2024年房地产行业专题研究：新加坡“居者有其屋”与我国保障房制度的比较

1. 新加坡双轨制，供需两端保障居者有其屋

新加坡的住房政策是一个综合性的体系，涵盖了供应端和需求端的多重措施。在 供应方面，政府通过建屋局（HDB）以远低于市场价的土地成本建设了大量的保障性 住房，满足普通家庭的基本需求，并通过推出多种改善型产品来满足更广泛的需求。 在需求方面，政府提供了购屋津贴、中央公积金以及 HDB 低息贷款等多种资金支持 居民购房，并通过高印花税抑制住房投机行为。这一系列政策不仅确保大部分家庭能 负担得起房屋，还有效平衡了市场供需，实现了“居者有其屋”的社会目标。

1.1市场模式：政府主导组屋建设，融合政府和开发商角色

1990 年以前，以解决居民基本住房需求为主。在 1960 年以前，新加坡经历了人 口激增，从 1947 年的 94 万人增加到 1957 年的 170 万人，导致人均居住面积减少。 为应对新加坡改善信托基金（SIT）在提供公共住房方面的财务困难，1958 年通过了 《住房和发展法案》，成立了 HDB 并于 1960 年接管了 SIT 的公共住房职责。在 1960 年至 1970 年间，HDB 实施了两个五年计划，初步解决了国民的居住问题。1970 年至 1990 年间，HDB 持续建设，基本解决了住房问题，并逐渐关注中产阶级需求。 1990 年至今，以提升住房品质和可持续发展为主。1990 年至 2000 年，HDB 政策 升级，注重提升住房品质，启动了“选择性整体重建计划”，并加强社区参与。2000 年代，面对住房市场供大于求的局面，HDB 减少公共住房建设，并引入新技术，推出 “设计、建造和销售计划”。2010 年代，HDB 发布《美好生活路线图》，旨在提供交通 便利可持续发展的住宅区，建造更多公共住房，并通过“共建我们的邻里梦想！”计 划增加居民参与度。2020 年代初，HDB 为每个新镇制定设计指南和绿色城镇计划，引 入为老人提供护理服务的社区护理公寓，以进一步提升住房品质和可持续发展。

HDB 为保障公共住房可负担长期亏损运行，政府填补赤字。HDB 的房屋以低于市场价的价格销售，导致基本每售出一套房屋都会出现亏损，近三年由于需求上升，住 房供应量上升，且不断往提升组屋品质方向发展，HDB 及其子公司财政赤字上涨较多， 2023/2024 财年为 67.64 亿新元，创下近年新高，而这些亏损基本由政府填补。此外， 2023/2024 财年拨款已经占比政府财政支出的 6.18%,为政府支出的较大一部分。

1.2土地制度：土地国有，两权分离，严格规划土地利用

新加坡土地管理局（SLA）负责管理和优化新加坡的国家土地资源。SLA 主要职 能包括土地征用和补偿、土地使用权的分配和租赁、地籍和测量服务、以及管理国家 地图和地理空间数据。SLA 通过发布土地使用政策、进行土地征用、管理土地使用权 的转让和维护土地登记系统，确保土地资源的高效利用和可持续发展。

低价强制征地，新加坡土地国有率不断提升。新加坡 1966 年颁布的《土地征用法》规定，当土地符合特定条件时，SLA 可以强制将其收归国有。其中有一项条件为 公共利益需要，由于公共利益的定义范围广泛，政府在强制征地方面具有很大的权力。 1949 年，新加坡国有土地占比约为 31%，而从 1990 年代开始已超过 90%。

SLA 最初征地补偿标准较低，远低于市场价值。政府认为公共基础设施带来的土 地增值应归属国家，因此，当政府征地用于公共建设时，通常基于无基础设施的原始 未开发土地价格进行赔付。该价格最初为 1973 年 11 月 30 日和当日土地市场价值较 低者，随后更新为 1986 年 1 月 1 日、1992 年 1 月 1 日、1995 年 1 月 1 日和当日土 地价格的较低值，直到 2007 年，补偿标准才被确定为征收时的市场价值。

