2023年地方政府投融资平台转型发展报告 山东省经济、财政和政府债务情况

第一部分山东省经济、财政和政府债务情况

一、经济情况

山东省位于我国的胶东半岛，是经济大省、人口大省和沿海大省，同时山东 省内也含有丰富的矿产资源。此外，虽受疫情影响，但是山东省经济仍有较强的 韧性，经济状况稳中向好，经济总量在近年来稳居全国第3位。 地区生产总值方面，2019-2021年，山东省地区生产总值（GDP）分别为7.1万亿元、7.3 万亿元、8.3万亿元，同比增长5.3%、3.6%、8.3%，与全国平均增 速水平基本持平。 产业结构方面，山东省经济稳中求进、进中提质，高质量发展步伐坚实有力， 产业结构以第三产业为主。2021 年，山东省第一、二、三产业占比分别为 7.3%、 39.9%、52.8%，其中，第一产业产值 6029.0 亿元，同比增长 7.5%；第二产业产 值 33187.2 亿元，同比增长 7.2%；第三产业产值 43879.7 亿元，同比增长 9.2%。 与上一年同期相比，第二产业比重提高 0.8%，第一、三产业比重分别降低 0.1%、 0.7%。

山东省经济稳步发展，居民人均可支配收入水平不断提高，社会消费品零售 总额总体上也在逐年上升。2019-2021 年，山东省城镇居民人均可支配收入分别 为 4.2 万元、4.4 万元、4.7 万元，农村居民人均可支配收入分别为 1.8 万元、1.9 万元、2.1 万元；社会消费品零售总额分别为 29251.2 亿元、29248.0 亿元、33714.5 亿元。 固定资产投资方面，2021 年山东省固定资产投资增速为 6.0%，较 2020 年上 升了 2.4%。重点投资领域中，民间投资增长 8.2%，占固定资产投资的比重为 65.2%； 制造业投资增长 13.1%，占固定资产投资的比重为 27.5%。整体增速呈持续上升 的状态。

二、财政情况

财政方面，山东省总体实力较强，2021 年山东省一般公共预算收入为 7284.45 亿元，同比增长 11%，在全国处于第 5 位，其中以税收收入为主，具有较强的稳 定性。在新冠疫情逐步缓和并得到控制以及国内经济逐渐恢复的大前提下，一般 预算收入增速有所提升。政府性基金收入、国有资本经营预算收入、社会保险基 金预算收入分别为 7976.94 亿元、163.32 亿元、6558.18 亿元，同比增长 9.6%、 5.2%、29.5%，财政保障能力提高。

2021年，山东省省本级一般公共预算收入为244.79亿元，比上年增长33.3%， 受国际油价上涨、用电量增加等主要影响，使得石油、电力企业税收收入增加。 2021 年，山东省全省一般公共预算支出为 11709.11 亿元，其中一般公共预 算民生支出达到 9243 亿元，占比 79%，各项民生政策得到有效落实。在财政平 衡方面，山东省的财政平衡率为 62.2%，相较于 2020 年提高 3.8%。 2019-2021 年，上级补助收入分别为 3013.88 亿元、3631.65 亿元、3255.34 亿 元，在山东省地方综合财力中的占比分别为 18.51%、20.79%、17.58%，对山东 省综合财力提供了一定的支撑。2019-2021 年，山东省财政自给率分别为 60.77%、 58.40%、62.19%。

三、政府债务情况

2021 年，山东省成功发行政府债券 5631.5 亿元，其中新增债券 3341 亿元， 再融资债券 2290.5 亿元。发行的新增政府债券中，一般债券 224 亿元，专项债 券 3017 亿元。发行的再融资债券中，2057.3 亿元用于偿还到期政府债券，233.2 亿元用于偿还存量政府债券。截至 2021 年底，财政部规定山东省地方政府债务限额为 18277 亿元，其中 一般债务限额 6680 亿元，专项债务限额 11597 亿元；而山东省政府债务余额 17433 亿元，其中一般债务余额 6414 亿元，专项债务余额 11019 亿元，均在限 额内。

山东省加大改善民生和经济结构调整的支持力度，发行较大规模的政府债券 支持改善工程以及新旧动能转换重大工程建设。2019-2021 年，山东省政府负债 率分别为 18.61%、22.69%、24.06%；政府债务率分别为 80.62%、94.97%、107.97%。 山东省负债率在警戒线以内，但债务率超过了警戒线（警戒线为 60%），尤其体 现在区域偿债能力不平衡，如青岛市和潍坊市虽然债务率高于其他地级市，但青 岛市一般公共预算收入为 1368.29 亿元，潍坊市一般公共预算收入为 656.90 亿 元，财政实力较强。山东省政府近年来不断完善相关管理体制机制，积极出台相 关政策，加快推进政府融资平台公司市场化转型发展，债务管控能力逐步加强。

第二部分山东省地方政府投融资平台转型发展优势及存在的问题

一、山东省地方政府投融资平台转型发展的优势及成果

（一）平台积极整合，系统化程度高

截至目前，山东省共发生 120 次城投整合，与全国各省份的城投整合数量相 比处在中上游。其中，自 2018 年起山东城投整合数量开始逐步增多并在 2020 年 达到最高点。山东省地方政府积极进行平台整合，促使平台更加规范化，系统化。 从整合类型看，山东城投整合以上层新设和资产整合为主，并逐渐从上层新 设到资产整合过渡，其中 2018 年为上层新设高峰，2020 年为资产整合高峰。

