1、 以售为主到以租为主，保障房政策转变成熟

1.1、 种类介绍：分为出售型保障房和出租型保障房

住房保障制度是国家为低收入者或特殊群体提供基本生活所需住房，以保障其 基本居住条件的制度安排。我国保障房种类主要分为出售型和出租型，出售型保障 房分为经济适用房和共有产权房，出租型保障房分为廉租房、公租房和保障性租赁 住房。

2021 年国务院办公厅《关于加快发展保障性租赁住房的意见》指出，近年来政 府和地方机构扎实推进住房保障工作，有效改善了城镇户籍困难群众住房条件，但 新市民、青年人等群体住房困难问题仍然比较突出，仍需加快完善以公租房、保障 性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系。第一次在国家层面明确了我国 住房保障体系的顶层设计，明确包含了公租房、保障性租赁住房和共有产权住房三 种类型。其核心差异主要是：保租房主要适用对象为新市民、青年人、新毕业大学 生，重点保障外部流入新增人口的住房需求；公租房和共有产权房大多为属地化需 求，重点保障长期居住在本城市的低收入住房困难家庭，存在本地户籍限制。

1.2、 历史沿革：福利住房演化为双轨制

国内住房保障制度主要可以分为四个阶段。 （1）福利住房阶段：从新中国成立到改革开放前，我国处于计划经济体制时期， 实行城镇住房实物分配、低租金使用的福利性住房制度。 （2）政府主导阶段（经济适用房、廉租房为核心）：《关于进一步深化城镇住房 制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23 号），其中提出了高收入群体通过购 买市场价商品房，经济适用房、廉租房则是提供给中、低收入群体的制度设想。

（3）租售并举市场化阶段（公租房、共有产权房为核心）：2008 年，开始大规 模推进城镇保障性安居工程建设，包括廉租房、公租房、经济适用住房、限价商品 住房和棚改安置住房，公租房逐渐成为了保障性住房体系的核心，共有产权房开始 取代经济适用房。 （4）市场+保障双轨制（保租房为核心）：《关于规划建设保障性住房的指导意 见》（国发【2023】14 号文）（以下简称“14 号文”）指出在大城市加大保障性住房 建设和供给，提高保障性住房在住房总供给中的比例，解决工薪收入群体住房困难， 未来我国住房供应体系有望发生显著变化，“市场+保障”双轨制将逐渐形成。

2016 年以前我国主要是廉租房+经济适用房的模式构成整个保障性住房体系，高 峰时期经济适用房投资超千亿规模，伴随后续地产商品房的发展，经济适用房模式 逐渐淡出，直到 2012-2013 年时期，越来越多省份逐渐退出经济适用房。 伴随棚改、廉租房和农村危房改造支出下降，2016 年来保障性安居工程支出呈 下降趋势，由 2016 年近 4400 亿元回落至 2022 年约 2700 亿元。从支出结构来看， 2009-2010 年建设重点廉租房，资金支出占比超 50%，2011 年开始，公租房和棚改 支出占比逐渐增大，廉租房也逐渐退出视野。伴随棚改接近尾声，我们预计未来城 中村改造和保租房建设投资将成为保障性安居工程支出的重点。

1.3、 近期政策：2021 年来重点推进保租房建设

保障房建设一直是政治局会议关注的重点问题，自 2021 年 4 月政治局会议以来， 一直呼吁增加保障性租赁住房的建设与供给，出台了一系列财政补助、土地优先供 应、信贷扶持、税费减免等支持政策，大力发展保障性安居工程，统筹推进住房保 障工作。

1.4、 14 号文指导意见推动保障房建设高质量发展

2023 年 8 月，国务院审议通过《关于规划建设保障性住房的指导意见》（国发 【2023】14 号文），其中详细规划了保障性住房的原则和配套支持政策。14 号文明 确了发展保障性住房的目的：解决工薪收入群体住房困难，落实“房住不炒”定位， 让商品住房回归商品属性，满足改善性住房需求，促进稳地价、稳房价、稳预期， 推动房地产业转型和高质量发展。

