开发金融支持转型矿产供应链可持续性与包容性转型的潜在机遇：未开发的潜力？

1.转型矿产生产与贸易：全球趋势与中国的重要性 

本报告特别关注中国公共性发展金融机构在支持转型矿产供应链可持续性与包容性方面的现 有及潜在作用。选择关注这方面是基于中国在该产业中独特且重要的地位。中国于2020年提 出“双碳”目标：2030年实现“碳达峰”，2060年实现“碳中和”（Luo等，2022年）。为 实现这一目标，中国高度依赖与全球南方国家的关系。图1为2023年全球总商品贸易分布与 转型矿产矿石及精矿贸易分布的对比。尽管全球商品贸易集中于北大西洋地区，欧洲与北美 合计占全球出口额（X）的近半数、进口额（M）的超半数，但转型矿产的贸易却截然不同。 在全球转型矿产矿石及精矿贸易中，中国进口量占全球总量的71.2%。其中40.4%来自拉美与 加勒比地区（占比26.2%）、非洲地区（占比7.9%）及亚太中低收入（LMI）国家（占比6.2%） ，剩余份额主要由高收入（HI）亚太国家（尤其是铁矿石主产国澳大利亚）占据。

然而，需指出，不同转型矿产品类的产量增速及增长前景存在差异。Hund等（2020年）以 2018年为基准年，估算了16种转型矿产为满足2050年能源转型目标所需的全球产量增长要 求。表1列出了这16种转型矿产、Hund等（2020年）预测的增长要求与2018年以来的实际全 球产量增长对比，以及到2050年为实现能源转型目标需额外达到的增量。

转型矿产产量已呈现快速增长态势。上述16种矿产中，产量增速已满足2050年可 再生能源目标需求（假设其非能源领域需求恒定）的矿产有5种：铝（铝土矿）、铜、铁、锰 和钛。其余11种矿产中，有7种正按计划实现其2050年目标，增速达到或超过预期要求。 图2显示了两类转型矿产矿石及精矿世界贸易流：第一类为已实现Hund等（2020年）产量增 长目标的5种矿产，第二类为仍需持续增产的矿产。对于后者，中国与特定区域的贸易关系 具有决定性影响：该类矿产全球贸易量的51.6%来自中国从拉美与加勒比地区（占29.2%）、 非洲（12.9%）及亚/太中低收入国家（9.5%）的进口。因此，这些贸易关系的重要性将在未来 数年持续攀升。

锂、钼、铬、镍四种转型矿 产占该类别贸易总额的74.8%。其中，拉美及加勒比地区主导全球锂与钼出口，非洲为铬主要 出口地，亚太地区则是镍出口主力。因此，这些地区的矿产开采部门可能将持续吸引投资， 尤其是来自中国的投资。接下来的章节将探讨公共性发展金融机构，特别是来自中国的公共 性发展金融机构，在行业扩张过程中推动可持续性与包容性的潜在作用。

2.公共性发展金融机构与转型矿产：耐心资本、环境与社会风险及中国的角色

根据伍德麦肯兹（Wood Mackenzie）预测，矿业公司需在未来15年内投入近1.7万亿美元资金， 才能满足全球能源转型所需的转型矿产供给（Desai，2021年）。矿产项目和公司可通过多种 渠道获取资金支持，包括政府拨款、公共性发展金融机构和出口信用机构、商业银行、私 募基金、终端用户，以及大宗商品贸易商等价值链主体（Beatty、Walton和Papworth，2023 年）。然而，尽管大宗商品市场看似开启新一轮繁荣周期，矿业领域的融资仍面临严峻挑战 （Bontje和Duval，2022年）。

在矿业投资领域，商业资本固有的顺周期性可能引发行业在繁荣与萧条间的剧烈波动，特别 是在拉丁美洲等环境社会保护机制尚不统一地区，这种周期性震荡会给当地社区带来风险 （Albright等，2023年；Gallagher和Yuan，2017年；Le Billon和Good，2016年；Ray等，2023 年）。私营投资者自身也面临多重风险：当地社区冲突投诉引发的项目延期、暂停、取消， 乃至投资者与东道国争端。为避免重蹈历史覆辙，公共性发展金融机构和出口信用机构特有 的“耐心资本”可发挥关键作用。该概念最初由Lin和Wang（2017年b、2017年a，2024年） 提出，用于在“一带一路”倡议（BRI）下填补基建融资缺口，其应用现已扩展至全球公共 性发展金融机构和出口信用机构的比较优势研究领域（Deeg和Hardie，2016年；Kim，2019 年）。近期能源转型驱动的矿产热潮虽加速吸引私人资本涌入，但要实现转型矿产供应链的 可持续与包容性增长，仍需公共性发展金融机构和出口信用机构引入具备高标准环境社会绩 效的“耐心资本”来弥合融资缺口。 现有数据显示，公共性发展金融机构和出口信用机构在转型矿产领域的总投资占比仍处低 位，这恰恰预示其未来增长潜力。这种潜力源于公共性发展金融机构的长期决策机制和发展 使命。