（二）金融资源充足，经济体量较大

山东省 2021 年存、贷款余额均处全国上游水平。截至 2021 年末，山东省本 外币存、贷款余额分别为 130482.1 亿、111035.4 亿，位列全国第 7 名和第 4 名， 贷款余额充足，金融资源环境向好。 银行作为支持城投平台主要的金融机构，就山东省国有银行数量而言，仅济 南、青岛两市的国有大行及股份制银行分行数量就达到了 33 家和 29 家。而山东 省城农商行数量更是位居全国首位，资产规模处于全国较高水平，包含青岛银行、 齐鲁银行、青岛农商行等，能够提供充足的资金来源，为城投平台的发展奠定良 好的基础。

证券公司也是城投平台资金的重要来源，截至 2021 年末，注册地在山东的 证券公司共 3 家，证券公司数量及规模均处全国中上水平，包括中泰证券、联储 证券、中信证券（山东）。注册地在山东的信托公司共 2 家，包括山东省国际信 托股份有限公司和陆家嘴国际信托有限公司，总资产为 328.07 亿，排名全国第 8。山东省共拥有资产管理公司 3 家，包山东省金融资产管理股份有限公司、泰 合资产管理有限公司、中信青岛资产管理有限公司，总资产规模 1285.5 亿，位居 全国首位，为城投平台发展提供了有力保障。

（三）省内政策支持，防范债务风险

2020 年 2 月，山东省财政厅等 4 部门发布《关于推进政府融资平台公司市 场化转型发展的意见》（鲁财债〔2020〕17 号），旨在加快推进政府融资平台公 司市场化转型发展，有效防范化解政府债务风险。2020 年 11 月，山东省财政厅 印发《山东省政府专项债券项目绩效管理暂行办法的通知》（鲁财债〔2020〕70 号），为加强政府专项债券项目绩效管理，提高政府债券资金使用效益，明确了 政府专项债券项目绩效管理要严格执行预算绩效管理相关规定，健全包括事前绩 效评估管理、绩效目标管理，事中绩效运行监控管理，事后绩效评价管理和绩效 结果应用管理等环节的全过程绩效管理机制。山东省政府连续出台的相关政策为 政府投融资平台公司转型发展的风险防范提供了有效支撑。

二、山东省地方政府投融资平台存在的问题

（一）隐性债务负担较重

山东省隐性债务规模位于全国前列，负债率在警戒线以内，但债务率超过警 戒线。2020 年，山东省隐性债务规模为 26,141.58 亿元，居全国第 4 位。同时， 考虑隐性债务后，山东省负债率为 58.44%，居全国第 20 位；山东省债务率为 242.44%，在全国位列 12 位，已经大幅超过国际 100%警戒标准。山东省的隐性 债务规模庞大，负债率高，未来还债压力较大。2020 年除青岛、济南、烟台和东 营外，其他各市负债率均超过 20%，处于较高水平；债务率超过 100%警戒线的 为滨州、东营、烟台和德州等四市，其中滨州市债务率最高。总体上，地方省市 的负债率和债务率相对较高，还债压力重。

（二）平台主体评级不高

截至 2021 年末，根据有存续期城投债券的发行主体统计山东省城投公司共 计 143 家。从主体级别看，山东省城投以 AA 级为主，占比 49.65%，其次为 AA+ 级，占比为 32.87%，AA-级占比 5.59%，AAA 级仅占了 11.89%，投融资平台整 体评级不高。此外，山东省城投行政层级以区县级为主，占比达到 66.90%，其次 为地级市，占比达到 30.28%，行政层级偏低。

（三）发行成本压力较大

截至 2021 年末，山东省存量城投债共计 985 只，债券余额共计 8,652.69 亿 元，存量规模在全国位于上游。从债券种类看，以私募债为主，只数占比达到 34.39%，接下来依次为一般中期票据（22.72%）、一般企业债（15.15%）、定向 工具（14.02%）等。从债券期限看，以 5 年期为主，占比达到 47.80%，未来五 年到期压力大。从债项信用等级看，以 AA+级为主，占比 42.37%，其次为 AAA 级，占比 29.68%，信用等级评级不高，发行成本增加。从债券资金用途看，主要 用于偿还存量债务，占比达到 59.75%。从收益率和交易利差看，山东省城投债 加权平均到期收益率、交易利差分别为 4.50%、207.78bp，在全国范围内处于中 等水平，到期收益率不高，发行成本压力大。

（四）整合模式较为单一

就政府投融资平台的整合力度来看，山东省整合力度强的县市仅有青岛和潍 坊，淄博、泰安、济宁、枣庄、菏泽、日照、烟台、聊城县市的整合力度都相对 较差，总体的整合力度不够，规范化程度地区差异较大。山东省城投整合以上层 新设和资产整合为主，其余整合模式包括政府控股、平级合并、跨级合并、平层 新设等，但占比相对较低，整合模式较为单一。其中，日照、烟台、济宁、淄博、 临沂等区域以上层新设为主导，东营、德州、济南等以资产整合为主导，只有潍 坊、青岛、泰安、滨州等涉及的整合模式相对多样。