2、 因城施策持续推进，保租房市场高质量发展

2.1、 多城出台“十四五”规划，扩大保租房供给

“十四五”期间，我国将大力发展保障性租赁住房作为房地产领域发展重点。 按照规划，我国计划建设筹集保租房 900 万套，预计可解决 2600 多万新市民、青年 人的住房困难，可完成投资 3 万亿元左右。分省份看，广东和浙江“十四五”规划 新增保租房超 120 万套。14 号文提出保租房在城区常住人口 300 万以上的大城市率先探索实践，按照七 普数据，城区人口超过 300 万的城市共 35 个，将成为保障性住房建设的先行试点。 分城市看，北京、上海、广州、深圳 4 个一线城市十四五期间将分别筹建保租房 40 万、42 万、60 万、60 万套，保租房供应都将达本市住房供应总量的 40%以上。

大力发展保障性租赁住房不但能够解决城市新市民、青年人阶段性住房困难的 重要举措，还能调整房地产市场供应结构，确保住房市场多元供给，同时也可为房 地产企业探索新发展模式提供新思路，促进房地产业健康发展和良性循环。根据将 国内部分城市的保障性租赁住房经验做法进行统计，可以发现各城市的共性措施聚 焦在筹集房源、降低租金、住房结构、审核流程、运营管理等方面。

为了加强对保障性租赁住房建设、出租和运营管理的全过程监督，多城市出台 项目运营细则。大致可分为以下几个方面：（1）权限管理，保障性租赁住房项目须 整体确权，不得分割登记、分割转让、分割抵押。要求保障性租赁住房不得上市销 售或者变相销售；（2）准入退出机制，青岛市规定保障性租赁住房项目运营期限不 低于 10 年。南京市规定保障性租赁住房项目持续运营期限不宜低于 6 年，享受中央、 省、市专项奖补资金项目持续运营期限则不宜低于 10 年；（3）租金标准，多为市场 租金的 90%，且每年涨幅不得高于 5%，注重客户租住体验。同时部分城市为了加强 运营管理以及降低租户的租金一次性支付负担，规定租期不超过 3 年，且运营管理 单位不得一次性收取 6 个月以上租金，押金不超过 1 个月租金，严禁“以租代售”。

2.2、 保障房供应短缺，核心城市存在供需错配问题

住建部住房保障司司长曹金彪表示，新市民和青年人多、房价偏高或上涨压力 较大的城市，在“十四五”期间，新增保障性租赁住房占新增住房供应总量的比例 应力争达到 30%以上。根据中指数据库土地成交数据，2020-2021 年重点城市保障房 面积占比均不超过 20%，整体市场供应仍有提升空间。

根据我们统计的多数城市在“十四五”规划期间保障性租赁住房建设量，可以 看出常住人口越多的城市规划的保障性租赁住房数量基本正相关，存在部分城市供 给不足，部分城市供给过剩等问题。其中深圳、广州以 60 万套的总建设量位居全国 之首。户型设计方面，国办发【2021】22 号文要求以建筑面积不超过 70 平方米的小 户型为主，多个城市也明确 70 平米以下户型占比不低于 80%。

2.3、 供求形势产生新变化，存量资产盘活成为筹集房源重要来源

筹集存量住房。十四五目标中提出的筹集是指把原来一些存量的可以用于做保 租房的房源进行认定，我们认为在目前的市场供求形势下，900 万套全部新建的难度 较高，存量盘活将成为保障房目标完成的重要方式。根据国办发【2021】22 号文， 明确了保障性租赁住房主要来源于五类渠道，分别是集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地、非居住存量房屋和新供应国有建设用地五 种建设方式，尤其是明确利用非居住存量土地和房屋建设保障性租赁住房，不补缴 土地价款。 上海 2021 年 11 月印发的《关于加快发展本市保障性租赁住房的实施意见》中 关于房源筹集方面进行了更为明确的规定。如要求新出让商品房用地配建不小于 5% 的保障性住房，同时继续配建不少于 15%的开发企业自持租赁住房，且主要用作保 障性租赁住房。