3.公共性发展金融机构参与转型矿产供应链的评估

本节基于公开披露信息及文献数据库，梳理涉足矿业领域的主要公共性发展金融机构。发展 中国家及其企业可通过三大主要路径获取公共性发展金融机构和出口信用机构对转型矿产行 业的支持：一是对项目的直接金融支持；二是推动相关行业专属环境社会保护框架的政策支 持；三是将转型矿产纳入国家能源转型战略。本节将依此三类路径对公共性发展金融机构/出 口信用机构的支持展开分析。

转型矿产项目的直接产业支持

长期以来，在全球矿业开发领域表现活跃的公共性发展金融机构和出口信用机构只占少数。 表4梳理了长期活跃或近期涉足矿业领域的主要公共性发展金融机构和出口信用机构。

尽管部分公共性发展金融机构长期涉足矿业领域，包括能源转型关联矿产，但由于信息披露 碎片化，准确评估其在转型矿产供应链的参与规模仍具有困难。这种透明度缺失可能阻碍转 型矿产供应链的问责机制与负责任治理。 表5列举了过去十年间（2015至2024年）公共性发展金融机构和出口信用机构直接参与转 型矿产开采的代表性项目。除了表5中列出的项目外，早在本轮能源转型驱动的矿产热潮之 前，部分机构已在该领域十分活跃，最早可追溯至1990年代和2000年代初（例如，国际金融 公司对马里萨迪奥拉山金矿的贷款，以及中非发展基金对华友钴业的股权投资）。此外，中 国公共性发展金融机构的实际参与度可能远超表5所示，因为中非发展基金等专项投资工具 未被纳入表中统计（Moses、Gormley和Springer，2022年）。

在对转型矿产项目直接融资时，可运用直接贷款、银团贷款、股权投资等多种工具。融 资项目虽仍以采矿环节为主，但已逐步向冶炼、加工等供应链中下游延伸。这一趋势与 刚果（金）、印尼等矿产资源国近年限制原矿出口、着力构建本土增值加工和制造供应 链的整体导向形成呼应。

尽管相较于私营企业与投资者的参与，公共性发展金融机构对转型矿产供应链的参与度仍属 有限，但值得注意的是，它在规范和治理传播中可以通过制度能力建设与高标准环境与社会 风险管理保护措施预期带来外溢效应。作为股权投资方，公共性发展金融机构的股东责任正 在强化。某被投企业董事会成员在访谈中透露：“我们能够第一时间知悉突发事件与风险。”

通过对国有、区域及全球性公共性发展金融机构和环境与社会风险管理的初步梳理，可将其 大致划分为四个类型： • 国际金融公司独成一类，作为在环境与社会风险管理实践具有长期历史，并支持矿产 开发项目的公共性发展金融机构； • 第二类，包括中国国家开发银行、中国进出口银行，日本国际协力银行，南非工业发 展公司等国家级机构。此类机构虽支持矿业开发项目融资多年，但直至近年才逐步建 立（或启动改革）环境与社会风险管理机制，并面临融资项目与新政策的适配挑战； • 第三类，以美洲投资公司、东南非贸易与发展银行（TDB）等区域多边开发银行为代 表，其环境与社会风险管理政策的制定早于涉矿业务拓展，需调整现有框架以适应新 领域需求； • 第四类，2019年设立的美国国际开发金融公司，在成立之初即定制环境与社会风险管 理标准，现已开展大规模转型矿产融资。

对公共性发展金融机构的环境与社会风险管理评估和与从业者访谈表明，国际金融公司《 绩效标准》已成为公共性发展金融机构遵循的“黄金准则”，这与早期研究结论相印证 （Gallagher和Yuan，2017年）。尽管表内所有公共性发展金融机构和出口信用机构均 具备不同程度的环境与社会风险管理条款，但项目层级的信息披露透明度差异显著。中国两 大公共性发展金融机构（中国国家开发银行和中国进出口银行）是样本中唯一未建立正式社区磋商机制的公共性发展金融机构。然而，下文将论及，这些环境与社会风险管理缺失环节 正通过中国绿色金融政策和包括“一带一路”相关倡议等行业倡议的新发展得到部分补足。 此外，极少公共性发展金融机构可以达到国际金融公司公开项目环境社会审查摘要（ESRS） 及环境和社会行动计划（ESAP）的信息披露水平。

需特别指出，环境与社会风险管理并无“一刀切”的解决方案，尤其是在转型矿产供应链跨 越多元地域、面临差异化社会政治背景的局面下。当项目遭遇环境社会问题时，公共性发展 金融机构可采取融资暂停、合作模式调整等多种应对策略。以阿根廷卡塔马卡省萨尔德维达 项目为例，国际金融公司与美洲投资公司均承诺为其锂矿设施开发、建设和运营项目提供融 资支持，但该项目暴露出公共性发展金融机构面临的复杂难题：（由于该地区其他锂矿项目 未公开环境影响评价报告）机构无法开展包含新建项目与既有项目影响的累积影响评估。下 文将详述该案例，揭示环境与社会风险管理政策和程序的落地困境，以及项目遇到环境和社 会问题时如何审慎回应补救诉求、实现“负责任退出”操作上的复杂性（Doig，2023年）。

