2024年信用策略专题报告：银行可以获得的外部支持有多少？

1. 中小银行专项债

关于银行可以获得多少外部支持，很难定性、定量的找到几个指标去评判，中小银 行专项债这个指标对于资质偏弱的中小银行可以作为一个参考指标。这个指标在一 定程度上反映银行的资质和经营状况，但其影响是多维度的。获得专项债支持的银 行通常存在资本金补充的需求，可能是因为银行的资本充足率接近监管要求的下限， 或是银行计划扩大业务规模，需要更多的资本金作为支撑。不过，发行专项债的银 行通常需要满足监管机构的审核条件，这实际上是一种监管认可。最后，银行通过 专项债补充其资本，可以增强其风险抵御能力，改善资本结构，有利于增加银行的 长期稳定性和可持续发展。

1.1. 发行背景和目的

中小银行在提供普惠金融服务、支持小微企业方面扮演着不可替代的角色，然而， 随着金融供给侧改革推进以及疫情以来商业银行盈利空间缩窄，中小银行利用留存 收益来补充资本金相对困难，与此同时中小银行外部资本补充难度也较大。因此， 中小银行普遍面临着资本金不足的问题，这不仅限制了它们的信贷扩张能力，也增 加了金融系统的潜在风险。 受到疫情的影响，2020 年三季度末商业银行不良贷款率已从 2019 年末的 1.86%上 行 0.1 个百分点至 1.96%，其中中小银行对信贷资产质量恶化的抵御能力较弱，农 商行不良贷款率从 3.9%上行 0.27 个百分点至 4.17%。中小银行内源性资本补充渠 道受限，如利润留存、增资扩股等途径变得更为困难，2020 年上半年商业银行资本 充足率呈下行趋势，三季度国有大行和股份行出现触底反弹，但农商行资本充足率 继续下行至 12.11%，部分银行临近甚至低于 10.5%的资本充足率的监管要求，资本 补充压力较大。

自 2020 年以来，为提振实体经济、促进复工复产持续恢复，央行引导贷款利率下 行，要求金融系统向实体经济让利，商业银行盈利空间缩窄。2019 年末至 2020 年 三季度商业银行资产利润率从 0.87%下降 0.07 个百分点至 0.8%，净息差从 2.2%下降 0.11 个百分点至 2.09%，其中农商行资产利润率从 0.82%下降 0.1 个百分点至 0.72%，净息差从 2.81%下降 0.38 个百分点至 2.43%，下降幅度更为显著。在中小银 行内源性资本补充能力减弱的情况下，对外源性资本补充渠道存在较大诉求。

外部补充渠道主要是可转债、优先股、永续债（2018 年推出）和二级资本债等，补 充渠道不多且主要针对上市银行，对于中小银行而言存在发行门槛较高、市场认可 度不足。为应对这一挑战，国务院决定利用地方政府专项债这一工具，允许地方政 府通过发行中小银行专项债在银行间市场和交易所市场筹集资金，再依法依规通过 签订转股协议存款、金融控股公司间接入股注资等方式，提高中小银行的其他一级 资本和核心一级资本充足率，从而支持中小银行合理扩张业务，促进地方经济发展。

1.2. 发行机制和注资模式

中小银行专项债由地方政府发行，其资金专门用于注资中小银行，补充其资本金。 这类债券的发行需使用新增专项债的额度，通常为记账式固定利率付息债，发行期 限设定为 10 年，且设置了提前偿还条款，以增加灵活性。在债券存续期间的后几 年，按照约定的比例逐年偿还本金，而利息则按期支付。

地方政府通过专项债补充中小银行资本金主要分为认购中小银行合格资本补充工 具（实践中均为发行门槛较低的转股协议存款）和间接入股两种模式，而辽宁、河 北等也存在同时运用两种模式的情况。