深圳 2023 年 5 月发布的《深圳市保障性租赁住房筹集管理工作指引（试行）》 提出，筹集方式上，住房主管部门、保障性住房专营机构及其他市场主体可以通过 租赁、合作经营社会存量房屋或者购买市场商品房等形式收储房源。

根据 14 号文的规划，保障性住房的供给，需要先确定保障性用地，更多也是将 原有闲置低效工业、商业、办公用地，变更土地用途，然后在不补缴地价款的前提 上，可以通过划拨模式完成供地。14 号文明确提到房地产破产企业的商品房，可以 转化为保障性住房，这一点可以暗示了未来房地产行业出清的方向。允许高库存城 市将存量商品房改建作保障性住房，既可以完成保障房供给目标，又能去化高企的 新房库存，缓解商品房市场压力。

2.4、 资金来源多样，多重保障支持保障房建设

保租房流动性比较差、变现与退出难度大、租金回款来源不确定且周期较长， 需要大量低成本长期资金的支持。根据近期出台的 14 号文，指导意见明确了未来建 设保障性住房的三大资金来源：一是中央补助，例如 2022 年中央财政安排城镇保障 性安居工程补助资金 708 亿元，主要投向了建设公租房、保租房、棚改、旧改，其 中支持各地筹建保障性租赁住房 83.9 万套；二是地方专项债，2021 年开始保障性租 赁住房正式纳入地方政府专项债重点支持范围；三是利用公积金发放开发贷，根据 全国住房公积金报告，截止 2022 年末，全国累计向 373 个保障性住房试点项目发放 公积金贷款 872.15 亿元，累计回收试点项目贷款 870.64 亿元，试点项目贷款余额 1.51 亿元。371 个试点项目结清贷款本息，83 个试点城市全部收回贷款本息。自 2021 年 以来，贷款发放已经实质性停止，以贷款回收为主。

为了确保各城市保障房建设可按计划执行，从中央到地方都出台了部分资金支 持细则，大致可以分为 4 个方面：（1）中央补助资金支持，中央通过现有经费渠道， 对符合规定的保障性租赁住房建设任务予以补助；（2）降低税费负担，如 14 号文提 出免征城镇土地使用税、印花税等税费，个人购买契税减按 1%征收；（3）执行民用 水电气价格，上海、西安、青岛、南昌等城市均已执行；（4）金融支持，例如银行 和各金融机构对保障性租赁住房项目的中长期贷款，并可根据项目情况，按照基准 利率下浮并提供最优惠利率支持。

此外，保障房还可以通过公募 REITs 融资。保障性租赁住房已经纳入基础设施 公募 REITs 范围，但截至 2023 年 10 月成功发行了 4 只，累计发行规模 50 亿元，仅 占已发行基础设施公募 REITs 的 5.13%。

2.5、 利润空间有限，有望托底 2024 年地产投资

据 14 号文，配售价格按基本覆盖划拨土地成本和建安成本、加适度合理利润的 原则测算确定，相关建设投入不得摊入保障性住房配售价格。住房租赁的市场回报 率偏低或将极大制约建设积极性，导致市场化主体参与的动力不足。保障性住房与 商品房、共有产权房的定价差值主要是地价，由于土地以划拨形式供应，仅需缴纳 较少的成本费用，相当于政府让渡了部分土地出让金收益。在建安成本和利润空间 方面，与商品房所能拉开的差距不大。

“十四五”时期，全国初步计划投资建设筹集保障性租赁住房近 900 万套(间)， 预计可解决 2600 多万新市民青年人的住房困难，预计可完成投资 3 万亿元左右，则 单间保障性租赁住房投资额约 33.3 万元。住房城乡建设部表示，截至 2023 年 9 月， 全国筹集建设保障性租赁住房 204 万套（间）的任务目前已完成 72%。从全国看， 各地 2022 年以来共已建设筹集保障性租赁住房 508 万套（间），2023 年 204 万套保 障房预计带动投资额约 6800 亿元。在我们预测 2023 年房地产投资增速下降 10%预 期下，保障房带动投资约占 2023 年预计房地产开发投资额 5.7%；“十四五”期间剩 余缺口近 400 万套，带动投资额约 1.33 万亿元，后续若保障房建设加速，对房地产 投资贡献值得期待。