第三部分山东省地方政府投融资平台排名情况

本部分通过构建地方政府投融资平台转型发展评价指标体系，运用地方政府 投融资平台数据库（2022 年），计算得出山东的省、地级市、区县三级地方政 府投融资平台转型发展评价排名。

一、省级政府投融资平台排名情况

山东省省本级投融资平台共计 6 家，其中 5 家位于济南市，1 家位于日照市。 下面对排名前三的投融资平台做简要介绍。 山东高速集团有限公司位于山东省济南市，属于山东高速集团，由山东省人 民政府国有资产监督管理委员会、山东国惠投资控股有限公司和山东省社会保障 基金理事会共同持股。公司注册资本为 459.00 亿元，主营业务为高速公路、桥 梁、铁路、港口、机场的建设、管理、维护、经营、开发、收费；高速公路、桥 梁、铁路沿线配套资源的综合开发、经营；物流及相关配套服务；对金融行业的 投资与资产管理；土木工程及通信工程的设计、咨询、科研、施工；建筑材料销 售；机电设备租赁；广告业务。2021 年，公司营业收入为 2,008.36 亿元，同比增 长28.79％，净利润为112.41亿元，资产负债率为74.51％，净资产收益率为2.83％。

水发集团有限公司位于济南市，由山东省人民政府国有资产监督委员会、山 东国惠投资控股有限公司和山东省社会保障基金理事会共同持股。公司注册资本 为 52.06 亿元，主营业务为水资源开发利用、供排水、灌区配套及节水改造、水 库除险加固、河道治理、城市防洪、垃圾处理处置及生物质综合利用、污水处理 工程以及水利相关的水土资源综合开发利用等工程项目的投资建设、工程施工、 经营管理、设计咨询、招标代理；物流管理；以自有资金对医养项目、水利发电 项目投资运营；旅游开发；农业种植技术开发和技术转让；新能源开发与利用；涉水产品及设备加工制作销售。2021 年，公司营业收入为 583.72 亿元，同比增 长 18.70％，净利润为 7.31 亿元，资产负债率为 76.19％，净资产收益率为 1.03％。

山东省鲁信投资控股集团有限公司位于济南市，由山东省财政厅和山东省财 欣资产运营有限公司共同持股。公司注册资本为 312.00 亿元，主营业务为：以自 有资金从事投资活动；社会经济咨询服务；自有资金投资的资产管理服务；非融 资担保服务；住房租赁；非居住房地产租赁；物业管理。2021 年，公司营业收入 为 78.54 亿元，同比增长 41.29％，净利润为 18.39 亿元，资产负债率为 61.81％， 净资产收益率为 3.00％。

二、地市级政府投融资平台排名情况

山东省地市级城投融资平台共计 69 家，分布较为平均，其中大多位于青岛 市，下面简要介绍排名前三的城投融资平台。 青岛海发国有资本投资运营集团有限公司由青岛市人民政府国有资产监督 委员会持股。公司注册资本为 100.00 亿元，主营业务为国有资本投资与运营，基 础设施、市政设施建设与运营，土地一级整理与开发，建筑工程管理，现代产业 园区开发与运营，股权投资与资本运营，产业实体投资，现代服务业投资与运营。 2021 年，公司营业收入为 781.94 亿元，同比增长 85.63％，净利润为 0.67 亿元， 资产负债率为 74.78％，净资产收益率为 0.30％，去年公司盈利能力较弱。

临沂投资发展集团有限公司所属于临沂投资集团，由临沂市人民政府国有资 产监督委员会和山东省财欣资产运营有限公司共同持股。公司注册资本为 5.26 亿元，主营业务为：从事市政府授权经营内的国有资产的运营和管理；以钢铁、 交通、能源、土地开发、城市基础设施建设等项目的投资、融资和经营为主，兼营工业、农业、矿产业、流通业、运输业、服务业等投资项目；各类钢材、合金 材料、不锈钢制品的生产、加工销售，焦炭、建筑材料销售，钢铁生产原辅材料、 货物或技术进出口；

交通基础设施项目投资，高速、铁路站场、物流园区开发建 设运营；新能源开发建设；片区改造、土地开发运营、土地整理；水利、水电、 市政、园林等项目投资、工程施工；砂、石矿开采、加工销售，废弃矿山开发利 用、治理，新型商用混凝土生产销售；市场开发建设、配套服务，会展服务，房 屋租赁，物业管理、服务；从事对国有企业不良金融债务和资产收购及资产处置； 委派交易人员从事产权交易自营或代理业务。2021 年，公司营业收入为 93.50 亿 元，同比增长 72.48％，资产负债率为 65.88％，净资产收益率为-0.93％，处于亏 损状态。

青岛国信发展(集团)有限责任公司所属于青岛国信发展集团，由青岛市人民 政府国有资产监督委员会和山东省财欣资产运营有限公司共同持股。公司注册资 本为 30.00 亿元，主营业务为城乡重大基础设施项目投资建设与运营；政府重大 公益项目的投资建设与运营；经营房产、旅游、土地开发等服务业及经批准的非 银行金融服务业；经政府批准的国家法律、法规禁止以外的其他资产投资与运营。 2021 年，公司营业收入为 81.41 亿元，同比增长 46.26％，资产负债率为 63.24％， 净资产收益率为 3.69％。