1、 认购转股协议存款模式

认购转股协议存款模式，是指由地方财政部门直接认购中小银行的转股协议存款， 可以补充其他一级资本。中小银行的转股协议存款由协议存款和转股条款两部分组 成，协议存款期限为 10 年，而转股条款大多包含持续经营触发事件（即核心一级资 本充足率降至 5.125%以下）。转股协议存款其实是一种明股实债的工具，计入银行 其他一级资本金。 具体流程如下，由地方政府发行中小银行专项债募集资金，资金下拨到中小银行所 在区域的财政厅/局，由该地财政部门与中小银行签订转股协议存款合同书并约定相 应转股条款、偿还条款等，进而实现对特定中小银行的资本补充。

2、 间接入股注资模式

这种模式下，地方政府以地方金融控股公司作为桥梁对中小银行进行间接入股注资 支持，通过普通股的形式可以补充核心一级资本。 具体流程如下，由地方政府发行中小银行专项债募集资金，资金逐级下拨到中小银 行所在地财政厅/局，由该财政部门委托国有地方金融控股集团使用资金，以普通股 这一工具直接入股特定银行成为大股东，计入银行的核心一级资本，在此过程中地 方财政部门与中小银行无直接资金往来关系。

1.3. 发展进程和政策

地方政府中小银行专项债于 2020 年四季度落地，是财政支持中小银行补充资本、化 解风险的重要工具。2020 年 7 月，国常会明确允许地方政府专项债合理支持中小银 行补充资本金，其背景是 2020 年疫情影响下中小银行盈利能力下降、内源性资本补 充难度加大，而常规外源性资本补充方式也存在一定门槛，因此需求财政资金支持。 11 月先行下达 2000 亿额度至地方。12 月，广东省成功发行全国首单中小银行专项 债，发行规模为 100 亿元，用于支持普宁农商行等 4 家中小银行补充资本。2021- 2022 年中小银行专项债额度不断增加，持续作为中小银行的资本补充工具发挥定向支持作用。2023 年，多个政策文件出台支持专项债补充中小银行资本。2023 年政府 工作报告指出要继续统筹推进中小银行补充资本和改革化险。央行在金融稳定报告 中指出未来要继续多渠道补充中小银行资本，国家金融监督管理总局在全年工作会 议上指出要积极稳妥推进城商行、农信社风险化解，鼓励多渠道补充中小银行资本， 并在部门预算中突出中小银行改革化险工作。

1.4. 发行进度和分布

央行发布的《2022 年第四季度中国货币政策执行报告》，披露 2020-2022 年合计新 增中小银行专项债额度 5500 亿元，专项用于补充中小银行资本金。其中，财政部表 示 2020 年 11 月 11 日经国务院批准先行下达新增专项债券额度 2000 亿元用于支持 化解中小银行风险；2021 年中小银行专项债额度为 1500 亿，2022 年为 2000 亿。中 小银行专项债额度可跨年结转使用，截至 2024 年 5 月中旬，中小银行专项债券的 发行额度尚未完全使用，仍有 680 亿元待发行。 截至 2024 年 5 月中旬，共计发行了 52 只中小银行专项债券，发行总额达 4820 亿 元，为 600 余家中小银行的资本金注入提供了有针对性的支持。2023 年中小银行专项债发行增速较快，发行规模达 2182.8 亿。 从近几年发行情况来看，2020 年共发行 7 只中小银行专项债，发行规模达 353 亿， 为 28 家中小银行补充了资本金；2021 共发行 19 只中小银行专项债，发行规模达 1594 亿，为 293 家中小银行补充资本金；2022 年发行进度有所放缓，仅发行 5 只中 小银行专项债，发行规模为 630 亿，为 21 家中小银行补充资本金；2023 年中小银 行专项债发行增速较快，共发行 20 只，发行规模达 2182.8 亿，为 259 家中小银行 补充资本金；2024 年发行节奏放缓，目前仅发行 1 只中小银行专项债，金额为 60.2 亿元，仅为 1 家中小银行补充了资本金。

从数量上来看，中小银行专项债主要支持农商行和农信社。在中小银行专项债支持 的 602 家中小银行中，农商行数量为 306 家，占比 50.83%；农村信用社数量为 240 家，占比 39.87%；城商行数量为 44 家，占比 7.31%；农村合作银行数量为 12 家， 占比 1.99%。