3、 保租房建设现状：以深圳、上海、西安为例

3.1、 深圳适时调整政策，多层次满足租住需求

3.1.1、 取消政策性支持住房，追加 20 万套保租房

深圳市作为较早实行新一轮房改的城市之一，早在 2018 年 8 月就提出将住房分 为市场商品住房、政策性支持住房、公共租赁住房三大类。其中，政策性支持住房 包括人才住房和安居型商品房。也即四类，商品房、人才住房、安居房、公共租赁 住房，未来的占比分别是 40%、20%、20%、20%。但后来深圳表态，取消了原有的 安居型商品房、人才住房住房类型，新增了保障性租赁住房（细分为政府组织配租 和社会主体出租两种类型）、共有产权住房住房类型。

“十四五”期间，深圳建设筹集住房 89 万套，其中，建设商品住房 35 万套； 建设筹集公共住房54万套，包括公共租赁住房6万套、保障性租赁住房40万套（间）、 共有产权住房 8 万套。后深圳对住房发展“十四五”规划作出调整，进一步提高目 标，将原来规划的建设和筹集保障性住房 54 万套的目标，调整为不少于 74 万套， 大幅增加的 20 万套均为保障性租赁住房，至此保障性租赁住房建设筹集比例也由原 有 45%增长 10pct 至 55%。我们认为此次调整意味着深圳为了吸引更多年轻人，未 来住房更加重视保障年轻人、新市民刚进入深圳的最初几年，能够降低其住房成本， 还能享受到城市的公共服务。

2023 年 7 月份深圳连续发布四项管理办法，分别对公共租赁住房、保障性租赁住房、共有产权住房三类住房的保障对象、申请条件、供应分配方式等进行了规范。 根据比较可以发现，从相对市场价格水平来看，公共租赁住房<共有产权住房<保障 性租赁住房，但是越低的租赁或购买金额相对应的购买条件也更为苛刻。公共租赁 住房主要针对本市低收入人群，共有产权住房针对本市长期无自有住房市民，保障 性租赁住房为新市民、青年人和各类人才。虽然三类住房租金水平相对市场价格均 有所折扣，但户型面积均以小户型为主，其中公共租赁住房可租面积最大也不得超 过 60 平米，最小单人家庭不得超过 35 平米，所以保障性住房仅仅是满足合理自住 需求，同时遏制投资投机性需求。

3.1.2、 新供应建设用地为主，坚持以市场需求为导向

为了满足保障性住房的供给计划，深圳市首先多渠道增加保障性居住用地供应。 按照原“十四五”规划，规划期内计划供应居住用地不少于 15 平方公里，力争达到 17.5 平方公里，其中公共住房供应居住用地不少于 8 平方公里，其中新供应用地占 比为 55%，规划期前三年供应居住用地不少于五年总量的 70%。

深圳原“十四五”规划期内计划建设筹集的 54 万套公共住房主要在 2021-2023 年建成，占比达 72%。深圳特区报数据显示，截至 2022 年底，全市已完成建设筹集保障性住房 30.62 万套（间）。随着深圳追加 20 万套保障性租赁住房建设规划，这意 味着截止 2022 年全市保障性住房建设完成率为 41.4%。同时根据 2023 年 5 月深圳市 住建局印发的《深圳市住房发展 2023 年度实施计划》，2023 年全市共建设保障性住 房18.5万套，则规划期前三年全市将完成建设保障性住房为49.12万套，占比为66.4%， 2024-2025 年将完成建设筹集超 24 万套。

从各区域公共住房及保障性租赁住房的建设和供应分布来看，核心区域建设及 供应较少，主要分布在人口规模较大的宝安区、龙岗区、龙华区、南山区。建设方 面，该四个区域公共住房和保租房建设占比分别为 66.5%、67.5%；供应方面，该四 个区域公共住房和保租房供应占比分别为 59.0%、65.3%。

