2022年中医药行业政策发展历程及解读 聚焦中医药传承创新发展

1、中医药政策变迁：不同时代下的不同使命

中医药源于我国传统医药学和传统文化，而在数千年的发展过程中，中医药也 在不断吸收和融合各个时期先进的科学技术和人文思想，理论体系日趋完善。不可 否认的是，中医药对中华民族的繁荣发展和绵延永续发挥了重要作用。

而到了近代，中医在中国医学界逐渐丧失了主流地位，演变为“西医在朝，中医 在野”的格局。民国时期的医政制度基本仿照西方，传统中医被斥为“落后、迷信、 不科学”；新文化运动中，中医、阴阳五行等医理基础被批判为伪科学、玄学等。 但中国共产党对中医药的保护传承与发展是持续性的，在中医之争中毛泽东主 席也一直强调中西医需要结合。在医疗资源紧缺的革命战争年代，中医中药一定程 度上担负起了医疗救护、控制传染病等任务，为保证军民卫生健康发挥了重要作用。

自新中国成立以来，中医药的发展与政策更是息息相关。70 余年的共和国历史 中，中医药政策可以划分为 4 个发展阶段（出自《中国中医药政策变迁的阶段历程 与演进逻辑——基于 1949-2020 年政策文本的实证研究》）。分别是 1949-1985 年的 科学探索阶段、1986-2002年的建制化阶段、2003-2018年的全面发展阶段以及2019 年至今的深化创新阶段。

2、1949-2019 年：不断改革中的探索发展

2.1 1949-1985 年：中医药科学发展探索时期

新中国成立初期，各项工作百废俱兴。中医药方面，1949 年中共中央卫生部下 属医政处便建立中医科，紧接着在 1950 年第一届全国卫生会议上，确定了“团结中 西医”的卫生工作原则，直到 1954 年中医科进一步扩大为中医司。 但是，社会对于中医药的偏见由来已久，党中央关于团结中西医的指示并没有 得到很好的贯彻，中医药政策也是在曲折中探索。另外这个阶段主要依赖于计划经 济，因此发展主要还是依靠国家领导和政府管理等行政手段，落实到法律和政策层 面的文件明显不足，此期间仅 7 份国家级文件。

2.2 1986-2002 年：中医药建制化发展时期

1986 年国家中医管理局的成立标志着我国中医药发展进入建制化时期。中医药 发展的政策开始以明确政策的形式出现在发展规划之中，并且强调中西医并重。根 据《中国中医药政策变迁的阶段历程与演进逻辑》的梳理，期间几大变化值得关注：

• 中医药政策发文主体明显增多，呈现出以国务院为核心，国家中医药管理 局、卫生部等多部门共同参与的特征。 
• 不再停留于中西医之争和中医发展，而将中药发展也纳入了政策范围，奠 定了中医药并驾齐驱的基础。 
• 政策手段仍然是以管理和监督等行政手段为主导，法律手段、经济手段和 宣传教育手段的作用并不突出。

图：1986-2002 年：中医建制化发展时期图谱

2.3 2003-2019 年：中医药全面发展时期

2003 年是非典爆发之年，面对非典疫情，中药防治非典研究取得的阶段性成果。 同年，《中华人民共和国中医药条例》出台，明确指出保护、支持、发展中医药事业， 实行中西医并重的方针，鼓励中西医互相学习、互相补充、共同提高，推动中医、西 医两种医学体系的有机结合，全面发展我国中医药事业。 并且国家中医药管理局逐渐成为主要发文机关，并且领域专家和社会公众协同 参与决策，整体中医药政策体系搭建完善。

但是这一时期，中西医并重很大程度上尚未能很好地实现。和西医的造影、化 验、超声波等诊断手段与对病症讲究精准的学理分析相比，中医拿不出“人体数据”， 而依靠个案经验的累积很难得到广义上的认可，这些“短板”造成中医发展较慢。 （《中国共产党对中医药的保护传承与发展》）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央强调中医药是中华民族的瑰宝， 把中医药工作摆在更加突出的位置。中医药政策出台速度也开始加快，从 2016 年 2 月国务院印发《中医药发展战略规划纲要(2016—2030 年)》开始，一直到 2018 年 底，根据火石创造的统计，3 年时间内国家级文件中涉及中医药发展的文件就有 11 项之多，涵盖发展战略、法律完善、人才培养、经典名方、民族药品等多方面内容。

