美 联社 8 月 31 日报道一名中国留学生准备赴美学习人文学科、却在得克萨斯州机场遭到审讯并被拒绝入境，称 这并非孤例，显示出美国政府体制内对中国采取敌视态度。针对 TikTok 等具备大量美国用户、但被认定“具 国家安全风险”的平台的监管和禁止令尚未解决。相应地，中国针对稀土等关键战略资源的出口管控也未完全 放开，出口管制管控名单、不可靠实体清单等有助于维护我国国家安全的措施仍在持续推进，双方之间的博弈 局势仍存较大不确定性。9 月 12 日，商务部发言人称，经中美双方商定，中共中央政治局委员、国务院副总 理何立峰将于 9 月 14 日至 17 日率团赴西班牙与美方举行会谈。双方将讨论美单边关税措施、滥用出口管制及 TikTok 等经贸问题。9 月 13 日，商务部官网宣布，就美国对华集成电路领域相关措施发起反歧视立案调查，对原产于美国的进口相关模拟芯片发起反倾销立案调查。五是特朗普关税政策或有全面崩塌风险。当地时间 8 月 29 日，特朗普向多国征收对等关税的行为被美国联邦巡回上诉法院裁定违法，就此特朗普回应称，如果关 税被移除，将对美国造成彻底的灾难，股市也将面临前所未有的震荡，他将“在美国最高法院的帮助下”对相 关裁决进行反击。当地时间 9 月 7 日，美国财政部长贝森特警告称，一旦美国最高法院最终裁决不利，美国财 政部将面临巨额退款压力。若后续美国最高法院对特朗普关税政策作出不利裁决，关税政策撤销，美国经济或 面临重大波动，带动全球经济受冲击。

二、美国与其他国家或地区关税进展

在美国的主要贸易伙伴中，欧盟、英国、日本、韩国、越南等国均已宣布与美国达成关税调整或临时性协 定。总体来看，特朗普的关税“大棒”分为三个阶段，一是 2025 年 2 月向加拿大、墨西哥、中国等少数国家 就芬太尼问题施压并加征关税。二是 2025 年 4 月通过向全球各国公布远超预期的“对等关税”金额，并就钢 铝、汽车、铜等行业征收高额关税，向全球各个经济体极限施压，逼迫各国与美方谈判解决贸易问题。三是 2025 年 7 月至今，特朗普通过不断延长关税实行的“最后通牒日期”，同时不断向尚未达成贸易协定的国家 继续施压，换取各国加速推进达成关税相对降低、包含对美投资条款的贸易协定。

2025 年初“特朗普 2.0”时代到来，市场对特朗普将对中国等主要经济体加征关税有所准备，但关税公布 的覆盖范围还是远超市场预期。在特朗普上一任期内，特朗普就开展过 232 调查、301 调查等事项，并对中国 展开贸易战，但市场对特朗普推出全球性高额关税政策的预期并不高。2 月，美国率先对加拿大、墨西哥及中 国以芬太尼问题为由予以关税施压，此次征税涉及到美国的传统盟友墨西哥、加拿大，超出市场预期，北美市 场股市迎来急跌。4 月初，特朗普宣布将对全球多数主要经济体实施“对等关税”，关税的覆盖范围和额度远 超市场心理预期，全球股市、外汇等市场全部承压，市场产生恐慌性暴跌。随着特朗普的关税政策不确定性逐 渐消解，全球市场逐渐稳定。到 7 月，欧盟、日本、韩国等多个贸易伙伴已经与美国达成关税协议，但还有部 分国家（如加拿大、墨西哥）未与美国达成一致，暂未敲定贸易协定。具体来看，与美达成关税协议的国家所 约定的关税税率大体为 15%左右，同时约定较高金额的对美投资，比起在 4 月初宣布的“对等关税”额度有明 显下降，但美国的总体进口关税仍处于历史较高水平。CCTV 国际时讯援引调查指出，特朗普任期前，美国平 均进口关税为 2.2%，而有研究测算指出，这一值于 4 月 10 日上升至 24%，即使在中美达成贸易协定后的 5 月 13 日，这一数值依然高达 17.8%。此外，关税规则中设置的“转口”限制、供应链美国化、能源采购等条款， 依然对全球商贸产生重要影响。 另外，值得注意的是，7 月底泰国与柬埔寨爆发冲突后，美国在其中斡旋时以降低关税为推动双方停火的 重要推进点，使得双方停火进展超预期，通过放松其前期施加的压力来强化其“和平缔造者”角色，以关税为 外交杠杆强化其在东南亚地区的影响力，进一步体现出特朗普以先硬后软、恩威并施换取经济利益和外交利益 的交易逻辑。