通过将供应分布和市场需求结合来看，深圳公共住房及保障性租赁住房的供应 分布基本遵循以市场需求为导向。据深圳贝壳研究院调查，2023 年春节后深圳租房 区域选择方面，不少租客更倾向在龙岗、南山、福田三区租住，其中龙岗占 23.8%， 主要由于户型多样、租金便宜；南山、福田集合众多办公楼宇，而且区域内覆盖多条地铁线，不少白领为了能减少通勤时间，会选择在公司所在片区或者区域租房。 宝安租房占 11.9%、罗湖占 10.8%，龙华占 7.6%，而坪山、盐田、光明、大鹏四个 区占比均不足 5%。

以安居萃云阁项目为例，项目位于深圳市光明区观光路与德雅路交汇处，由市 人才安居集团旗下光明人才安居公司建设，紧邻规划地铁 13 号线“同观路”站。项 目由两座 30 层住宅塔楼和 2 层商业裙房及三层地下室组成，建成后将提供保障性租 赁住房 324 套。项目户型包括三种，可满足多种居住需求，内部精装交付，可实现 拎包入住。

3.2、 上海各区供应均衡，已上线 50 个保租房项目

2021 年发布的《上海市住房发展“十四五”规划》优化了既有的住房体系，提 出了“四位一体”的新租购并举住房体系，由保障类租赁住房、保障类产权住房、 市场类租赁住房和市场类产权住房等四大类组成，其中保障类租赁住房包含保租房 和廉租房等，通过实物保障和货币补贴等方式为住房困难的城市低收入群体提供保 障。“十四五”时期，上海提供的保障性租赁住房将超过 42 万套（间、宿舍床位）， 占住房供应总套数的 40%。截至 2022 年底，已累计建设筹措 38.5 万套（间），累计 供应 22 万套（间）。

供地计划上，2023 年上海计划供应保障性租赁住房用地 135-180 万方，根据上 海市房管局数据，截至 12 月初全市已累计供应租赁住房用地 222 幅，总建筑面积近 1900 万平方米，可提供超过 25 万套租赁住房，其中大部分为保障性租赁住房。从区 域分布来看，保障性租赁住房用地供应在各区域间分布相对均匀，松江和青浦供地 面积相对较大。

上海保租房选择和申请主要在“随申办”APP“我要租房”应用场景中查询，里 面汇集了保障性、市场化等各类租赁房源，面向社会提供在线看房选房、申请预约、 合同网签备案、提取住房公积金支付租金等一站式服务。通过跨部门数据共享，保 障性租赁住房申请对象可以实现当天线上申请、当天完成审核并签约入住。截至 12 月初，随申办目前上线了 50 个可入住的保租房项目，共计 5.2 万套房源。

上海的保租房项目区域广覆盖，16 个行政区及临港新片区均有分布，其中中心 城区约占 61%、外环外约占 39%，浦东新区和闵行区供应保租房均超 1.2 万间，整 体供应相对充足。保租房项目的建设主体中，国有企业（市属、区属、央企）占比 74%、社会资本（民企、集体组织）占比 26%。全市投运的保租房出租率平均达到 74%，运营超过 6 个月的平均 87%，部分社区出租率超过 90%。保租房户型结构聚 焦小户型，以建筑面积不超过 70 平方米的小户型为主，适当配置三居室等大户型房 源。在已开工在建的项目中，一室户约 15.6 万套，占比 78%；二室户约 3.4 万套， 占比 17%；三室及以上约 0.9 万套，占比 5%。

以黄浦璟湾公寓为例，项目紧邻西藏南路地铁站，2 公里内五条轨交线路环绕， 周边商业配套有西藏南路、打浦桥和淮海路商圈，交通和商业配套便利。新项目户 型以一居室为主，共 549 套，占比 73%，此外还有 158 套二居室及 46 套三居室。项 目申请条件有（1）本市合法就业、在职工作；（2）家庭在浦西 7 个中心城区及浦东 新区(外环以内)的人均住房建筑面积低于 15 平米；（3）一个家庭或单身人士只能承租一套保障性租赁住房，三人以下家庭和单身人士可以申请入住一套二居室及以下 户型，整体申请条件较为宽松。