从规模上来看，农商行、城商行规模较大。中小银行专项债支持农商行的规模共计 2351.63 亿，占比 48.83%居于首位；尽管城商行数量占比较小，但其资产规模较大、 资本需求量较多，因此对其支持力度也偏大，得到的支持共计 1353.33 亿，占比 28.10%；其次为农信社，规模共计 1031.25 亿，占比 21.41%。

从发行的地区来看，辽宁、河南、甘肃发行中小银行专项债规模排名靠前。2020 年 以来共有 23 个地区参与发行中小银行专项债，其中规模排名第一的是辽宁省，发行 8 支中小银行专项债，合计达 886 亿，占全部地区的 18.38%，分别为 50 家中小银 行补充资本金；第二名是河南省，发行 3 支中小银行专项债，合计规模达 619 亿， 占全部地区的 12.84%，为 71 家中小银行补充资本金；第三名是甘肃省，发 2 支中 小银行专项债，合计规模达 426 亿，占全部地区的 8.84%，为 59 家中小银行补充资 本金。

2. 金控平台&AMC

金控平台和资产管理公司（AMC）在化解地方银行风险方面扮演了重要角色，通过 多种策略和手段有效减轻了银行体系的压力，确保了金融市场的稳定，因此第二部 分我们主要聚焦这方面，看各地金控平台和 AMC 可以给予中小银行多少支持。

2.1. 金控平台

参考《中国金融稳定报告 2018》的定义与分类，本文梳理我国事实上形成的金融控 股平台，划分为两大类别：一类是金融机构在开展本行业主营业务的同时，投资或 设立其他行业金融机构，形成综合化金融集团，有的还控制了两种或两种以上类型 金融机构，母公司成为控股公司，其他行业金融机构作为子公司。另一类是非金融 企业投资控股两种或两种以上类型金融机构，事实上形成了金融控股公司。其中， 第二类金融控股公司具体包括以下 5 种情况。我们本篇报告主要聚焦于地方金控平 台的情况。 （1）国务院批准的支持国家对外开放和经济发展的大型企业集团，投资控股了不同 类型金融机构，如中信集团、光大集团均为中央管理的国有独资企业，旗下拥有银 行、证券、基金、保险、期货等金融机构及实业。 （2）地方政府批准设立的综合性资产投资运营公司，参控股本地的银行、证券、保 险等金融机构，如天津泰达集团、上海国际集团、北京金控集团等。 （3）中央企业集团母公司出资设立、专门管理集团内金融业务的资产运营公司，如 招商局、国家电网、华能集团分别设立了招商局金融集团、英大国际控股集团、华 能资本服务公司，对原属母公司的金融机构履行出资人管理职责。 （4）民营企业和上市公司通过投资、并购等方式逐步控制多家、多类金融机构，如 明天系、海航集团、复星国际、恒大集团等。 （5）部分互联网企业在电子商务领域取得优势地位后，逐步向金融业拓展，获取多 个金融牌照并建立综合化金融平台，如阿里巴巴、腾讯、苏宁云商、京东等。其中， 阿里巴巴划转全部金融资产成立蚂蚁小微金融服务集团，目前拥有第三方支付、小 贷、保险、基金、银行等牌照。

从定位上看，地方金控平台通常由地方政府直接或间接控制，作为地方政府持股本 地金融企业的出资人角色，负责整合分配、运营管理当地金融资源。我们梳理了目 前尚有存续债券的地方金控平台，按照层级分类为： （1）省级金控平台：共 30 家，这些平台在区域内地位较高，重要性强，外部支持 力度较大，通常牌照比较齐全，资产规模多在千亿元以上； （2）地市级金控平台：共 33 家，展业范围多在地市内部，部分强地市平台实力较 强，不输省级金控平台（如成都市、广州市），资产规模多在百亿-千亿之间； （3）区县级金控平台：共 10 家，资产规模大致在百亿级别； （4）类金控平台：共 26 家，一般持有商租、小贷、担保、保理等较低门槛牌照， 资质相对弱于一般金控平台，设立目的更多以引导资金配置、推动招商引资为主。 从平台层级的角度看，省级金控平台资产规模大，而地市级金控平台数目较多。从 省份分布的角度看，江苏省、广东省、浙江省地方金控平台数量较多，体现出强资 质省份的金融资源相对充足。