3、新时代：聚焦中医药传承创新发展

3.1 2019 年：《促进中医药传承创新发展的意见》成为产业发 展纲领，各地方纷纷响应

2019 年 10 月，国务院出台《促进中医药传承与创新发展的意见》，内容包括健 全中医药服务体系、发挥中医药在维护和促进人民健康中的独特作用、大力推动中 药质量提升和产业高质量发展、加强中医药人才队伍建设、改革完善中医药管理体 制机制等，明确了中医药传承创新发展的目标方向和具体举措。

• 健全中医药服务体系，通过加强服务机构、基层服务基地建设，借助信息化 以实现高效、便民、有序的目标； 
• 发挥中医药在维护和促进人民健康中的独特作用：疾病治疗、预防、康复； 
• 大力推动中药质量提升和产业高质量发展对中药材源头质量严格把控，强 调提高中成药和中药饮片的质量，多部门协动管控中药生产流通全过程重 视中药的临床价值，依据特点完善注册管理方法； 
• 加强中医药人才队伍建设； 
• 促进中医药传承与开放创新发展，加大对中医药科研的扶持力度，重视中 医药古籍，重视海外市场；
• 改革完善中医药管理体制机制，在探索符合中医药特点的医保支付方式和 规范医疗价格种体现临床价值，鼓励政府、社会资本投资中医药事业。

并且云南、广东、四川、广西壮族自治区等地方政府也积极响应，结合各地方特 色出台相应的措施推动当地中医药产业发展。

3.2 2020 年：中医药在新冠疫情中成为中流砥柱，传承创新 发展步伐加速

2020 年初，在抗击新冠肺炎疫情的战斗中，中西医发挥所长，协同救治。其中 中药在早期预防，防止轻症到重症危重症转变和治愈后恢复期都有很明显的效果， 国务院应对新冠肺炎联防联控机制科研攻关组筛选出的“三方三药”，在没有特效药 的初期成为抗击疫情的中流砥柱。 正是疫情下中医药的突出贡献，推动了传承创新发展步伐加速。2020 年 9 月 27 日，《中药注册分类及申报资料要求》进行重大更新，更新后的 2020 版中药注册分 类中，中药创新药被单列作为第一大类。更新后中药分类如下：

•  中药创新药。指处方未在国家药品标准、药品注册标准及国家中医药主管 部门发布的《古代经典名方目录》中收载，具有临床价值，且未在境外上市 的中药新处方制剂。 
• 中药改良型新药。指改变已上市中药的给药途径、剂型，且具有临床应用优 势和特点，或增加功能主治等的制剂。 
• 古代经典名方中药复方制剂。古代经典名方是指符合《中华人民共和国中医药法》规定的，至今仍广泛应用、疗效确切、具有明显特色与优势的古代 中医典籍所记载的方剂。古代经典名方中药复方制剂是指来源于古代经典 名方的中药复方制剂。 
• 同名同方药。指通用名称、处方、剂型、功能主治、用法及日用饮片量与已 上市中药相同，且在安全性、有效性、质量可控性方面不低于该已上市中药 的制剂。

新注册分类充分体现中药研发规律，将产品特性、创新程度和审评管理作为分 类的重要考量；新增“古代经典名方中药复方制剂”注册分类，挖掘古典医籍，细化 古代经典名方中药复方制剂的范围；规定中药审评程序；中药改良与其临床价值相 结合；鼓励二次开发：“增加功能主治”的申报路径改为纳入新药申报范畴；提高已 上市中药的质量：对已上市中药生产工艺等变更引起药用物质基础或药物吸收、利 用明显改变的申报路径改为纳入新药申报范畴；强调同名同方药与原仿制药区分， 指明同名同方药上市要求。

3.3 2021 年：迎来中医药政策落地爆发期

经过多年的发展与探索，2021 年迎来了中医药政策落地爆发期。并且国家对中 医药支持政策已由顶层设计逐步过渡到落地执行阶段，具有较强的连贯性，符合《“十 四五”国家药品安全及促进高质量发展规划》中提到的“中药传承创新发展迈出新 步”的主要发展目标，释放出强烈地积极信号。

3.3.1 医保目录调整释放缓和信号

2021 年 12 月 3 日，2021 版国家医保药品目录正式发布并将于 2022 年月 1 日 正式启用。除了 74 种药品新增进入、平均降价 61.71%等引人注目的信息以外，关 于中药注射剂品种的政策也有所改变。丹红注射液、血栓通胶囊等品种的使用限制 有所松动。