三、区县级政府投融资平台排名情况

山东省区县级政府投融资平台共计 129 家，分布较为分散，由于城投平台众 多，所以下文简要介绍排名前三的城投平台。 青岛市即墨区城市开发投资有限公司所属于青岛即墨区城投公司，由青岛市 即墨区国有资产运营服务中心持股。公司注册资本为 10.00 亿元，主营业务为： 以自有资产进行投资经营管理，以自有资金对外投资，政府授权范围内管理经营 城乡资产和城乡基础设施建设，参与重点优势产业项目的投资发展，水利建设投 资及运营，土地开发整理，棚户区改造，房地产开发与经营。2021 年，公司营业 收入为 12.07 亿元，同比增长 52.31％，资产负债率为 63.84％，净资产收益率为 -0.13％。

滕州信华投资集团有限公司位于滕州市，由滕州市国有资产监督管理局和山 东省财欣资产运营有限公司共同持股。公司注册资本为 5,000 千万元，主营业务 为城市建设项目开发和经营；房地产综合开发；对项目进行投资、参股和收购； 企业策划、投资咨询；房屋租赁。2021 年，公司营业收入为 26.48 亿元，同比增 长 105.19％，资产负债率为 69.86％，净资产收益率为 1.62％。

（三）淄博市临淄区公有资产经营有限公司

淄博市临淄区公有资产经营有限公司所属于淄博市临淄区九合金控，由淄博市临淄区九合财金控股有限公司持股。注册资本为 10.00 亿元，主营业务为国有 产（股）权及授权国有资产的经营管理、处置与监管、资本运营、产权经营，受 托管理股权投资基金，从事股权投资管理及相关咨询服务，实业投资，物业管理。 2021 年，公司营业收入为 14.66 亿元，同比减少 40.48％，资产负债率为 67.90％， 净资产收益率为 0.66％。

第四部分山东省地方政府投融资平台转型案例

一、山东高速集团有限公司

（一）转型发展方向及模式

山东高速集团有限公司成立于 1997 年 7 月 2 日，注册资本为 1.80 亿元，出资人为济青高速公路管理局、山东省济德高速公 路工程建设办公室、山东省公路管理局和山东省交通开发投资公司。经过多次增 资和股权变更后，截止 2022 年 11 月末，山东高速集团注册资本为 45.90 亿元， 其中山东省国资委直接持股 70%，山东国惠投资控股集团有限公司持股 20%，山 东省社会保障基金理事会持股 10%，山东省国资委为控股股东和实际控制人。 山东高速集团通过不断剥离转贷融资功能、积极拓展多元化经营业务、通过 并购重组实现同类产业整合等多种方式，聚焦主责主业，实现了高质量发展，顺 利完成了从政府融资平台到国有资产市场化运营主体的有效转型。

1.逐步剥离转贷融资功能，利用资本市场力量不断拓展市场化业务 山东高速集团成立之初，担任山东省主要的交通建设和运营主体，是典型的 高速投资主体平台，平台属性明显，具体体现在：（1）资本通过山东省政府通 过财政资金以及土地等资产注入设立；（2）运营项目即收费公路等集中在公共 服务领域，收费标准由省政府、交通局等部门制定，而非市场化以追求最大化利 润为目标；（3）2009 年，公司被确定为政府融资平台之一，承担省政府赋予的 调控资金融入及转贷职能。公司作为名义的借款单位，与银行进行借款，再转贷 给山东省基础设施、环保等项目，且调控资金单独核算，不以营利为目的。

经营模式上全部为市场化主体经营模式，公司融资平台的转贷职能也在2014 年停止。2015 年 7 月，交通运输部发布了《收费公路管理条例》(修订征求 意见稿)，将收费公路分为政府收费公路（即政府还贷公路）和特许经营公路（即 经营性公路）两类。前者的投融资主体实际上是地方政府，平台只是通道，最终 还款由地方财政兜底。后者为市场化主体融资，融资来源包括银行贷款、债券、 股票等多种渠道，其举债是企业行为，本质上是企业债务。各家的收费公路形式 不同，有完全为政府收费公路、也有完全为特许经营公路，或者同时经营两类路 产。而山东高速集团的路产中 100%都是经营性路产，是明确的企业行为。另一 方面，2014 年，山东高速集团开始还本，同时不再增加转贷金额，截止到 2018 年 3 月末，公司转贷职能的资金已经全部结清。

2.对外优化合作模式，对内整合资源重点发力，聚焦核心主业发展。作为山东省交通基础设施建设主力军，山东高速集团始终坚守主责主业，不 断加大高速公路投资建设力度，强化交通运输在经济发展中的先导作用。“十三 五”期间，集团累计投资新建、改扩建 24 条高速公路，总长度 1995 公里，助力 全省高速公路通车里程突破 7400 公里。

此外，为了解决交通基础设施投资规模大、投资周期长、收益见效慢的建设 难题，山东高速集团按照“共建共享”理念，探索形成与地方政府共同出资组建 项目公司推进工程建设的模式，调动了地方政府参与高速公路建设的积极性。山 东高速集团先后与济宁市、潍坊市签署协议，共建济南至微山高速公路、济宁新 机场至枣菏高速段项目、潍日高速潍坊连接线项目，成为新模式首批落地项目。 对外优化合作模式的同时，山东高速集团也在内部资源整合上重点发力。2018 年 底，集团成立建设管理集团，专门负责高速公路等基础设施的投融资、建设和管 理。2021 年又在建设管理分公司的基础上成立基础设施建设公司，进一步将优 势资源向建设板块倾斜，理顺高速公路建设管理体制，有效释放了发展动能。