在“随申办”保租房源外，上海健全优化“一张床、一间房、一套房”的供应 结构，通过非居住存量房屋改建等方式，加大“一张床”房源筹措和供给规模，为 医护人员、环卫职工、快递小哥等基础服务行业者租房提供保障。徐汇区政府自 2021 年以来，通过多渠道筹措“一张床”项目，截至 12 月初共有消防员之家、环卫职工 之家、医护之家、家政之家、辅警之家、保安之家等项目 10 个，已为城市建设者管 理者提供床位超过 2000 张。 望月路 515 号保租房项目定位为城市建设者管理者之家。提供两人间、四人间、 六人间三种房型，房间面积自 19-61 平方米不等，共计 70 套（间）294 张床，床位 租金价格仅 460 元/床/月起，出租率近 90%。

3.3、 西安遵循以需定供，国企为主要生力军

3.3.1、 供需结构性错配，多渠道保障保租房用地

西安作为西北地区主要的经济、文化中心，肩负建设国家中心城市的重大责任。 虽然不断优化住房保障制度，但随着新市民、青年人群数量快速增加，租赁住房市 场总体存在着结构性错配问题，个人出租房源以中大户型为主，而小户型、低租金 的房源供给不足。西安市在学习了其他保租房试点城市的经验做法后，也提出了自 己的“十四五”保障性租赁住房发展规划。 “十四五”期间，西安将按照“大力发展保障性租赁住房，做好存量公租房项 目建设，适度发展共有产权房”的原则，力争新增保障性租赁住房达到 30 万套（间）， 占新增住房供应总量的 30%以上。其中 2021-2022 年建设保租房 11 万套，2023-2024 年建设保租房 13 万套，2025 年建设保租房 6 万套，并进行优化补充。

土地供应方面，西安“十四五”期间仍然以新供应国有建设用地为主，占比为 40%。但是相较于上述上海保租房用地供应措施，西安不仅落实了 5 类国家所述渠道，还增加了公租房统筹建设及城棚改安置盘活，旨在重点引导市场充分利用闲置、低 效的存量土地和房屋筹集建设保障性租赁住房。

通过将保租房筹建目标进行分区分析，西安市“十四五”期间，保障性租赁住 房主要布局于产业发展新区，包括西咸新区、高新区及高新区临近区域、经开区及 经开区临近区域、国际港务区等片区。对城六区存量土地、闲置房屋的充分挖掘与 利用，形成保障性租赁住房供给。其他片区结合自身发展需求和市域宏观统筹，对 保障性租赁住房筹建主要指标进行合理分解。其中西咸新区和高新区建设和供应占 比最大，合计占比均为 43.3%。

3.3.2、 已运营项目相对集中，供应进度值得期待

2023 年 6 月，西安公布已筹建保租房项目 139 个、12.29 万套（间），筹建数量 位居全国前列。根据西安市公布数据可以看出目前已运营保障性租赁住房主要分布 于三环周边，集中于西咸新区、长安区及高新区。经开区和国际港务区运营数量相对较少，随着保租房规划持续推进，相信更多的项目将会问世。西安目前保障性租赁住房供应同样基本遵循“以需定供”的遵旨。根据中指研 究院西安租赁调查来看，西安市 2023 年三季度租赁居住的需求主要集中于雁塔、西 咸两大区域，占比超过三成。雁塔区由于新供应土地较少，可新建和供应的包租房 有限，而长安区及高新区距离雁塔区相对较近，保租房项目可以满足雁塔区租客需 求。

3.3.3、 引导多方主体投资，充分发挥市场机制

西安市坚持“谁投资、谁所有”的原则，引导多市场主体投资建设。市级平台 公司建设 12 万套（间），其中：市安居集团作为专营机构承担 8 万套（间），轨道、 城投、水务三大市级平台公司共承担 4 万套（间）。多主体建设 18 万套（间），其中：高新、西咸组织辖区各市场主体各承担 2 万套，经开、港务组织辖区各市场主体各 承担 1 万套（间），其他区组织辖区各市场主体共承担 2 万套（间），社会住房租赁 企业建设、改建 2 万套（间），各企事业单位建设、改建 8 万套（间）。