2.2. AMC

全国仅 65 家 AMC 平台，包括 5 家全国性 AMC 和 60 家地方性 AMC，大部分省份 都仅有 1-2 家地方 AMC 平台，股东多为当地金控平台，牌照具有稀缺性，重要性 较强。 从平台层级的角度看，5 家全国性 AMC 资产规模大，而地方性 AMC 数目较多，但 规模相对较小。地方 AMC 中，从省份分布的角度看，广东省、山东省、浙江省、 福建省和辽宁省 AMC 数量较多；从总资产情况来看，山东省、河南省和浙江省资 产规模较大，可以腾挪的资金可能更充足。

3. 存款保险基金

存款保险基金在银行风险化解方面也起到了至关重要的作用，存款保险基管持股的 公司一旦出现风险，可以获得其支持的可能性更大。

3.1. 基金建立与资金情况

存款保险基金是由政府或金融监管机构设立的专门基金，通过向参与的金融机构收 取保费，构建资金池。当参与的银行或金融机构因经营不善、破产或其他原因无法 偿还储户存款时，存款保险基金将根据既定规则和限额，向存款人提供赔付，确保 其存款安全。 我国从 2015 年 5 月 1 日起，正式开始施行《存款保险条例》。《条例》有三大特点： 第一，保险范围广，保险范围包括吸收存款的银行业金融机构，且本外币存款均在 保险范围。第二，强制性。按照法律规定，符合条件的商业银行、农村合作银行、 农村信用合作社等银行业金融机构，应加入存款保险并缴费。第三，有限偿付。偿 付限额指同一存款人在同一存款机构的本金和利息之和的赔偿封顶为 50 万。

2019 年 5 月，存款保险基金管理公司正式开业。存款保险基金收入主要包括归集的 保费、利息收入等，主要支出包括投保银行出现经营危机时用以风险处置、购买不 良资产、认缴股份等支出，注册资本为 100 亿元，由中国人民银行 100%持股。 截至 2023 年末，全国参加存款保险的银行业金融机构共计 3939 家。2023 年共归集 保费为 549.77 亿元人民币。截至 2023 年末，存保基金余额为 810 亿元，2020-2023 年累计支出约 2500 亿元，其中超过 1600 亿元用于中小银行风险处置，具体来看： （1）2020 年支出 1031 亿元，其中 676 亿元用于包商银行风险处置、166 亿元用于 购买不良资产、89 亿元用于认购徽商银行股份、66 亿元用于出资设立蒙商银行； （2）2021 年支出 242 亿元，其中 232 亿元归还金融稳定再贷款、10 亿元用于认购 辽沈银行股份； （3）2022 年支出 911 亿元，其中 369 亿元用于辽阳农商行风险处置、300 亿元用于 辽宁省风险专项处置、211 亿元归还金融稳定再贷款；（4）2023 年支出 330 亿元，其中 215 亿元归还金融稳定再贷款、115 亿元用于风险 处置。

3.2. 控股公司

存款保险基金管理公司持有蒙商银行 27.5%、徽商银行 11.23%、四川新都农信村镇 银行 6.78%和辽沈银行 5%的股权。说明存款保险基金不仅发挥着保护存款人利益 的基本职能，还在特定情况下直接参与金融机构的资本结构调整和风险化解工作， 体现了其在维护金融稳定方面的重要作用。

4. 股东情况

股东方面也是中小银行可能获取外部支持的来源。从股权集中度情况来看，这个指标有其两面性，不过于集中可以降低单一股东的控制风险，增强银行的治理结构， 但过于分散也可能导致股东间利益冲突、决策效率低下等问题。目前公开披露数据 的城农商行前十大股东股权占比均值在 50%左右，其中农商行股权分散程度较高。 这主要是因为农商行不少都是由农信社改制而来，且需遵循境内非银金融机构投资 入股比例不超过股本 10%的监管要求，导致农商行股权较为分散。

