2025年固定收益专题报告：央地财政关系的历史、现状和前景分析

1.事权、财权、财力——财政体制三要素

事权、财权、财力要素划分及其组合是央地财政关系的核心（（尚希，，2022）。事权是管 理事务的权力，决定各级政府的行动边界，包括监督权、决策权、支出权（执行权），事 权分配中支出权是核心；财权是各级政府为履行公共服务职能而拥有的财政资金的筹集 权与支配权，政府间财权决定各级政府间的收益分配，财权包括税权、收费权和债权， 其中以税权为主；财力是指各级政府可以组织和分配的财政收入，由于转移支付的存在， 上级政府的财力往往小于自身财权对应的财力，而下级政府的财力往往会大于自身财权 对应的财力。

改革开放以来，我国财政体制改革主要遵循事权、财力与财权有效匹配的原则，财政体 制的理论认识也经历了几个阶段。1994 年分税制改革前，我国借鉴西方财政分权理论， 提出了财政体制“财权与事权相结合”的“二因素”认知框架，1994 年分税制财政体制 改革重点在于收入侧，，望通过收入侧的“分税”改革确定央地的财权，进而与各自事 权相匹配。由于我国事权、征税权主要集中在中央政府，而各区域间的发展差距、财源 建设差距较大，导致 2000 年以后地方普遍出现财政困难。2007 年，党的十七大报告明 确提出了“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”的改革要求，相较之前，注意到 财权与财力的区别，以及事权的履行需要财力予以保证。党的十八届三中全会提出“事 权和支出责任相适应”的改革原则，对如何确保支出责任适应事权、如何配置合理的财 力均给出了具体要求。2016 年以来，我国开始推动各领域的事权与支出责任划分改革。 2019 年，十九届四中全会中提出“形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的 制度”。

2.央地财政关系的历史沿革

改革开放以来，国家重心转移到经济建设，为推动从计划经济向市场经济转型，1979 年 4 月，中央决定“以财政作为突破口，先从财政体制改起”。改革开放初期，中央政府开 始放松对地方财政的管控，逐步向地方政府下放财权和事权，1980 年财政体制上开始实 行“分灶吃饭”改革。

2.1 1979-1993 年：分灶吃饭体制

1979-1984 年——“划分收支、分级包干”

1980 年，国务院确立了“划分收支、分级包干”的财政体制，这种体制类似于中央政府 向地方政府签订财政“承包”协议，也称为“财政包干”体制。具体来说，以 1979 年财 政收支预计执行数为基数，一经确立，原则上 5 年不变，地方政府在完成中央下达的上 交任务后，自行安排剩余的财政资金。除此之外，京津沪、广东、福建和江苏较为特殊， 具体细节如下表。这种体制赋予地方政府更多的财政自主权，使其能够根据自身经济发 展情况灵活安排财政资金，从而激发了地方政府发展经济的积极性。

1985-1987 年——“划分税种、核定收支、分级包干”

1984 年，“利改税”完成，国家财政收入正式转向以税为主。1985 年，国家调整了政府 间财政分配关系，实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制。该体制的核心 是明确不同税种的归属，使地方政府的财政收入与其经济发展直接挂钩，但仍旧按隶属 关系划分中央财政支出和地方财政支出。具体来说，中央政府将税收分为中央固定收入、 地方固定收入、中央和地方共享收入，地方政府的财政收入主要来源于地方固定收入、 中央和地方共享收入。同时，实行“收入递增包干、总额分成加增长分成”等模式，鼓 励地方政府通过发展经济增加财政收入。通过明确不同税种的归属，中央与地方的财政 分配关系更加清晰，地方政府的财政收入与其经济发展直接挂钩，激励地方政府积极发 展经济。

1988-1993 年——“六种形式财政包干”