三、美国征收的行业关税

行业方面，在特朗普声称将要征收额外关税的行业中，铜、钢铝、汽车行业的关税最终落 地，而木材等行业的具体关税税率还在研究当中；电影行业也是特朗普前期声称要征收关税的行业之一，但最 终并没有公告或暗示指出这项关税将继续被征收。 其中，铜关税和汽车关税被市场证明是“雷声大、雨点小”。消息发布前期，铜关税的具体金额和形式受 到市场的广泛关注，一度导致纽约 COMEX 铜期货价格比伦敦 LME 铜现货高 20%以上、美国过剩进口约 40 万吨铜，但 7 月 30 日，铜关税最终公告并征收后的覆盖范围远远低于市场预期，铜价瞬间暴跌。汽车行业决 定征收的 25%关税对于欧盟、韩国和日本均进行了较大幅度的优惠。2024 年，美国汽车进口额前五的国家分 别是墨西哥、日本、韩国、加拿大和德国，其中除墨西哥和加拿大尚未达成贸易协定外，其余国家均已受到优 惠。 钢铁方面，美国的 50%钢铁关税已经正式落地。2024 年，美国钢材进口额前五的国家分别是加拿大、巴 西、墨西哥、韩国和越南。加拿大财政部估算，尽管其与美国签订了美加墨协定（USMCA），但仅约 38%的 加拿大家用钢材出口符合 USMCA 原产地规则，其余均被纳入征税范围。一方面，加拿大和墨西哥或将在未来 的关税谈判中针对钢铁关税施压美国；另一方面，美国通过落地 50%高额关税，对美国本土的钢铁产业起到较 强的保护作用。

半导体关税则依然面对较大不确定性，继 4 月 11 日美国表示将对半导体和电子产品单独征税后，当地时 间 8 月 7 日，特朗普宣布对部分半导体进口征收约 100%关税。当地时间 9 月 4 日，特朗普宣布将对未把生产 转移至美国的半导体进口产品征收关税，并强调若企业在美有投资或建厂计划，则可豁免关税。特朗普表示， 将征收相当可观的关税，但不会过高。此前，苹果、三星、台积电，以及 SK 海力士均已宣布在美建厂。受这 项关税影响较大的包括中国台湾地区。在今年 4 月宣布的税率中，中国台湾地区遭受了 32%的“对等关税”； 经过台湾团队的协商，在 7 月 31 日公布的最新税率中，该税率降到了 20%，但其中并未包括半导体关税。台 媒认为，半导体出口方面的不确定性仍存，台湾半导体产业可能承压。美方称，台积电已承诺对美投资 3000 亿美元，来换取免征这项巨额关税。此后，台积电回应称，对此无评论，以公告为准。分析认为，台积电的这 项让步理应换来半导体关税的豁免，但这项让步或会对台湾经济造成较大幅度的冲击。中国方面，分析指出， 根据中国海关和中国半导体行业协会的数据测算，2024 年我国集成电路产品对美出口金额占整体出口金额的 比例约 1.4%，占我国集成电路销售规模的比例也仅约 1%，我国半导体对美敞口较小。此前我国出口美国半导 体的关税为 75%（拜登政府 50%+芬太尼 25%），已在较高水平。因此，预计我国受本轮“232”半导体关税 的影响将会较小。 药品方面，预计短期内特朗普的药品关税落地的概率较小，且税率也较为温和。一方面，美国政府虽已启 动对药品行业的 232 调查，但具体进展尚未披露、实施时间尚未确定；另一方面，特朗普对药品关税的表态相 对其它行业已属温和，辉瑞和特朗普近期的表述均暗示即使近期施加关税，施加的幅度也会较低。此外，据路 透社报道，官员和业内人士指出，特朗普此前专注于其他事务（如与普京的会面），针对药品行业的 232 调查 报告及关税公告距离正式发布大约还需几周时间，9 月下旬前宣布的可能性不大。此外，高盛表示，由于药品 行业具有一定的政治敏感性，真正显著提高药品行业关税或可能延后至 2026 年中期选举后实施。9 月 10 日， 《纽约时报》援引一份行政令草案称，特朗普政府正在考虑对来自中国的所有药品实施严格限制。报道指出， 这一限制可能会颠覆美国制药业。

四、美国关税政策的政治、经济分析

尽管特朗普 在宣布关税时始终“雷声大、雨点小”，最终出台的关税税额并没有如他前期所说的那样高，但从实际执行的 关税税率上来看，无论是对华还是对欧盟，特朗普所征收的关税税率均比起 2025 年 1 月 1 日有明显提高。截 至 8 月 15 日，目前美国对全球征收的平均关税水平达到 17.24%，比起年初的 2.08%已有明显提升；按照贸易 额加权的平均关税水平达到 18.35%，同样高于年初的 2.44%。此外，实际受到关税影响的贸易占 比也不断走高，在全球范围内该比例已从年初的 9.19%上涨至 8 月 7 日关税落地后的 87.97%。