从整体保租房建设认定可以看出，国资企业无疑是主要生力军，其中仅安居集 团就承担了 26.7%的目标。西安市安居集团是市政府直属大型国企，为全市唯一保障 性住房专营机构。专注保障性住房投融建管运，经营范围覆盖城建领域全产业链。 根据 Wind 数据显示，从 2022 年至今市安居集团共发行 3 期债券，为 2 期中期票据 和 1 期私募债，发行规模总计 35 亿元。其中中期票据全部用于保障性租赁住房建设， 私募债中 7.88 亿元用于偿还有息债务,剩余部分用于保障房项目建设运营或置换对应 项目贷款。

同时西安市鼓励万科泊寓、龙湖冠寓、朗诗等专业化租赁企业参与保障性租赁 住房建设及运营管理，探索将成熟的市场化租赁项目纳入保障性租赁住房，加快形 成实际供应，尽快满足市场需求。“十四五”期间通过改建方式筹集保障性租赁住房 占总供应量 6.7%。截止 2022 年 2 月西安市集中式租赁企业有 12 家，运营房源数量 约 1.3 万套，供给集中度较高，头部四家企业供给占集中式房源总数的 87%。

4、 他山之石：新加坡和德国租赁房经验参考

4.1、 从租金收益率判断城市保障房属性

住房自有率指居住在自有产权住房的家庭户数占全部住房家庭户数的比例，是 国际上考察居民居住条件的常用指标，反映有多少人需要租房居住。从国际上来看， 发达国家住房自有率在 50%-70%之间，租赁人口占比较高，一方是由于在资源配置 市场化程度较高的情况下，人口流动性较大，工作束缚少，依附在住宅等不动产上 的比例小；另一方面较完善的租赁制度和较低的房价收入比也让租房成为更受年轻 人欢迎的方式。

从全球视角来看，可比的租金收益率为衡量房地产市场盈利能力提供了基准的 参考，反映了房产价值与租金之间的比例。在中国，深圳、北京、中国香港等一线 城市的租金收益率相对较低，说明这些城市的房价相对于租金较高，与房地产市场 热度及人口流向呈明显的相关性。

4.2、 新加坡模式：“居者有其屋”的广泛保障

新加坡的住房保障模式是政府直接提供和管理的。自 1959 年独立后，新加坡政 府便关注中低收入群体的住房需求，通过建屋发展局（HDB）来建设保障性住房。 1964 年实施的“居者有其屋”政策进一步加强了政府在保障房领域的作用。至 2020 年，新加坡的房屋自有率极高，其中绝大多数居民居住在公共组屋内。新加坡的组 屋建设、运营和管理在财务上得到住房公积金制度的支持，确保了资金的稳定性和 可持续性。新加坡住房市场以廉价组屋为核心，超过 80%的家庭居住在政府提供的 组屋里，超过 90%的家庭拥有组屋产权。

新加坡组屋覆盖率接近 80%。新加坡组屋租房的唯一供应方为新加坡建屋发展 局(HDB)，1960 年为解决中低收入居民的居住问题而成立，致力于提供廉价住房。 成立至今，HDB 组屋覆盖家庭户数至 1980 年后超过 80%，新加坡家庭住房自有率 从 1980 年不足 60%到 2022 年达 89.3%，处于世界领先水平。新加坡住房模式的核心是价格较低的组屋体系，由此形成廉租房、廉价房和高 端私人住宅为一体的阶梯化供应体系，这种模式成功的关键在于政府大力扶持、低 价和独家供应保障住房供给充足、价格低廉，并且监管严格。私人住宅由于能享受 资产增值的收益、配套设施和服务更好，是高收入群体的选择。