1985 年的改革大幅增加了财政收入，但一些收入较多、上交比例较大的地区的增收积极 性开始下降，中央财政收入占全国财政收入比重下降。1988 年，国务院决定进一步完善 包干方法，实行（“六种形式财政包干”体制，如“定额上解”“定额补助”等，地方政府 根据自身经济发展情况与中央政府商定财政分配比例，并且会依照不同年份确定新的基 数和指标，增加了财政体制的复杂度。从数量上看，六种包干形式中，实行“定额补助” 办法的地区最多，达到 16 个，其次是“收入递增包干方法”，达到 10 个省市。这一阶段的改革整体上更有利于地方，使地方政府的财政自主权达到顶峰，地方政府之间的竞争 加剧。

2.2 1994 年：分税制改革

“分灶吃饭”对于提升地方政府积极性、因地制宜生产发展起到了重要作用，但也带来 了央地失衡、财政纪律松弛等问题。“分灶吃饭”打破了计划经济时期吃“大锅饭”的局 面，地方财政的自主权提高，地方政府增加财政收入、发展地方经济的积极性大幅提升， 但产生“两个比重”严重下滑。一方面，财政包干制带动经济腾飞的同时，中央难以分 享地方财政收入增长的收益，导致中央财政收入占比持续下滑，中央政府不得已多次向 地方借款。另一方面，由于地方征税与中央分成，且税收增长后中央可能会提高上缴的 标准，因此地方存在征税不努力、藏富于民的倾向，这导致税收增长明显低于经济增长， 宏观调控能力出现下降。1993 年中央财政收入占全国财政收入的比例仅为 22%，大幅 低于 1984 年的 40.5%，1993 年全国财政收入占 GDP 比重仅为 12.3%，同样大幅低于 1984 年的 22.8%。

此外，“分灶吃饭”的体制需要频繁调整，导致协商成本很高。分灶吃饭体制下没有规范 的政府间财政关系，央地就包干办法中的基数、比例与范围进行“讨价还价”式的双向 协商，不同地区间不统一，且变动频繁，1980、1985 和 1988 年先后实行了较大的调整， 导致协调成本很高。中央政府变更制度时，往往需要与地方一对一谈判，使中央往往处 于矛盾的焦点。 1994 年，我国开始实施分税制改革，奠定了当前央地财政关系的基础。1992 年确定市 场经济体制目标后，央地财政关系进入新的调整期。1993 年准备、1994 年全面推开的 分税制改革，为我国建立现代财政制度奠定了基础。分税制改革的核心内容是税收分类 和分配，中央地方按税种划分收入，形成中央税、地方税、共享税的收入划分体系。此 外，分税制实施后，导致一些经济欠发达地区出现较大的财政缺口，因此引入中央对地 方进行转移支付制度，一定程度上保障了地方财力。

2.3 1994—2016 年：分税制后央地间税权改革

分税制改革时期，为了顺利推动改革，中央政府尽可能维持当时的利益格局，因此存在 一些让步。分税制后，随着中央政府权威的提升，对税权为主的财权划分做了一系列调 整。 所得税、出口退税、证券交易印花税、营业税和增值税在分税制改革后均经历了税权划 分的调整。1）所得税：分税制规定，除大型央企所得税属中央外，其他地方企业所得税 和个人所得税均归地方所有，2003 年后调整为特定央企所得税归地方，其他企业所得税 和个人所得税央地 60：40 分成；2）出口退税：分税制规定出口退税全部由中央财政负 担，随着外贸出口快速增长，中央出口退税负担越来越重，2005 年央地出口退税调整为 92.5：7.5。3）证券交易印花税：由中央地方 50：50 逐渐调整为 97：3，由于地方仅涉 及上海和深圳，改革的阻力相对较小。4）营业税和增值税：1994 年分税制改革确定对 货物征收增值税、对服务征收营业税，征收过程存在一定交叉。2012 年，开展“营改增” 试点，2016 年“营改增”全面推开。由于营业税属于地方固定收入，为维持地方财力稳 定，增值税的央地分享比例也从 75：25 调整为 50：50。