所有权和使用权分离，招标和拍卖是土地使用权出让的主要方式。新加坡超 90% 土地国家所有，使用权进行转让。由于国土面积小、土地资源稀缺，新加坡政府对住 宅用地的分配进行严格管理。住宅用地，包括公共和私人住房，仅占总土地面积的约 15%。组屋土地使用权的转让主要由 SLA 委任 HDB 和市区重建局（URA）通过竞争性招 标和拍卖等方式出让。住宅土地的租赁期通常为 99 年，确保土地可以定期回收和重 新分配。每一块土地的买卖都经过严格审查，以确保其使用符合国家的长期规划和优 化土地使用的目标。

1.3住宅供应：政府主导居者有其屋，组屋人口占比超 75%

政府通过 HDB 大规模建设公共住房，并以补贴价格出售给符合条件的公民。为 确保住房供应与需求的匹配，政府精确预测并控制年度建设计划，使 HDB 的建设与 当年的销售数量基本保持一致。HDB 采用公平公开的配售制度，符合条件的公民可以 申请购买，并享受多种购房补贴，进一步降低购房成本。此外，HDB 住宅区还配备了 完善的基础设施，如学校、医疗设施、交通网络等，致力于营造便利、舒适且充满活 力的社区环境，确保居民不仅能享有高质量的住房，还能在社区中获得全面的生活便 利和良好的居住体验。

HDB 主要推出了三种购房计划，有效调配供需。三种主要购房计划分别为预购组 屋(BTO)、剩余组屋销售(SBF)和开放组屋销售（OBF)。满足 HDB 申请条件的可以申请 通过这三个计划进行抽签分配。BTO 每年开放 4 次申请，通常在 2 月、5 月、8 月和 11 月，在申请量达到 70%时会开始建设，等待入住时间约为 3-4 年。SBF 计划也于 2001 年 4 月推出，旨在销售未售出的组屋,在 5 月和 11 月开放申请。这些组屋已建 成或接近完工，部分单位可立即入住。OBF 计划于 2019 年 6 月推出，允许申请者随 时查看和选择未售出单位，申请成功后可立即选择并预订，大部分单位可即时入住。

HDB 推出各种优先购房计划，旨在满足不同家庭群体需求，确保组屋合理分配。 这些优先计划帮助特定人群，如有孩子的家庭、需要与父母同住或近住的家庭、以及 低收入和离异/丧偶的父母等，更容易获得合适的住房。通过优先分配政策，新加坡能够有效地满足多样化的住房需求，支持家庭的建立发展，促进社区的和谐和凝聚力。

组屋需求往往大于供给，HDB 设立抽签制度保障住房公平合理分配。抽签制度首 先保障首次申请者和部分特殊群体有更高机会能够中签购买组屋，首次购房的有孩 子家庭和 40 岁以下的夫妇将获得 3 次机会，其他首次购房家庭 2 次，二次购房和单 身人士 1 次。并且，若抽签多次未中，将获得额外抽签机会。此外，2023 年 3 月 2 日，HDB 发布了新的 BTO 抽签措施，该措施将于 2023 年 8 月起实施。首次申请 BTO 且获得 BTO 抽签但未选择单位的申请人将被视为第二次申请者，为期一年。如果他 们在第二次申请 BTO 时仍未选择单位，则一年内将无法申请 BTO 单位。

此外，对于 HDB 组屋，新加坡严格限制最小居住年限（MOP），确保居住目的。 MOP 规定是政府为维护房地产市场稳定和保障居住需求而设立的重要政策之一。MOP 要求组屋的屋主在购买房产后，必须在房屋中实际居住一定年限，通常为 5 年，在此 期间不得将房屋出售或出租整套物业。这一规定旨在防止购房者通过短期持有房产 获利，确保组屋主要用于居住目的而非投机行为。此外，永久居民必须满足一定的居 住年限后，通常为 3 年，才有资格购买转售组屋。MOP 的实施有效遏制了房地产市场 中的短期炒作行为，保证了 HDB 房产的可负担性和市场的整体稳定性。

居民对居住品质有了更高追求，组屋居住人口逐年小幅下降但仍占主要地位。 随着新加坡居民收入逐步提高，居民对居住品质有了更高的追求，新加坡人已经不再 局限于“居者有其屋”，而是对生活标准和私人空间有了更高的期望，新加坡房地产 市场也在随之而变化，体现在行政公寓和无地私人公寓住宅和居住人口的上涨。但是 组屋仍然为新加坡主要房产类型，组屋居住人口占比仍超 75%。