从各省份的情况来看，强资质省份的城农商行股权分散程度更高。经济发达省份的 市场化程度通常较高，市场化改革进程较快，这促使城农商行在改制过程中引入更 多市场化的股东，既有地方国有企业，也有民营企业。

从股东背景看，地方国有企业、政府部门为大股东直接或间接持股，受到地方政府 支持的可能性更大。城商行中，国有股东持股比例超过 50%的共 11 家，且资产规模 均超过 5000 亿元。

农商行方面，国有股东持股比例超过 50%的仅有 5 家，分别为上海农商行、紫金农 商行、无锡农商行、青岛农商行和重庆农商行。

5. 银行城投敞口测算

在前四章我们了解了银行可以获得的外部支持有哪些方向（供给），那么一旦出现风 险，银行的“需求”可能有哪些呢？目前投资者比较担忧的风险就包括银行内城投 和地产相关的风险敞口（需求），因此我们使用情景假设，测算“供给”可否覆盖“需 求”，以及不同情况下会对银行收入和净息差造成多少影响。 首先我们聚焦城投敞口，我们测算显示银行对城投的风险敞口约 43 万亿元，其中 贷款 40 万亿元，非标 3 万亿元，占商业银行总资产的比重约为 14%。商业银行对 城投的风险敞口主要是表内贷款，其次是表内非标投资。由于目前表外理财已经普 遍实现净值化转型，因此我们不再将表外理财中可能涉及的城投风险考虑在内。此 外，由于银行表内信用债投资非常少，因此我们也不考虑这部分信用债可能涉及的 城投敞口。我们的测算显示，商业银行表内贷款中大约有 40 万亿元投向城投，非标 中估计有 3 万亿元左右投向城投，两者合计有约 43 万亿元投向城投。我们具体的 测算方法如下：

5.1. 表内贷款

按照经验，银行对城投的风险敞口主要分布在四个行业：交通运输、仓储和邮政业， 水利、环境和公共设施管理业，租赁和商务服务业，建筑业。当然这四大行业的贷 款不全是城投贷款，但其中可能有 90%属于城投类的贷款。原银监会披露的数据显 示，2010 年末商业银行对四大行业贷款余额共计 9.3 万亿元，2013 年中商业银行对 四大行业贷款余额按当年期初期末平均数计约 11.4 万亿元，而财政部数据显示， 2010 年末和 2013 年中地方政府性债务余额中来自银行贷款的规模分别为 8.5 万亿 元、10.1 万亿元，差不多相当于同时期商业银行对四大行业贷款余额的 90%。 原银监会的全行业数据自 2017 年之后便不再披露，我们银行公开披露的数据来对 最新情况进行估计。2022 年末的数据完整度更高，商业银行对四大行业的贷款余额 约为 44 万亿元，再假设其中 90%为城投类贷款，则商业银行表内贷款中大约有 39.6 万亿元投向城投。

5.2. 表内非标

表内非标的估计可以简单一些，主要是因为现在银行的表内非标规模已经不大，因 此估计误差在可接受范围内。我们此处使用上市银行投资的信托及资管计划、债权 融资计划作为非标统计口径，其他银行数值通过非标占总资产比重去估算。根据银 行年报信息：（1）2022 年末 6 家国有行、12 家股份行投资的表内非标余额为 2.5 万 亿元；（2）A 股上市城商行投资的表内非标余额为 1.06 万亿元，占总资产的比例为 4.9%，据此估计全部城商行投资的表内非标余额约为 2.4 万亿元；（3）农商行一般 体量较小，其资产很少投向城投，因此非标投资很少。从八家资产规模超过五千亿 元的农商行年报来看，其表内非标余额仅有 0.09 万亿元，占总资产的比例仅有 1.2%， 其他资产规模更小的农商行非标比例应该更少，所以即便假设所有农商行总资产中 1%投向非标，农商行所投非标余额也不会超过 0.5 万亿元。（4）这样商业银行非标 投资总额约 5.4 万亿元。非标投资主要是城投和房地产，我们假设城投占一半，则 其中投向城投的估计有 2.7 万亿元，也就是大约 3 万亿元。