根据 HDB 年报，2022 年全国组屋数量为 111.7 万套，其中用于租赁 6.4 套，占 比 5.8%，整体占比较小，其中一房和两房户型占比 97.1%。申请条件包括新加坡公 民，没有住房，单身年龄年满 35 岁，家庭年满 21 岁。以 800 新元收入为标准，第 一次申请两室户最高租金不超过 75 新元，租金收入比低于 10%，优惠力度较大。新加坡政府针对组屋出租和出售也有一定限制。购买组屋后屋主必须居住满 5 年后，才能进行整套出租或者转售，期间 3 室及以上屋主可以出租空余房间，但屋 主本人必须在此居住。1 室和 2 室组屋租户最多为 4 人，3 室及以上组屋租户最多为 6 人。居住五年之内必须原价卖给 HDB，住满五年获得完整产权，可在二手组屋市 场公开出售。

新加坡的组屋保障以收入为核心标准，一方面可以照顾低收入居民的居住需求， 另一方面可以严格将高收入和拥有住房的家庭排除在组屋市场外，确保组屋不能成 为高收入家庭资产升值的工具。在租赁保障层面，低收入居民申请组屋租赁租金较 为低廉，租金收入比低于 10%，同时组屋作为大部分居民居住场所，有良好的基础 设施和公共服务，也为租赁人群提供了较为舒适的生活环境。 新加坡组屋历经 80 余年发展，成立之初以保障基本住宿，到之后更加注重配套 和生活环境，至今开始打造创新和智能化住宅。新加坡政府在组屋规划时，以居民 的生活需求为考量，配置了社区商业、学校、社交和娱乐设施。每个组屋群中心都 设有一个商业和活动中心，围绕中心分布 4000-6000 个住宅单元，同时组屋规划了全 面的交通基础设施，包括自行车和行人网络，每个社区都连通了巴士站或地铁站/轻 轨站，一般组屋中心就是交通枢纽中心。

4.3、 德国模式：社会福利体系中的可负担住房典范

与新加坡高企的家庭住房自有率不同，2021 年德国住房自有率仅 42%，超过一 半的德国人都是通过租房来解决居住需求，而核心城市柏林 2010 年租赁比率甚至达 到 86%，远高于其他发达国家及核心城市，这和柏林作为德国首都、欧洲开放性大 都会、外来人口较多有直接关系。德国将房地产业作为福利产业而非支柱产业，住 房供给充足，租赁保障完善，房价涨幅和波动远小于其他发达国家。

德国 21 世纪平均新建住宅套数维持在 25 万套，2016 年以来新建套数维持在超 30 万套。与新加坡政府垄断组屋建设不同，德国鼓励私人、开发商、住房合作社等 多主体建房，而政府所有占比很小。根据德国联邦统计局 2019 年数据，德国存量住 房最主要主体来源是私人和非机构房东，占比 66%，公共部门和合作社仅占比 34%， 出租公寓比例最高的地区主要分布在德国东部城市。

私人和非机构房东是最大的房屋供给方，1956 年《住宅建设法》对自有住宅建 设进行扶持，主要措施包括提供土地、提供贷款支持和利息补贴，给予税收减免等 优惠。同与完全市场化的竞争不同，为了保护成本型租赁市场的发展，德国采取了 独特的租金管理制度，鼓励住房合作社的运营，同时通过对租客权益的保障以及房 屋质量的严格监管来推行保有权中立，以维持租房市场稳定，践行住房福利化的目 标。德国在建立“单一制”租赁住房体系之初便采取政府积极干预以及政府与市场 整合的方式，在保证租金稳定的同时，平衡租房质量供给并调动供给主体的积极性。

私营企业供给方主要包括私人住房公司、保险公司、信用机构、房地产信托基 金及其他住房物业机构，以市场价租给租户，赚取稳定的租金收益。住房合作社普 遍存在于欧洲，具体模式是集中建房持有，低价租给社员使用。房屋所有权归合作 社，社员就有终身居住权，且居住权可继承。若期间退出、搬迁，合作社将退还此 前所有房款。

 

（本文仅供参考，不代表我们的任何投资建议。如需使用相关信息，请参阅报告原文。）