3.积极拓展经营业务，加快多元化布局。山东省高速集团有限公司过去主营收入为通行费，现在公司涵盖公路收费、 铁路运输、商品贸易、金融等多元化业务，体现了公司积极主动不断探索新盈利 业务的战略。2006 年,山东高速集团在国有资产管理体制改革背景下，将所属高速公路由政府性收费改为经营性收费,迈出了市场化的第一步。之后，考虑到高速 公路行业有收费期限和“投不起、建不起、修不起、养不起”高成本的局限性， 自 2008 年开始战略转型之路，明确提出由有收费期限的高速公路向无收费期限 的铁路、港航、物流等大交通服务业转变，并由大交通主业向主业产业链上的建 设、建材、信息、金融、地产等延伸。

目前，公司的业务可以划分为商品贸易、路桥收费、工程施工、铁路运输、 其他业务五类，收入的构成在逐年变化，路桥收费收入占比从 2004 年的 60.72% 下降到 2021 年的 16.02%，而商品贸易收入占比从 2004 年的 25.80%上升到 2021 年的 38.83%，除此之外，工程施工以及金融、城市建设等其他类业务收入占比 都有明显提升，业务多元化成效显著。山东高速集团依靠自身拥有的路产资源与建设经验，重视商品销售、路桥建 设等多元化经营性业务，到 2019 年，已经实现了 43 号文所要求的“融资平台完 成市场化转型”目标。

4.并购重组整合资产，积极延伸经营范围。在发展省内业务的同时，山东高速也积极抓住“走出去”的机会。一方面， 通过兼并重组，抓住一些已建成高速公路项目受限于资金压力的商机，收购云南 鸡石通建高速、昆明机场高速、湖南衡绍高速、湖北武荆高速、樊魏高速、济晋 高速等项目；另一方面，利用 BOT 方式，凭借其在资金、管理、品牌等方面优 势，中标河南、四川、云南等多个省外项目，例如中标乐山至宜宾高速公路--四 川省政府全省第一条以 BOT 方式运作的高速公路项目，其项目 35%的资本金由 公司发行长期企业债和从国家开发银行取得的贷款覆盖，65%的建设资金由集团 在四川成立的乐宜公司通过当地金融机构贷款解决。

国际市场方面，集团主要通过下属子公司中国山东国际经济技术合作公司运行，积极寻求国际业务，先后成 功与东帝汶、苏丹等多国政府进行战略合作，也是第一个进入东帝汶的中资企业, 承建了多个重要建筑的建设业务，如中国援东帝汶总统府、外交部大楼等。

5.将资本运作价值发挥到最大。通过不断进行“资产换钱—钱买资产—资产挣钱—钱再滚钱”的转换，山东 高速集团得到了快速发展。公司旗下重要上市子公司山东高速股份有限公司 是山东省路桥行业唯一的一家股份制企业。上市时共发行 5.05 亿 股股票，募集资金 12.9 亿元，偿还了 5.53 亿元世界银行贷款，同时以 6.8 亿元 购买了集团所属济南黄河二桥，并充盈了流动资本金，截至 2022 年 12 月 22 日 公司市值达到 278.05 亿元。另一方面，公司也依靠其优质主体地位积极发债，减 轻公司流动性负担。公司共发行 175 期债券，累计发行债券规模达 3018 亿元， 以短融为主，其中最新发行的短融“22 鲁高速 SCP007”的票面利率为 2.82%， 利用资本市场很好的减轻了公司的财务压力。

6.积极对外投资。公司围绕交通类、物流类和金融类主营领域开展投资，一方面，通过子公司、 合营联营公司丰富大交通和物流业务领域，另一方面，通过基金、股权等金融化 方式投资多个产业，涉及领域包括文化传媒、信息科技、券商银行等金融机构、 文旅产业、能源化工、房地产产业和纸制品等，其中具代表性的对外投资包括恒 大地产集团、平高电气、奇瑞、金卡智能、东兴证券和威海市商业银行等。

（二）转型发展启示

纵观山东高速集团的转型发展之路，有以下几点转型发展的启示： 1.明确自身业务定位进行业务重组，做大做强核心主业 长期以来，高速公路建设及经营均具有较明显的区域性。区域经济及地理位 置等因素与高速公路的发展密切相关。山东省位于胶东半岛，得天独厚的地理位 置使山东省成为沿黄河经济带与环渤海经济区的交汇点、华北地区和华东地区的 结合部，在全国经济格局中占有重要地位。山东省目前已成为全国重要的交通大 省之一，其中公路交通贡献越来越突出。

山东高速集团正是在这种背景下，始终 坚守主责主业，不断加大高速公路领域的投资建设力度。2020 年，山东高速吸收 合并齐鲁交通发展集团有限公司，使得公司管辖的路桥收费里程明显增长，在省 内高速公路建设运营领域的垄断地位得到巩固强化。此外，山东高速集团依托自 身的优质通车运营路产开展高速公路建设运营业务，围绕主业培育上市公司，做 大做强核心主业。