5 月 28 日，当被问及华尔街押注特朗普关税政策不及预期的“TACO”（“Trump Always Chickens Out”，意为“特朗普总是退缩”）交易时，特朗普表示，他会故意给出一个过高的数字，然后再在谈判中给 出一定让步，这并不是他选择了退缩，而是他谈判策略的一部分。可以看出，尽管比起 4 月 2 日引起全球市场 大幅恐慌的巨额关税，最终落地的关税有显著回落趋势，但特朗普通过发动本轮贸易战，实质上大幅度提高了 美国征收各国产品关税的覆盖面及税率。 在关税政策影响下，美国财政收入急剧增加，6 月和 7 月关税收入总额分别达到 270 亿和 280 亿美元，同 比分别飙升 301%和 273%。尽管如此，扣除日历差异后，7 月财政赤字仍达到 2910 亿美元，比去年同期增长 10%。特朗普针对关税税收回答提问时宣称，“希望偿还债务，将关税收入回报给美国民众”。一方面，美国 政府当前面临较大的财政压力，公共债务利息和福利支出为美国财政预算带来较大的结构性压力。美国财政部 数据显示，目前美国国债利息总额已成为政府第二大支出类别，仅次于社会保障。另一方面，特朗普积极推动 的“大而美”法案也使得未来十年内的财政状况雪上加霜。根据美国国会预算办公室的测算，“大而美”法案 的多项减税法案将使未来十年内美国联邦政府的收入减少 4.5 万亿美元，而对联邦援助和医疗保险等的削减将 使政府支出减少 1.1 万亿美元，总体来看，法案将使联邦政府的赤字增加 3.4 万亿美元。我们认为，特朗普在 全球范围内“敛财”，是希望通过关税收入缓解联邦政府日益严重的财政赤字问题，以便推进相关政策落地的 同时经济运行保持相对稳定，但就目前的关税政策而言，关税收入难以完全填补减税法案带来的财政缺口。

此外，特朗普在和多国达成的贸易协定要求各国加大对美投资。日本表示将对美国提供最高达 5500 亿美 元的投资、贷款及贷款担保；韩国表示将投资 3500 亿美元，在造船、半导体、电池、生物、能源等韩国的优 势产业领域帮助韩国企业积极进军美国市场，其中 1500 亿美元将作为韩美造船合作专用基金；欧盟表示将增 加对美国投资 6000 亿美元，增加购买美国军事装备，并购买价值 7500 亿美元的美国能源产品。针对重点产业 方面，美国要求日本增加 75%的美国大米进口，并对印度、韩国、印尼、菲律宾、英国等提出扩大大米、大 豆、牛肉、乳制品等农畜产品进口的要求。根据美国农业部的预测，今年美国将连续第三个财年出现食品贸易 逆差，进口额将超过出口额近 500 亿美元，创 70 年以来新高。我们认为，美国的农业举措是为扭转美国近年 来出现的贸易逆差现象，缓解美国农业衰落的趋势。在半导体方面，特朗普要求全球范围内各企业通过在美国 投资建设生产线，从而获得关税豁免。汽车及汽车零件方面，特朗普要求加拿大及墨西哥在其组装出口到美国 的汽车中采用比例不低于 50%的美国产汽车零件，以获得关税豁免。可以看出，美国在全球范围内“索要”直 接投资，实质上是对本国多个重点产业和支柱产业的保护主义措施。另外，9 月 6 日，特朗普调整了全球关税政策，宣布将黄金、钨、铀等多种金属及石墨从其全球关税体系中豁免，同时将硅产品纳入征税清单。有报道 指出，除上述金属外，飞机零部件、仿制药以及咖啡、特殊香料等无法在美国本土种植或生产的商品也有望获 得关税减免。这一关税豁免进一步明确了特朗普希望通过征收关税加大部分产业的本土化程度，而以上产品由 于无法本土生产，受到关税豁免。特朗普希望以这种方式提高供应链本土化程度，持续振兴美国的产业链发 展。