•  丹红注射液：备注栏中“限二级以上医院使用”的字眼已经消失不见，同时其医保支付范围已恢复至药品说明书。 
• 珍宝岛公告：2021 年医保目录发布后，公司血栓通胶囊、复方芩兰口服液 等产品，取消了“仅限参保人员门诊使用和定点药店购药时医保基金方予 支付”限制，参保患者在医疗机构住院使用也可享受医保报销政策。

在医保局 2021 年 12 月 7 日“国家医保局相关负责同志就 2021 年目录调整工 作接受记者采访”的解读回答中，对取消限制释放缓和信号： “自国家医保局成立以来，积极开展国家组织药品集中带量采购、药品目录准 入谈判，全力推进 DRG、DIP 等支付方式改革，强化医保基金监管，着力提升医保 信息化、智能化管理水平，全链条全系统发力，药品使用监督管理能力和水平显著 提高，在说明书之外再对药品支付范围进行限定的必要性已大幅降低。同时，越来 越多的医务人员和患者反映，医保药品支付范围限定逐渐成为影响临床合理用药、 甚至引发医患纠纷的重要因素。因此，从维护患者用药公平、改善医患关系、便于临 床合理施治的角度，有必要将目录内药品支付范围逐步恢复至药监部门批准的药品 说明书的范围，将用药选择权、决策权真正还给临床医生。”

3.3.2 中药配方颗粒试点终落地

2021 年 2 月，国家药监局、国家中医药管理局、国家卫生健康委、国家医保局 联合发布《关于结束中药配方颗粒试点工作的公告》，自 2021 年 11 月 1 日起结束 中药配方颗粒试点工作。这也就意味着源于 1993 年的试点经过 20 余年终于落地。 《公告》明确了多项内容，将配方颗粒行业趋于规范化管理：

• 明确中药配方颗粒的定义，并将中药配方颗粒的质量监管纳入中药饮片管 理范畴。 
• 要求中药配方颗粒不得在医疗机构以外销售，应当通过省级药品集中采购 平台阳光采购、网上交易。 
• 对中药配方颗粒的药品标准提出明确要求。中药配方颗粒应当按照备案的 生产工艺进行生产，并符合国家药品标准。 
• 强化了中药配方颗粒生产的全过程管理。 
• 销售范围放开：从试点期间的限于二级及其以上中医院，转变为符合中医 执业资质的各级医疗机构。

中药配方颗粒行业格局来看，6 家国家级试点企业占据超 80%以上的市场，并 有上市药企布局中药配方颗粒。根据工信部数据显示，2019 年、2020 年，中药配方 颗粒市场规模分别约 503 亿元、533 亿元，未来市场空间有望进一步打开。

3.3.3 湖北中成药集采降价温和

2021 年 12 月 21 日，湖北省联合 19 省联盟组织的中成药集采开标。本次集采 有 157 家企业的 182 个产品参与报价，其中 97 家企业、111 个产品中选，中选 率达 62%，拟中选价格平均降幅 42.27%。相较前几轮的化药集采、医保谈判，湖 北中成药集采降价幅度较为温和。 接下来的广东省 6 省联盟中成药集采即将开始，根据广东省药品交易中心发布 的《广东联盟清开灵等中成药集中带量采购文件》来看，引入 P0 概念，即企业报价 以日均费用（计算公式：申报品规日均费用=申报品 规最小计量单位价格×申报品 规日均用量）作为申报价，更加考虑药物经济学。

图：湖北中成药集采各组别降幅及平均降幅

3.3.4 医保支持中医药传承创新发展指导意见释放强烈积极信号

2021 年 12 月 30 日国家医疗保障局、国家中医药管理局发布《国家医疗保障局 国家中医药管理局关于医保支持中医药传承创新发展的指导意见》。其中从政策端、 支付端、企业端都进行了详细的讲解。其中几条关键点摘录如下：