2.围绕主责主业，结合自身优势拓展多元化经营性业务。山东高速集团主要开展高速公路建设运营业务，同时围绕“大交通”战略， 开展铁路投资及客货运输、海洋运输等业务，并依托子公司延伸布局工程施工、 商品贸易以及金融等产业，业务格局多元化。此外，山东高速集团依托高速公路 路网优势，发展现代物流业，打造以“分布式仓储+网络化配送”为主要特征的 高速公路物流骨干网，同时充分利用高速公路沿线资源，在发展光伏新能源的基 础上，逐步探索向氢能源、生物质能源等新能源产业方向发展，逐步实现“双碳” 目标背景下的可持续发展。不仅如此，为支持实体产业高质量发展，集团在银行、 基金、融资(金融)租赁等业务领域持续发力。

3.充分利用资本市场的便利条件，不断拓宽融资渠道。山东高速集团通过培育、收购上市公司，不断拓宽资本市场直接融资渠道以 及资本运作通道，维护了集团融资渠道的安全，增强了集团的融资能力及资本实 力。通过发行债券作为银行贷款的重要补充，及时保障了集团的资金流动性安全， 同时公司自身资质良好，发行债券极大的降低了集团的融资成本。

二、青岛城市建设投资(集团)有限责任公司

（一）转型发展方向及模式

青岛城市建设投资(集团)有限责任公司（以下简称“青岛城投”）成立于 2008 年 5 月 23 日，注册资本 30 亿元，由青岛市国资委以青岛东奥开发建设集团公 司、青岛开发投资有限公司、青岛市城市建设投资中心依法占有使用的净资产出 资。经过历次增资和股权变更，截止 2022 年 11 月末，青岛市人民政府国有资产 监督管理委员会直接持有青岛城投 100%股份。十多年来，青岛城投专注城市重 大项目的投资开发，发挥了民生工程主要的投融资建设功能。通过资产重组与多 元化转型，已成为青岛城市基础设施投融资建设的主力军和“城市生命线”建设 的指定承担者。

1.推动业务领域从单一到多元转变。青岛城投以资金为纽带从事国有资产管理和资本运营。涉及青岛市投资的行 业在该地区处于区域特许经营地位，基本没有外部竞争。作为青岛市国有资产管 理和基础设施投资的运营主体，青岛市委、市政府在公司的建设和发展方面给予 了协调和支持。青岛城投最初的业务以城市建设为主，在发展过程中通过不断的 存量挖潜、管理增效、培育新增长点等途径，大力开拓新兴业务领域，在规模快 速扩张的同时，扭转了收入和盈利水平不高、现金流短缺窘迫的局面，资产质量 有了实质性改善，形成了业态多元丰富的良好局面，例如青岛城投在 2014 年新 增金融业务，2015 年新增贸易业务和光伏业务。目前，青岛城投既有能持续稳定 盈利的房地产、金融等板块，也有处于新兴产业的文化教育、科技、医疗、光伏 等优质资产。

2.产业与资本运作“双轮驱动”，加速城投平台转型。产业运作方面，青岛城投以资本为主线，围绕上市公司开展业务，培育多元 化产业。组建城投实业集团，以新能源、医疗健康、环保产业为重点领域，开展股权投资、运营管理及资本运作，投资总额过百亿元。新能源汽车配套、即墨太 阳能小镇光伏农业、西藏日喀则光伏农业科技示范园等项目顺利推进。组建城投 地产集团，搭建青岛地产开发的投资管理和资源整合平台。在青岛及周边地市拥 有土地资源过万亩，开发建设青岛高新区国际环保产业园、青岛环球金融中心、 青岛银沙滩休闲旅游综合体、即墨通济新区等诸多项目。积极推动好莱坞中国梦 想城、英国伊甸园等重大项目在青岛落地。

资本运作方面，青岛城投深入拓展金融业务，加强境内外资本运作，搭建资 源、资产、资金融会贯通的平台。首先，组建金融控股集团，非银行金融业务迅 速发展。拥有城乡担保、小额贷款、融资租赁、资产管理、互联网金融等多家子 公司，资产规模及业务总量均在山东省名列前茅。其次，参股青岛银行、青岛农 商银行、山东省金融资产管理公司、青岛金融资产交易所等金融机构。最后，筹 建法人金融机构，牵头组建中健人寿保险公司，在香港发起设立青岛证券公司。 同时灵活运用多种方式拓宽直接融资渠道，青岛城投集团成立初期，资金来源 主要依靠银行贷款，融资渠道狭窄，经常面临资金瓶颈的困扰。为了解决资金困 境，青岛城投以自身良好的经营状况，获得国内 AAA 最高信用评级、国际 BBB+ 投资级评级。