在选举政治方面，特朗普的关税政策与“大而美”法案一道，利用其对国会两院的控制兑现了竞选时作出 的承诺。对于核心共和党支持者来说，加大产业链本土化、推行大幅度减税，无疑能稳住共和党的“选票基本 盘”；同时，通过在贸易谈判中要求外国投资、扩大农畜产品出口、制造业回流等举措，也能向传统工业州、 农业州选民传递“带回工作与收入”的直接信号，或有助于争取在铁锈带、南方农业州等关键摇摆州的额外支 持，在中期选举中取得优势。此外，大规模贸易壁垒和投资换取关税豁免的做法，也会得到部分工会、制造业 雇员及中低技能劳动者的认可，从而在跨党派层面争取到一部分蓝领选民。不过，这些政策在部分依赖进口消 费品、受关税成本上升影响较大的城市和沿海地区，可能引发中间选民及进步派群体的反感，形成地区与阶层 上的分化效应。 经济运行情况方面，尽管关税普遍被视为具有推高物价的潜在风险，但近期数据显示，美国通胀水平并未 如市场此前担心的那样大幅上升，而是低于预期。8 月 12 日公布的美国 7 月 CPI 数据显示，总体 CPI 环比上 涨 0.2%符合市场预期，同比涨幅为 2.7%，低于预期的 2.8%，消息公布后，交易员大幅提高了对美联储 9 月降 息的预期，预期的概率高达 95%，并一度达到 100%；9 月 11 日公布的 8 月 CPI 升幅大体也符合市场预期。而 8 月 14 日公布的美国 7 月 PPI 数据显示，其同比涨幅从前月的 2.3%飙升至 3.3%，远超预期的 2.5%；环比涨 幅 0.9%，为 2022 年 6 月以来最大涨幅。数据公布后，美联储主席候选人戴维·泽沃斯表示，美联储官员们不 应该被 7 月份生产者价格指数（PPI）显示的经济数据高于预期所吓倒，而是应该采取激进的宽松政策，以此 来防止劳动力市场放缓。此外，近期公布的就业数据大幅低于预期，9 月 6 日当周首次申领失业金人数大幅超 预期，跃升至近四年最高。尽管 PPI 数据超预期，到 9 月 11 日，交易员已完全消化 9 月 FOMC 会议降息的预 期，并认为有 8%的概率会降息 50 个基点。

市场普遍认为，关税对核心商品和服务通胀的短期影响似乎有限，核心通胀指标已连续数月放缓，部分原 因在于消费者支出增速回落、能源价格温和，以及进口替代并未在短期内造成全面供给冲击。在这种背景下， 市场普遍预期美联储将于近期启动降息周期，以应对全球经济增长放缓及国内制造业投资回落的风险。降息一 旦落地，一是可以抵消关税带来的一部分融资成本压力，二是对短期经济的提振作用能够使得特朗普在 2026 年的中期选举上交出一份更好的“经济成绩单”，这也是特朗普政府频繁施压美联储降息的重要原因。 未来展望方面，美国在全球范围内征收关税，施加各种贸易壁垒和制裁措施，势必会对国际自由贸易环境 造成一定破坏，整体来看会导致以自由贸易为核心的世界分工格局被大幅度破坏，降低世界整体资源配置效 率。在特朗普推进产业本土化的过程当中同样存在较大挑战。美国产业链发展的成本极高，劳动力、固定资产 等方面的成本长期居高不下，且长期以来并不健全，中长期来看最终只会导致美国“自食其果”，经济受到一 定打击。尽管短期内通胀情况未明显反映关税政策导致的物价快速上涨、通胀超预期，但长期来看，美联储多 次表示若非关税早已降息，由于进口产品带来的关税成本大幅提高、美国本土制造又面临较高的固定成本和可 变成本，美国仍可能面临大幅通胀。短期内失业率上升，或表明关税对宏观经济已经带来一定幅度的影响，美 国或将面临通胀率和失业率均高的滞胀困境。即使是选举政治方面，特朗普的政治风格和关税策略是否能为他 争取来更多的选票也未可知，且早有共和党内外声音批评特朗普借关税和类似方案敛财，不顾美国国家利益。 另外，若最终法院依然裁定特朗普征收关税违法，特朗普本人将会面临骑虎难下的困难局面，这也是他用“若 取消关税，美国将退回第三世界国家”的夸张威胁回应上述指控的原因。特朗普为其施加的关税所寻找的法律 依据有三条：依据“301 条款”（1988 年综合贸易与竞争法）所征收的“301 关税”，例如针对电动汽车、电 池等对华征收的关税；依据“232 条款”（1962 年贸易扩展法）所征收的“232 关税”，例如征收的钢铝关 税；以及依据“IEEPA”（1977 年国际紧急经济权利法案）所征收的“紧急关税”，包括大部分本轮征收的 “对等关税”。我们认为，根据此前美国国际贸易法院（CIT）和上诉法院的判例，美国总统对中国征收的大 多数“301 关税”都被法院判决维持，这部分关税取消的概率相对较小；“232 关税”和 “对等关税”的争议 最大，且长期缺乏明确国会授权，这部分关税确实面临被全面推翻的风险。

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