1.4住房金融：三大资金政策支持购房，再融资支持灵活贷款

HDB 为购房者提供丰富的购屋津贴制度，主要包括额外公积金购屋津贴和特别公 积金购屋津贴。例如，家庭平均月收入小于 1,500 新元的家庭可获得 80,000 新元的 增强性公积金住房补助。此外，为了进一步降低低收入群体的购房负担，新加坡政府 还推出了针对不同情况的特殊津贴，包括首次购房、重复购房和跨国婚姻等.这些津 贴制度大大减轻了低收入和中等收入家庭的购房负担。

新加坡的中央公积金制度类似国内公积金及社保制度，强制性地为公民进行长 期储蓄。自 1953 年《中央公积金法令》颁布后，1955 年新加坡便成立了中央公积金 局进行制度管理。该制度历经两大发展阶段：1955-1965 年的养老保障阶段及 1965 年至今的扩展与完善阶段。自 1968 年，公民被允许利用其公积金购买政府房屋，上 限为房屋估值的 120%，使购房变得更加可达。到了 1986 年，政府进一步扩大了公积 金的使用范围，允许其部分投资于高风险金融资产，如证券市场。 新加坡公积金被划分为三个子账户：普通账户、特殊账户、保健储蓄账户。普通 账户用于购房、保险、教育和投资。保健储蓄账户用于支付医疗费用。当公民达到 55 岁时，他们会获得一个特殊账户，该账户资金来源于前两个账户，并在公民达到 62 岁时开始发放养老金。此制度确保了新加坡公民在多个阶段得到经济支持与保障。

除了购房津贴和中央公积金制度外，HDB 还为购房者提供条件相对更优的贷款。 当购房者不能全款支付时，HDB 可为居民提供低息购房贷款。HDB 贷款最高可覆盖房 产价格或价值的 80%，首付最低为 20%,利率是现行公积金利率+0.10%。申请 HDB 贷 款需要至少一名共同借款人是新加坡公民，组屋最长贷款期限为 30 年，私人住宅为 35 年。相比商业银行贷款的利率波动较大，大部分新加坡人会选择 HDB 贷款。

三大资金政策支持，新加坡自有住房比例和自有住房人口比例在 1974 年至 2023 年间经历了显著的增长。1974 年，新加坡自有住房比例约为 30%,随后逐步攀升至 1989 年的 87%,随后仍然保持缓慢增长，最终维持在 95%左右的水平。自有主房人口 比例展现相同趋势，最终维持在 75%左右的水平。这体现了新加坡在推动国民实现住 房自有方面取得的显著成就。通过这些措施，新加坡成功地大幅度提升了自有住房比 例和自有住房人口比例，使得大多数新加坡居民能够拥有自己的住房。

在新加坡，公积金贷款利率制定有所不同。新加坡公积金贷款利率是在公积金普 通账户存款利率基础上增加 0.10%，对比中国，中国公积金贷款利率由中国人民银行 进行设定调整。1999 年 7 月至今，新加坡公积金贷款利率为 2.60%。截至 2024 年 8 月，中国公积金贷款利率五年期及以下为 2.35%，以上为 2.85%。截至 2024 年 8 月， 新加坡公积金贷款利率与中国公积金贷款利率相当。

在新加坡，商业住房贷款的利率参考市场基准利率。在新加坡，SIBOR（新加坡银行间同业拆借利率）将于 2024 年 12 月 31 日被 SORA（新加坡隔夜平均利率）完全 取代。在中国，中国人民银行于 2019 年 8 月推出的贷款市场报价利率（LPR）是商业 住房贷款的主要参考利率，LPR 是根据主要商业银行的报价计算得出的，每月 20 日 公布，分为 1 年期和 5 年期。近年新加坡基准利率有较大上涨，2024 年 1 月的 3 个 月 SORA 利率均值为 3.70%，截至 2024 年 8 月已超过我国 1 年 LPR 水平。

由于市场利率变化，新加坡居民会考虑转换 HDB 贷款为商贷，或商贷之间转换。 新加坡许多首次购房者选择使用 HDB 贷款购买组屋，部分原因是他们可能不了解其 他融资选项，同时 HDB 贷款允许借到最多 80%的房价，使首付款相对较低。然而，很 多时候，HDB 贷款的利率往往高于银行贷款，因此许多居民会选择将 HDB 贷款再融资 为利率较低的银行贷款。银行贷款通常提供更灵活的条款和较低的利率，这不仅可以 减少每月的还款压力，还可以更快地还清贷款。此外，商业贷款之间的利差，或者居 民为了通过再融资延长还款期限，也促使居民在不同银行贷款之间转换。