3.设立青岛金控，为青岛城投提供了强大的转型动力，2013 年，青岛城投的金融板块正式成立，青岛城投选择了融资担保、小额贷 款和融资租赁这三驾马车。2014 年之前，青岛城投的收入来源主要集中在土地 整理及土地转让、房地产开发和污水处理等业务。（1）融资担保。青岛城乡社 区建设融资担保有限公司作为最先成立的平台， 以青岛城投内部协作为起点发展业务，通过将工程保函、诉讼担保等业务作为发 力点，快速在工程担保市场获得了一定的占有率。然而，内部协同带来的规模有 限，青岛城乡担保还需要在市场上寻找新的业务增长点，因此三农经济成为城乡 担保业务发展的重点。以青岛浩丰食品为例，该企业作为当地的一家蔬菜种植加 工企业，在青岛的即墨、莱西等地流转了数万亩农业用地，现金流一度十分紧张， 作为三农企业，其并没有足够的抵押物从银行获得贷款。

（二）转型发展启示

1.产业投资运营及金融资本运作齐发力，增强自身业务盈利能力。城投公司在开展传统业务的同时，积极进入项目现金流量能够覆盖多个行业 且具有显著经济效益的业务，增强自身业务的盈利能力，逐渐摆脱对地方政府担 保融资和地方财政资金支持的依赖。比如，青岛城投在 2014 年就开始积极部署 旅游、金融、贸易、新能源、医疗等行业，实现业务前景的彻底变革。

在产业投资与运营方面，城投公司可以结合所在城市的产业布局，通过资本 运作项目推动城市产业资源向产业链关键环节和价值链高端集聚，形成独具一方 特色的产业集群。比如，汽车是青岛近年来发展最迅速的产业之一，目前形成即 墨和莱西为主的两大汽车产业集聚区。为助力青岛完善汽车产业生态、打造全球 最大新能源汽车产业基地，青岛城投在疫情期间多措并举推进奇瑞汽车青岛基地 项目建设，同时，该项目还吸引了 20 多家产业链配套企业落户青岛，展现了奇 瑞汽车强大的品牌影响力。除此以外，青岛城投还积极发挥自身资本招商功能， 帮助莱西市政府引进高合汽车项目落地，为青岛汽车产业发展注入了新的动力。

在金融资本运作方面，城投公司可以通过选定产业赛道，精准投资行业龙头 企业，引进上下游产业链企业形成产业链集群，更迅速地打造出极具竞争力的产 业集群。青岛城投集团“十四五”规划提出打造城市重大战略产业投资“强引擎”， 将聚焦新能源和新材料两条赛道，以大手笔的资本运作，塑造新的产业优势。青 岛城投依托近年来积累的产业资源，将定向集中资源，全力引进在产业链条上具 有关键性、引领性和主导性的企业。

2.培育金融业务增长点，助力多元化转型发展。城投公司在定位、主营业务发展方面都与金融控股平台存在很大差异，因此 城投公司转型为金融控股集团的概率非常小，但是城投公司可以将金融业务板块作为新的增长极来培育，并逐步发展壮大这一板块。这一做法的优势在于城投企 业无需放弃原主业，也能完成多元化转型。具体来看，城投公司的金融业务板块 可以依靠其国企背景和差异化定位，寻求一条以服务实体经济为核心的发展路径。 2014 年 12 月，青岛城投正式设立青岛城投金融控股有限公司，并选择融资担保、 小额贷款和融资租赁作为金融业务初始发力点。

3.响应城市顶层战略，聚焦主责主业。城投公司作为匹配城市战略的国资平台，应紧扣高质量发展这一主题，以自 身的担当实干，针对城市需求进行针对性的布局，不断赋能城市高质量发展。具 体而言，城投公司可以通过构建不同业务平台的方式对自身底层业务进行二次梳 理，实现各业务平台的互联互通，形成优渥的产业生态，进而为城市高质量发展 以及城市建设赋能，真正彰显城投公司的社会责任与品牌影响力。2022 年 1 月 12 日，青岛召开市委经济工作会议，会议提到青岛发展要实现“五个聚焦”，而 排在首位的，是聚焦有效需求牵引。围绕“有效需求”这一关键词，青岛也采取 了一些针对性的举措，如将“虎年第一会”主题设定为城市更新和城市建设。

第五部分山东省地方政府投融资平台转型建议

一、山东省地方政府投融资平台转型面临的政策形势

（一）积极化解隐性债务风险，分类推进融资平台市场化转型

近年来山东省积极化解隐性债务风险。根据历年预算执行报告，2017 年山 东省出台“加强政府债务风险应急处置预案”；2018 年制定“防范化解隐性债务 风险的 21 条实施意见”，对债务高风险地区进行约谈；2019 年制定出台“隐性 债务风险防控三级响应预案”和“置换融资平台存量隐性债务实施意见”，建立 “红橙黄绿”风险等级评定制度，多渠道压减消化隐性债务，全省隐性债务规模 与综合债务率“双下降”；2020 年提出稳妥推进政府债务管理改革，加快推进政 府融资平台公司市场化转型，建立政府债务风险等级评定制度，严查违法违规举 债融资行为，防范化解政府债务风险；2021 年提出使政府债务率保持在合理区 间，和坚决遏制新增隐性债务，分类推进融资平台市场化转型。

（二）地方国企加速整合重组带来的存续性发展挑战

近年来，推动国有企业整合重组是国企改革的重要内容之一，在“注销一批、 整合一批、转型一批”思路下，资产划转和整合重组将更为频繁，这对经营不善、 实力较弱的城投平台公司而言也将是一个巨大挑战。2021 年全国城投整合事件 数量达到 133 起，是 2018 年的 2.2 倍。今年以来，城投整合的步伐进一步加快， 1-5 月整合事件数量已达到 102 起，为去年同期的 2.3 倍。对于城投平台而言， 是以自身为主体整合其他企业，还是被其他城投平台所整合，是一个企业发展决 策道路上的重要问题。