4.转型矿产研讨会成果

波士顿大学全球发展政策研究中心（GDP中心）于2024年9月举办了一场研讨会，汇集从业者 与研究员探讨公共性发展金融机构及出口信用机构在转型矿产领域的环境与社会风险管理政 策与实践。与会专家涵盖公共性发展金融机构从业者、政策制定者、学者及民间社会代表。 研讨会目标为探索公共性发展金融机构和出口信用机构推动包容可持续转型矿产投资模式的 积极作用，确保实现公正能源转型，并重点讨论中国环境与社会风险管理改革进程。研

5.要点与建议

多边与国家开发银行等公共性发展金融机构在转型矿产供应链治理中扮演了独特角色。它们 将金融目标与发展目标相结合，尤其活跃于私营资本稀缺或缺失的地区与领域。就转型矿产 供应链而言，部分公共性发展金融机构长期深耕矿业，而随着绿色转型需求激增，更多此类 机构或将加速入局。

然而，公共性发展金融机构并非孤立运作，其与东道国、民间社会组织及客户企业等共同塑 造着转型矿产项目，其中包括环境与社会影响。这些参与者通过资源分配、法规制定及激励 机制影响着环境与社会风险管理。事实上，公共性发展金融机构因其对其他参与方的监督与 协调职能，才更加值得关注。因此公共性发展金融机构应被视为治理的“关键节点”，深刻 影响着不同国家和行业背景下环境、社会和治理尽职调查的整体变革方向。此外，这些机构 除了金融投资外还常提供技术援助与咨询服务，助力企业理解并践行环境、社会和治理原 则。由此，它们成为大规模改善环境与社会结果的切入点。

本报告主要发现总结如下： • 公共性发展金融机构在利用“耐心资本”与高标准的环境与社会风险管理直接支持 转型矿产项目时面临多重制约。其一，公共性发展金融机构由于缺乏矿产溯源机 制，导致无法按照国际金融公司《绩效标准》要求对项目客户的供应商全面实施环 境与社会标准。其二，直接支持转型矿产生产对于部分公共性发展金融机构和出口 信用机构属于相对较新的领域，或其在环境与社会风险管理政策制定与实践尚处于 摸索阶段，因此这些机构缺乏通过自身行动成功树立行业标杆所需的制度资源。 • 公共性发展金融机构对政策与制度能力建设的支持力度存在显著地域差异。尽管此 类支持对全部生产部门制度资源匮乏的低收入国家至关重要，但受援国中鲜有转型 矿产产业蓬勃发展的国家。依照世界银行发展路线图设想，扩大对中等收入国家的 优惠融资或可缓解该问题。 • 包括世界银行《国别气候与发展报告》系列和公正能源转型伙伴关系在内的国家战 略协调平台，尚未系统整合针对转型矿产行业的环境与社会治理策略。这必然使公 共性发展金融机构与出口信用机构对相关目标的支持成效受限。

基于上述发现，研讨会与会者提出一系列建议，以加强公共性发展金融机构出口信用机构在 转型矿产供应链中的环境与社会风险管理。这些建议已在前文详述，主要包括： • 必须将能源公正转型纳入可持续且包容的转型矿产供应链，但现有能源转型平台往 往缺少这方面内容。 • 中国金融业持续推进的绿色金融改革，尤其是近期出台的《绿色金融指引》，将为 中企海外活动设定预期绩效。确保这些政策具备透明且可核查的关键绩效指标至关 重要。 • 对于已制定严格书面环境与社会风险管理政策的公共性发展金融机构和出口信用机 构，顶住弱化这些政策以求加速未来项目推进的压力至关重要。2025年国际金融公 司《绩效标准》评估提供了一个契机，强调了必须坚持践行“黄金标准”。 • 多项初具雏形的行业治理倡议前景可期，可以从公共性发展金融机构的资金支持与 协调中受益。其中包括哥伦比亚在2024年联合国《生物多样性公约》第十六次缔约 方大会上提出、并拟于2025年《联合国气候变化框架公约》第三十次缔约方大会上 表决的矿产溯源倡议，以及不断发展壮大的矿产行业认证倡议，包括铜标志认证、 负责任矿产倡议和负责任关键矿产倡议等。通过支持此类行业倡议，公共性发展金 融机构可以积累必要的公共信息，使其有信心继续拓展业务。

转型矿产的环境、社会和治理标准需依托强有力的独立监测及公共性发展金融机构 内部的申诉与问责机制。负责任关键矿产倡议的投诉与协商平台虽处早期阶段，但 为社区参与问责开辟了重要渠道。中国为转型矿产生产提供直接支持的公共性发展 金融机构，宜与负责任关键矿产倡议协调利用这一创新平台。随着平台不断发展， 可为缺乏自身问责机制的其他公共性发展金融机构提供经验。 综合上述建议，公共性发展金融机构可通过建议指明的路径，在支持绿色能源转型的同时， 推动转型矿产投资迈向包容与可持续的未来。

编辑：999感冒灵