再融资需满足一定要求,且若是 HDB 贷款再融资则无法再换回。再融资需满足的 条件包括：抵押贷款债务偿还率（MSR），即月收入中用于偿还所有住房或财产贷款的 比例，不能超过 30%；总债务偿还率（TDSR），即每月收入中用于偿还所有债务的比 例，不能超过 55%；贷款价值比（LTV），即可借到的房屋贷款比例，最高为房屋估值 的 75%。此外，银行还可能有其他要求，如最低月收入等，且 HDB 贷款在转换至商业 贷款后无法再换回。

商业贷款利率不及 HDB 贷款优惠，若预判未来利率下行则可进行转换。在固定 利率方面，多家银行提供的前两年较低固定利率后期浮动的贷款，例如马来亚银行的 1+1 年固定贷款在前两年利率为 2.85%，星展银行和华侨银行的 2 年固定贷款利率分 别为 2.85%和 2.95%，初期较为优惠，但仍然高于 HDB 利率的 2.60%。在 SORA 基准的 浮动利率贷款方面，利率普遍较高，基本大于 4%。2024 年 8 月，并不是进行再融资 的好时期，但选择与 SORA 基准的浮动利率的借款人或可考虑转换为固定利率类型。

1.5税收制度：各类印花税抑制房价过热，保障居民住房需求

新加坡人口密度高，土地稀缺，外籍常住人口商品房居住需求旺盛。新加坡是全 球人口密度最高的国家之一，2023 年人口密度达 8058 人/平方千米。由于土地资源 有限，这种高密度的特征使得土地和房地产成为稀缺资源。此外，新加坡居民占常住 人口比例较低，2023 年仅为 61.02%，其他的外籍人士占据了重要地位，新加坡外国 人比例居世界第六位。外籍人士不能购买政府组屋，并且新加坡商品房有限，外籍常 住人口的居住需求是新加坡房地产市场热度较高原因之一。

新加坡为世界金融中心之一，外籍买家在新加坡商品房市场投资需求旺盛。新 加坡作为全球领先的金融中心，吸引了大量国际资本和高净值个人，其在金融中心指 数（GFCI）排名常年稳居世界前三。其稳定的政治环境、健全的法律体系，以及优越 的地理位置，使得新加坡成为全球投资者的重要目的地。外籍人士青睐新加坡的房地 产市场，特别是在中央商业区和高档住宅区，他们对稳定的租金收益和长期升值潜力 充满信心，即便面对全球其他地区的不确定性，他们依然将新加坡视为理想的投资目 的地，外籍买家的投资需求是新加坡房地产市场热度较高原因之一。

卖家印花税（SSD）主要针对私人住宅市场，抑制过度投机，限制短期转售。SSD 是新加坡政府为抑制房地产市场过度投机行为而实施的一项重要税收政策。该税种 适用于在短期内转售私人住宅物业的卖家，旨在通过增加交易成本来减少短期炒房 行为，维护市场稳定。SSD 的税率与持有私人物业的时间长短直接相关，通常持有时 间越短，税率越高，例如在购买房产后 1 年内转售的税率可能高达 12%，而持有超过 3 年的物业则无需缴纳 SSD。

买家印花税（BSD）采用累进税收，房价越高税收越重。BSD 是新加坡政府对购 房者征收的一项税收，适用于购买住宅和非住宅物业的买家。BSD 的税率基于累进税 率结构，随着房产价值的增加而提高。BSD 的设立旨在增加政府的财政收入，并通过 累进税率调节购房者的需求，特别是对高价值房产，从而抑制房价的过度增长。该税 种对所有类型的房产适用，并且在一定程度上有助于平衡市场需求与供给。

新加坡额外买家印花税，优先保障国内居民住房需求。自 2023 年 4 月 27 日起， 新加坡政府对额外买家印花税（ABSD）进行了新一轮的调整，旨在平衡住房市场并确 保住宅的可及性。外国人购买任何住宅物业的 ABSD 税率高达 60%，此税率 2011 年仅 为 10%。此外，实体和住房开发商分别面临 65%和 35%+5%(非可退还)的高税率。这进 一步强化了政府对于住房市场稳定的控制，体现了新加坡政府对住房市场健康发展 的关注，防止市场过热，保障国内居民的住房需求。