2.4 2016 年至今：事权和支出责任改革

分税制改革后央地财权改革持续推进，而事权改革依赖于行政体制改革，由于行政体制 改革缓慢，因此事权改革较为滞后。1994 年分税制改革后，事权划分近 20 年没有重大 变化。2016 年以来，中央和地方财政事权和支出责任划分改革逐步开展。 2016 年以来，中央和地方财政事权划分逐步明确。2016 年 8 月，国务院印发了《关于 推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，明确了财政事权和支出责任 划分的基本原则、主要任务和要求，对中央和地方共同事权提出了方向性的改革意见， 但不涉及具体操作内容。为此，2018 年 1 月，国务院办公厅印发《基本公共服务领域中 央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，明确了涵盖义务教育、学生资助、基 本就业服务、基本养老保险等 18 项共同财政事权事项的支出责任及分担方式、保障标准 等，将中央财政支出责任不清晰的部分明确支出比例。2018 年以来，目前国务院已经出 台了医疗卫生、教育、科技、交通运输、知识产权等主要细分领域的央地事权划分方案。

3.央地财政关系的现状

3.1 地方财权与事权不匹配

财权分配上，央地税收总体接近五五分。1994 年分税制改革奠定了当前的央地税收分配 的基础，随着税制改革的演进，目前各类税种的央地分成关系如下，四大税种中，消费 税为中央税，增值税央地 50：50 分成，企业所得税和个人所得税 60：40 分成，地方税 收以增值税、企业所得税等共享税为主，而地方专项税包括城镇土地使用税、房产税、 土地增值税等十个税种，规模相对较小。总体来看，近年来中央和地方的税收收入分配 接近五五分。

支出责任上，地方承担大部分财政支出，中央主要负责国防、外交等少量事务，地方承 担了大量社会文教、经济建设、基本政府职能支出。我国中央与地方的治理关系，借鉴 于苏联，中央事权责任较少，如国防、外交等，其他方面由中央指导地方执行落地。而 分税制改革主要是对于财政收入的重新分配，政府间事权和支出责任改革相对缓慢，目 前财政支出绝大部分仍由地方承担。2024 年，全国财政支出 28.46 万亿，其中中央支出 4.07 万亿，地方支出 24.39 万亿。分项看，中央仅主要承担国防、外交等少量事务，剩 余各类支出大多集中于地方层面。

地方财权与事权不匹配的问题依旧严峻。分税制改革后，中央财力增强，地方财政收入 占比大幅下滑，但地方支出责任并未明显变化，导致了地方财政收支不匹配的问题。此 后系列改革整体增加了地方财政收入比重，但央地财政支出责任的改革相对缓慢，并且 2016 年以来出台的中央与地方财政事权与支出责任划分方案，并没有明显调整央地的支 出责任，目前财政支出依旧集中在地方。2024 年地方财政支出占比 86%，地方本级财 政收入占比 54%，地方财政财权与事权不匹配的矛盾仍然较为突出。

从财政四本账的央地收支结构来看，地方“第一本账”的收支缺口较大，依赖中央政府 转移支付，“第二本账”和“第四本账”收支都集中在地方本级。一般公共预算收入在中 央和地方的占比相对均衡，2023 年分别占比 46%和 54%，这主要取决于主要税种的央 地分成比例。但地方的一般公共预算支出远大于中央，地方的收支平衡较为依赖转移支 付；政府性基金收入和支出都集中在地方本级，2023 年分别占 94%和 95%，主要是因 为政府性基金收入以国有土地使用权出让收入为主，而该收入全部归地方所有，中央不 参与分成。国有资本经营预算规模地方略高于中央，2023 年地方收支占比分别为 67% 和 56%。社会保险基金收入和支出基本来自地方本级。