• 及时将符合条件的中医(含中西医结合、少数民族医，下同)医疗机构、中药 零售药店等纳入医保定点协议管理。及时将符合条件的定点中医医疗机构 纳入异地就医直接结算定点范围。 
• 对来源于古代经典、至今仍广泛应用、疗效确切的中医传统技术以及创新 性、经济性优势突出的中医新技术，简化新增价格项目审核程序，开辟绿 色通道。 
• 医疗机构炮制使用的中药饮片、配制的中药制剂实行自主定价。鼓励将公 立医疗机构采购的中药配方颗粒纳入省级医药集中采购平台挂网交易，促 进交易公开透明。 
• 在医疗服务价格动态调整中重点考虑中医医疗服务项目，加大对中医特色 优势医疗服务项目的倾斜力度，鼓励各地将疗效确切、体现中医特色优势 的中医适宜技术纳入医保支付范围，中药饮片严格按照进价顺加不超 25% 销售，非饮片中药 “零差率”销售。 
• 中医医疗机构可暂不实行按疾病诊断相关分组(DRG)付费，对已经实行 DRG 和按病种分值付费的地区，适当提高中医医疗机构、中医病种的系数 和分值，充分体现中医药服务特点和优势。
•  按规定将符合条件的中药饮片、中成药、医疗机构中药制剂等纳入医保药 品目录。.....按程序将符合条件的民族药、医疗机构中药制剂和中药饮片纳 入本地医保支付范围，并建立动态调整机制。 
• 加大对中医特色优势医疗服务项目的倾斜力度。鼓励各地将疗效确切、体 现中医特色优势的中医适宜技术纳入医保支付范围。规范使用中医医疗服 务项目，医保支付不得设置不合理限制。

4、展望：政策新元年开启，期待更多政策落地

4.1 2022 年新年伊始，新政策接踵而至

2022 年开年新政策接踵而至，进一步强化政策变化的因素：

• 1 月 5 日，国家药监局药审中心网站发布《基于“三结合”注册审评证据体系下 的沟通交流技术指导原则（征求意见稿）》，强调中医药理论、人用经验、临床 试验相结合的中药注册审评证据体系。 
• 1 月 7 日，CDE 发布《中药新药毒理研究用样品研究技术指导原则（试行）》， 旨在指导和规范用于注册申报的中药新药毒理研究用样品制备、质量控制、配 制等环节的研究和过程管理。 
• 1 月 12 日，上海市卫健委、中医药管理局版本《非中医类别执业医师开展中医 诊疗活动执业管理办法》，《办法》明确，非中医类别执业医师经过中医药相关 教育或培训且考核合格的，通过相关程序登记或授权，根据其执业医疗机构的 医疗服务能力，开展与其原执业范围相关的中医诊疗活动。 
• 1 月 15 日，国家中医药管理局印发《推进中医药高质量融入共建“一带一路” 发展规划（2021—2025 年）》，目标为“十四五”时期，与共建“一带一路”国 家合作建设 30 个高质量中医药海外中心，颁布 30 项中医药国际标准，打造 10 个中医药文化海外传播品牌项目，建设 50 个中医药国际合作基地等。通过“一 带一路”进一步推动中医药走向世界。

4.2 未来 3-5 年，沿着传承与创新两条线索，期待多方面政策 持续出台

梳理完中医药的政策发展历程，首先可以明确的是国家层面对中医药的政策从 整体而言还是一以贯之、鼓励发展的。只不过随着时间的推移，侧重点和方式在不 断的改变。经过不断的改革和演变，中医药政策的发展方向也逐渐明晰，不再局限 与中西医孰优孰劣之辩，而是坚持中西医并重、打造中医药和西医药相互补充协调 发展的中国特色卫生健康发展模式。其中传承创新发展中医药更是新时代中国特色 社会主义事业的重要内容。

• 传承：无论是《古代经典名方目录》的收集，还是全国名老中医药专家学术 经验继承工作，都是通过更实际的方式将中医药传统文化传承下去。 
• 创新：中医药的创新来源于方方面面。1.剂型的创新（中药配方颗粒试点结 束）；2.注册审批的创新（中药创新药注册分类）；3.支付的创新（中医医疗 机构可暂不实行 DRG 付费、中药饮片可以加成）；4.需求的创新（一带一 路推动中医药走向世界）等等。

沿着传承与创新两条线索，我们判断当前的政策驱动或许只是第一步并且还没有 完全结束。我们可以相信，未来会有更多更加具体、实质的政策出台促进中医药发展。 我们更有理由期待接下来会有：

• 更多的中药创新药获得审批上市； 
• 更优的中成药集采、中医服务支付价格； 
• 更好的中医药服务开展环境； 
• 更全的中医药传承和人才培养体系等。

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