我们将城投敞口与当地的金控平台资产情况进行对比，尤其和资产中流动性较好的 流动资产总额进行对比，可以看出广东、天津、云南、山西覆盖倍数都在 1 以上， 这些地区的中小银行在出现风险的时候，可能获得的政府支持更多，腾挪空间更大。

5.3. 对净息差影响

银行对城投的敞口中必然存在一些压力较大的企业，对于这些偿债压力较大的企业， 重组是比较现实的处置手段，这对银行而言可以避免短期内产生较多不良，也有助 于城投企业以时间换空间，减少对地方经济的冲击。参考遵义道桥的重组方案，一般是展期并下调利率，这是比较常见的重组手段，从对银行的影响来看，主要是会 拉低净息差。 对于城投债务而言，我们很难评估其风险情况到底如何，因此采取情景假设的方式 进行评估。我们可以参考多个数据建立情景假设：（1）参考历史上先后出较大风险 的批发零售业贷款、房地产贷款不良率等数据，其峰值大约是 5%左右；（2）从 Wind 统计的城投债评级来看，有评级债券中 AA 及以下余额占比为 10%，这意味着即便 其中相当一部分出险，不良率也很难超过 10%。 我们根据这两个数据可以考虑如下情景：乐观情景下有 3%的城投债务出风险且全 部重组，中性情景为 5%，悲观情景为 7%、10%。对于重组后的利率下调幅度，我 们假设重组后城投贷款利率水平调降至 23Q4 新发企业贷款利率水平 3.75%；非标 利率水平下调至特殊再融资债券平均发行利率 2.89%。

从测算结果来看，即便按照悲观情形考虑，城投风险暴露对商业银行利息收入的影 响不太可能超过 2100 亿元，对商业银行整体的净息差影响也不太可能超过 10BP。 此处还没考虑银行未来可能的一些对冲手段，比如降低存款利率等，也没有考虑到 目前已经计提的损失准备，所以实际影响可能更小。因此我们有理由认为，城投风 险暴露对商业银行的整体影响可控，不至于对商业银行整体的可持续发展能力产生 影响。需要指出的是，城投风险具有明显的地域特征，且不同银行的城投敞口比例 也不同，因此不同银行受到的影响是分化的，需要考虑银行的区域风险情况以及银 行的敞口比例情况，一些风险较高地区的中小银行会受到更大的影响。

6. 银行房地产敞口测算

我们测算显示银行对地产的风险敞口约 50 万亿元，其中贷款 47 万亿元，非标 3 万 亿元，涉房业务敞口占总资产比例约 7%，涉房贷款规模占银行业贷款比例 11%。 截至 2022 年末，商业银行表内信贷业务涉及房地产行业敞口约 47.6 万亿元。商业 银行表内信贷涉房业务主要包括开发贷、经营性物业贷、并购贷款等对公业务，以 及个人按揭贷款。表内信贷是商业银行涉房业务最大敞口，其中开发贷余额 9.9 万 亿元，个人住房贷款余额 37.8 万亿元。另外，表内非标的计算和城投一样，大约为 3 万亿元。 具体分银行来看，所有类型银行房地产信贷业务敞口占比均处于下降趋势，满足贷 款集中度监管政策的要求。其中，国有大行的压力相对比较大，地产敞口占总资产 的比重能达到 19%，股份制银行平均来看为 15%，城商行 10%，农商行 5%。如果 只看城农商行，分省份来说，河南、甘肃、湖南、湖北、北京、重庆和上海，这些 地区地产敞口占总资产的比重较大。

由于国股行规模较大，我们只看城商行、农商行以及民营银行，将其城投敞口和地 产敞口加总，从规模上看，还是江苏、浙江、广东、北京、四川和上海区域内的银 行敞口较大；但从占总资产比重上看，是河南、重庆、天津、甘肃和湖北比重较高。

最后我们将城投和地产的敞口与当地的金控平台资产情况进行对比，可以看出仅有 青海金控平台流动资产覆盖倍数在 1 以上。

如果将当地 AMC 的体量也加入其中，那么覆盖倍数超过 1 的省份有广东、四川、 湖南、福建、湖北、天津、陕西、云南、山西和青海。

编辑：火腿肠