3.2 结构性的压力

1）地方支出责任过大，地方财政支出大于全国财政收入。近年来，经济下行、减税降费 政策推行、土地财政滑坡，地方政府尤其是基层财政愈发困难，（“推动财力下，，保障基 层财政运行”成为当前财政体制运行的主要倾向（尚希，等，2024）。财力下，的同时， 基地方政府的支出责任也随之扩大。从 2016 年起，地方财政支出开始大于全国财政收 入，即中央和地方本级的财政收入均无法满足地方的财政支出，并且差额呈扩大趋势， 差额部分需要地方发行地方债补足、或中央发行国债转移支付。 背后反映出支出责任地方化，地方政府负荷过重的结构性问题。一方面，这反映出近年 来财政逆周期调节的力度扩大，另一方面，这也体现出地方财政支出责任过大的结构性 问题，地方既要承担本级支出责任，又要承担中央共同事权和中央委托的支出责任，导 致地方政府负荷过重。这也与当前财政体制改革方向不尽一致，2016 年以来的政府间财 政关系改革指向事权和支出责任上移，而实践中支出责任呈地方化趋势。

2）地方财政赤字的扩大主要依赖中央转移支付，而 2022 年中央转移支付开始超过中 央财政收入。观察中央和地方一般公共预算的变化，地方一般公共预算收支差额呈逐年 扩大的趋势，2021-2024 年缺口扩大了 1.4 万亿，同期中央对地方的转移支付提高了 1.7 万亿，即地方的赤字缺口基本依靠中央转移支付的增量弥补。同时，2022-2023 年，中 央对地方的转移支付超过中央一般公共预算收入，即中央财政收入不仅全部用于地方转 移支付，还要利用结余资金和债务资金安排转移支付。

中央对地方的转移支付占中央财政支出的份额逐年提升，同时地方财力中转移支付的占 比提升。从 2008 年起，中央对地方转移支付数额在中央公共财政支出中所占的比例整 体呈现持续上升态势。2019 年以来，这一比例始终保持在中央财政支出的七成左右。转 移支付在地方公共财政收入中的占比，自 2018 年起呈上升趋势，2024 年达到 46%，转 移支付在地方一般公共预算收入中的占比几乎接近一半。

3.3 央地财政关系的国际比较

国际比较来看，我国的地方政府事权偏高，而中央政府事权偏低。2022 年，我国地方财 政支出/GDP 为 22.28%，中央财政支出/GDP 为 21.1%，与 G20 国家相比地方事权集中、 中央事权过低的特征明显。

细分领域看，我国地方政府在公共服务、经济事务、健康、社保等领域的支出责任过重。 2022 年，我国地方政府对经济事务的支出占 88.3%，明显高于英国、法国、日本、德国 等，反映出我国财政逆周期发力主要由地方政府实施。我国地方政府的公共服务支出占 比 72.8%，其他国家普遍在 10-40%；我国地方政府的健康支出占比 54.1%，高于日本 （29.4%）和美国（21.6%），而英国、法国、德国的相关支出大部分由中央政府承担； 社保方面，我国地方政府支出占比 46.1%，而海外国家社保支出主要由中央政府负担。

4.转移支付——财政均衡的纽带

1994 年我国设立了财政转移支付制度，用于解决分税制改革引发的收支缺口扩大、纵 向财政收支失衡等问题。其核心目标是通过中央财力的再分配，促进区域间基本公共服 务的均等化。近年来，中央向地方转移支付的规模及其占地方财政收入的比例持续增长。 央地转移支付总额从 2007 年的 1.8 万亿元大幅增加至 2024 年的 10.0 万亿元。

4.1 转移支付构成

转移支付（决算数，下同）通常包括一般性转移支付和专项转移支付两类，2019 年在 此基础上我国新设共同事权转移支付。一般性转移支付是中央政府对有财力缺口的地方 政府给予的补助（尤其是中西部地区），不指定用途，由地方政府自行统筹安排使用。而 专项转移支付是指上级政府为实现特定的宏观政策目标，以及对委托下级政府代理的一 些事务进行补偿而设立的专项补助资金。资金使用有规定用途，地方不得擅自挪用。为 与财政事权和支出责任划分改革相衔接，2019 年将原一般性转移支付和专项转移支付中 属于共同财政事权的事项，统一合并新设共同财政事权转移支付，暂列入一般性转移支 付，以集中反映中央承担的共同财政事权的支出责任，进一步加强共同财政事权经费保 障。共同财政事权转移支付用于履行中央承担的共同财政事权的支出责任，保障地方落 实相关政策所需财力。 我国的财政转移支付体系以一般性转移支付为主体，共同财政事权转移支付和专项转移 支付协调配合。转移支付体系中，一般性转移支付的比重逐年增加，2024 年我国转移支 付 10.0 万亿，剔除共同财政事权转移支付后的一般性转移支付占比为 49.5%，专项转 移支付占比为 8.1%，共同财政事权转移支付占比为 37.4%。