（三）政府性债务风险化解政策形势

地方平台国企作为特殊的国有企业，受到国家密集政策的监管，包括金融监管政策、债务监管政策、城市建设政策和国企改革政策的多重约束，并且随着经 济的波动发展，政策对于地方平台公司也存在时松时紧、时收时放的状态。对于山东城投平台而言，过去粗放式的发展模式已暴露出众多弊端，如带来 的资产负债率的攀升与伴随而来的信用违约和评级下降都是管理层面辄需解决 的问题，如何利用好财预 137 号文，降低债务风险水平，降低自身负债率，提高 偿债能力，是每一个城投平台面临的一个重要的挑战。

二、山东省地方政府投融资平台转型发展建议

（一）区域资源导向，明确转型方向

2020 年，山东省发布的 17 号文提到城投公司可以转型为公益类国有企业或 者商业类国有企业。结合其他部分省份发布的关于城投平台转型方向的政策文件， 本文认为山东省城投公司的转型方向可以认为主要有两种模式：一类是转型为公 益类国有企业，主要是负责当地公益性项目的建设，以及市政资产运营；另一类 是商业类国有企业，以主导产业发展为主要业务，该类应该是大部分城投平台转 型的主要方向。

（二）盘活存量资源，创新增量资产

盘活存量方面，城投平台可以社会资本方加入山东省 PPP 项目建设，在国家 倡导公用基础设施采用合规 PPP 模式的背景下，借助规范的 PPP 模式实现由“行 政化”企业转型为“市场化”企业。同时，对于能够产生稳定现金流的资产，通 过资产证券化方式，解决资产支出和收益期限错配问题，盘活存量资源，优化既 有资源的结构化效率，并大幅度优化平台自身收入结构和资产负债表。此外，创 新增量方面，对于城市特许经营权，比如停车场、城市路灯、供暖、供水、供气 等，可通过政府授权经营，创新资产经营模式，提升公共服务水平，为城投平台 带来可观的现金流和资产证券化的机会。山东省政府城投平台还可以通过整合内 部优质资源，以自身信用融资，并购重组相关实体，通过上市等资本运作方式实 现自身转型升级发展。

（三）布局业务板块，增强造血功能

通过对山东高速、青岛城投等典型标杆城投平台研究发现，优质城投平台在 业务板块构成上具有共同的特征，即城投主业能力突出且布局多个经营性及准经 营性业务板块，并且金融板块能力较强。根据城投行业发展规律，结合山东省内 外部经济、政策生态环境，山东省城投平台可进一步开展国有资产资本化运营， 建立多元、开放的运营机制；业务布局可主要在城市建设、公共事业、金融等业 务板块上展开，壮大资产实力，为地方经济发展助力，为增强盈利能力奠定基础； 可以围绕全省“八大发展战略”，构建自身高质量发展标准体系，注重投资五大 新兴产业，落实国务院、国家发改委、山东省人民政府的决策部署。

（四）响应国家政策，拓展融资渠道

积极布局十四五规划中提到的或国家政策层面鼓励的重点领域，如交易所、 发改委支持申报的乡村振兴、碳中和、县城新型城镇化建设、科技创新等业务品 种。尤其对于资质相对较弱的区县级平台，紧跟政策趋势，推进资源整合，设计 好募投项目，拓展融资渠道，实现融资产品和发展方向的新突破。

（五）新旧动能转换，布局新兴产业

借助山东省新旧动能转换的契机，充分利用当地资源和产业优势，由各地政 府统筹规划，提高资源利用率，进一步促进产融协同能力，实现产业升级转型。 以青岛市为例，海洋科技创新是青岛的突出优势，在《第十四个五年规划和二〇 三五年远景目标的建议》中，提到了奋力经略海洋，建设全球海洋中心城市的任 务愿景。未来青岛市将重点发展海洋工程装备、海洋生物医药、海水淡化及综合 利用等。此外，青岛市的典型支柱产业包括了高端装备制造，未来将重点发展轨 道交通装备、智能制造装备与系统、机器人、高档数控机床等。

（六）深度参与专项债券投资项目

地方城投平台可以抢抓机会，深度参与专项债券投资项目，比如交通、能源、 物流、农业农村等基础设施和新型基础设施。一方面，可以有效获得经营性项目的投资建设运营业务；另一方面，在满足“债贷组合”项目申报条件下，以专项 债券资金作为项目资本金，再使用银行贷款筹集项目建设资金，实现专项债券的 引导放大作用。

城投公司可以通过社会资本的身份，以委托运营的方式参与存量债券项目资 产运营，一方面以自身的运营管理能力盘活存量项目资产，提供公共产品与服务； 另一方面参与专项债券收入与成本的归集，化解债券本息偿付的难题。城投公司 自身的资源禀赋决定了其参与专项债券项目运营过程中的地位和议价能力。深度 参与地方政府专项债券项目，有利于城投公司实现真正意义的转型，可为其进行 城市运营产业化运作提供重要契机。

（本文仅供参考，不代表我们的任何投资建议。如需使用相关信息，请参阅报告原文。）