一般性转移支付中共同事权占比 43%，剔除共同事权后一般性转移支付以均衡性转移 支付为主。2024 年，中央对地方一般性转移支付规模 8.72 万亿元，其中共同财政事权 转移支付 3.75 万亿元，占比达到 43%。剔除后，一般性转移支付主要由均衡性转移支 付（51%）、税收返还及固定补助（25%）和县级基本财力保障机制奖补资金（9%）等 构成。其中，均衡性转移支付指为推进基本公共服务均等化，对标准财政支出大于标准 财政收入的地区安排的一项支付，根据各地标准财政收入支出差额和转移支付系数乘算 确定。 具体来看，某地区均衡性转移支付=（该地区标准财政支出-该地区标准财政收入）×该 地区转移支付系数+增幅控制调整+奖励资金。均衡性转移支付计算公式明确，且直接与 财政净支出挂钩，计算透明度高。

专项转移支付对应指定用途，约 65%用于基建支出。2024 年，中央对地方专项转移支 付金额为 8174.28 亿元，主要是一般性地方经济发展和事业项目补助，如基建支出 （65.6%）、大气污染防治资金（4.2%）、农村综合改革转移支付（3.6%）和水污染防治 资金（3.3%）等。

共同财政事权转移支付多应用于基本公共服务领域，如养老、医疗、教育、保障房、 农业等。具体来说，2024 年共同财政事权 37503.37 亿元，其中基本养老金（30%）、 城乡居民基本医保补助（11%）、车辆购置税收入补助地方资金（8%）、城乡义务教育 补助经费（5%）、困难群众救助补助资金（4%）等。

4.2 转移支付的区域分布

区域分布上，31 个省市获得的转移支付差异较大，中西部地区获得转移支付数量明显 高于其他地区。从转移支付的规模看，2024 年中央对四川省的转移支付规模最大，为6711 亿元，其次河南获得 5848 亿元转移支付，河北、湖南、湖北转移支付接近 5000 亿。受地方财政收入、财政支出需求、人口等因素影响，福建、北京、浙江、上海等经 济发达省份，以及青海、宁夏、海南、天津等经济欠发达区域的转移支付较少，均不足 2000 亿元。从人均转移支付看，西藏、青海的人均转移支付分别达 7.0 万元、2.9 万元， 广东、江苏、浙江人均转移支付偏低，在 3000 元以下。

从各省市转移支付占该省财政支出比例的角度来看，中西部地区对转移支付的依赖程度 较高。2024 年，西藏、青海、甘肃、黑龙江、宁夏等地区获得的转移支付占公共财政支 出的比例超过了 65%。相比之下，江苏、广东、上海、浙江等东部发达地区对中央转移 支付的依赖程度较低，占比均在两成以下。

5.央地财政关系改革的方向

5.1 培育地方税源、提高地方财政收入

消费税收入或逐步下移至地方。在宏观税负下降、土地财政式微的趋势下，地方财政收 入增长乏力，为地方培育新的税源是近年来税制改革的目标之一。目前四大税种中，除 消费税外，增值税、企业所得税和个人所得税均为央地共享税，因此消费税改革是短期 内地方财力的潜在增长点。2024 年，消费税 1.65 万亿，占全国税收收入的 9.4%。政策 层面对于消费税下移地方也在筹划中，2019 年，政府发布了《实施更大规模减税降费后 调整中央与地方收入划分改革推进方案》（以下简称“改革推进方案”），提出后移消费税 征收环节并稳步下划地方。先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施 改革，再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点。2025 年政府工作报告中 再次强调，加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方，增加地方自主财力，消 费税改革有望加快落地节奏。 消费税改革增量部分归属地方，短期内地方财力改善有限。2019 年提出改革推进方案至 今，消费税改革希未实质落地，我们对潜在收入增量进行测算。根据改革推进方案，改 革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方，确保中央 与地方既有财力格局稳定。消费税增量来自两部分，一是产量效率的增长，二是征收环 节后移、税基扩大。1）假设 2025 年消费税同比增长 6.0%（2021-2024 年年均复合增 速），则 2025 年增量部分 992 亿元。2）目前消费税约 85%来自烟草和成品油，而烟 草生产和批发两道消费税，大概率不在征收后移范围；成品油从量征收，也不受此影响。 2023 年除烟草、成品油以外的剩余部分消费税约 2200 亿元，假设税率不变、销量不变， 如果税基扩大 50%，增量收入约 1100 亿。由于地方的潜在收入来自于增量部分，以上 两部分加总约 2093 亿，2024 年地方一般预算本级收入 11.9 万亿，预计消费税改革短期 对于地方财力的提升不大。但不排除未来将更高比例的消费税下划至地方。

5.2 中央适度上移财政事权和支出责任

目前，央地财政关系中的事权与财权不匹配问题，主要通过转移支付解决，但转移支付 规模较大会带来资金使用效率的损失，并且资金分配存在逆向选择，从而削弱地方政府 发展的积极性。此外，由于我国幅员辽阔、区域间发展不平衡，因此需要保有较多的央地共同事权，中央通过对地方转移支付来落实支出责任，但在具体实践中容易出现权责 不清的问题，上级部门习惯将事权下移，导致基层政府超负荷运转。二十届三中全会通 过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，“适当加强 中央事权、提高中央财政支出比例。中央财政事权原则上通过中央本级安排支出，减少 委托地方代行的中央财政事权。不得违规要求地方安排配套资金，确需委托地方行使事 权的，通过专项转移支付安排资金”。中央适度上移财政事权和支出责任是未来财政体制 改革的重要方向，上移具有全局性和外溢性的事权至中央，可能包括高等教育、科学技 术、公共卫生、社会保障等领域。

5.3 推进省以下财政体制改革

省以下财政体制可能是未来财政体制改革的重点。我国政府分为中央、省、市、县、乡 五级政府，2016 年以来央地事权和支出责任改革有所进展，但省及省以下财政体制并未 随着调整，省以下同样存在事权和支出责任划分不清晰、收入划分不规范、转移支付分 配不合理等问题。而在财政收支紧平衡的环境下，央地财权和事权不匹配的问题向省以 下财政体制传导，上级政府层层下压事权，而基层政府财力相对薄弱，土地财政收入大 幅滑坡，同时债务付息、社保等刚性支出增长较快，化债方案持续推进，部分地方“三 保”压力较大，基层政府财政收支矛盾突出。2022 年 6 月，国务院发布《关于进一步推 进省以下财政体制改革工作的指导意见》，提供了未来省以下财政体制改革的潜在改革方 向。 未来的主要改革措施可能包括清晰界定省以下财政事权和支出责任、理顺省以下政府间 收入关系、以及完善省以下转移支付制度改革等。1）清晰界定省以下财政事权和支出责 任，按照政府间财政事权划分，合理确定省以下各级财政承担的支出责任。省级财政事 权由省级政府承担支出责任，市县共同财政事权要逐步明确划分省、市、县各级支出责 任，共同财政事权的支出分担也将逐步细化。2）理顺省以下政府间收入关系：参照税种 属性划分收入，税收收入应在省以下各级政府间进行明确划分，对非税收入可采取总额 分成、分类分成、增量分成等分享方式，逐步加以规范。3）完善省以下转移支付制度： 厘清各类转移支付功能定位，建立健全省以下转移支付体系，根据财政事权属性，加大 对财力薄弱地区的支持力度，健全转移支付定期评估机制。

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