外国额外买家税再度提高以来，新加坡外国投资得到抑制。在 2024年第一季度，新加坡的外国买家房地产投资受到更严格的政策调控影响，特别是外国额外买家税 再次提高。根据最新数据，新加坡房地产市场总投资销售额在 2024 年第一季度显著 下降，环比减少了 25.2%。从 2023 第四季度的 58 亿新元下降至 43 亿新元。

新加坡各类印花税，有效控制房价。新加坡自各类印花税实行以来，房价得到了 有效的控制，而这种稳定直至 2020 年被打破。新冠疫情时期由于新加坡采取了货币 宽松政策，借贷成本降低，刺激了房地产市场的需求，最终导致住宅价格上涨。在这 一趋势还存在持续攀升势头时，新加坡在 2023 年 4 月再次提高了额外买家印花税， 有效的控制住了房价，2023 年 4 月份后房价基本得到了稳定。

2. 中新两国保障房政策的比较与思考

2.1我国地域辽阔人口众多，保障住房覆盖范围有限

在供给端，新加坡的住房保障政策由政府主导，通过 HDB 大规模建设公共住房， 满足约 80%的国民住房需求。新加坡政府严格控制土地供应，通过国家土地局确保公 共住房建设用地的充足，并提供财政支持，如低息贷款和购房补贴，确保住房的可负 担性。此外，政府通过控制组屋的售价和租金水平，防止短期炒卖，稳定市场。相比 之下，中国的住房保障政策主要由地方政府实施，涵盖经济适用房、廉租房和公租房 等多种形式。尽管中央和地方政府也提供财政支持，但由于地域辽阔、人口众多，保 障性住房的覆盖范围有限，城乡之间存在显著差异，部分地区还面临维护资金不足的 问题，影响了住房质量和可持续性。 在需求端，新加坡的住房保障政策主要面向首次购房者和低收入家庭，提供低息 房贷和购房补贴，降低购房成本，并为无法购房的家庭提供低租金的租赁组屋及租金 补贴，确保国民的基本住房需求得到满足。相较之下，中国的住房保障政策也提供住 房贷款支持和购房补贴，但覆盖率相对较低，特别是在城乡之间，导致住房保障的普 及性和标准存在明显差异。虽然部分地区为符合条件的低收入家庭提供了经济适用 房和租金补贴，但整体覆盖面仍需进一步扩大和改善。

步入 2024 年，中国的住房保障政策正在逐步转型，开始将保障性住房建设分为配租型和配售型两种模式。配租型包括公共租赁住房和保障性租赁住房，而配售型保 障性住房则按保本微利原则进行销售。

2.2保障房由保租赁向保产权转变，深圳探索共有产权模式

保障房以保租赁为主向保产权转变，深圳开启共有产权新时代。为加快完善以 公共租赁住房、保障性租赁住房、共有产权住房为主体的住房保障体系，2023 年 5 月 4 日，深圳市人民政府七届 76 次常务会议审议通过《深圳市保障性住房规划建设管 理办法》、《深圳市公共租赁住房管理办法》、《深圳市保障性租赁住房管理办法》和 《深圳市共有产权住房管理办法》四项政策（即“保障房‘1+3’新政”）。2023 年 7 月 3 日深圳市住房和建设局正式发布“保障房‘1+3’新政”，新政自 2023 年 8 月 1 日起施行。

保障租赁覆盖不同社会群体，确保多类群体的基本住房需求得到有效保障。深 圳市通过《公共租赁住房管理办法》和《保障性租赁住房管理办法》覆盖了不同的社 会群体。公共租赁住房主要面向住房困难的户籍居民和一线职工，通过严格的申请条 件和较低的租金标准提供支持。保障性租赁住房则专注于满足新市民、青年人和各类 人才的需求，提供灵活的租赁方式和较为宽松的申请条件，且不受户籍限制。两者结 合，深圳的住房保障体系在覆盖面和公平性方面实现了较大的提升，有助于不同收入 和社会阶层的居民获得稳定的居住环境。

深圳开启共有产权房时代，探索保障住房拥有权。《深圳市共有产权房管理办法》 明确了申请条件、配售方式、面积标准、售价、产权构成、流转处分等各个方面。这 一管理办法在许多方面类同新加坡的住房政策。例如，新加坡的体系中，购房人通常 通过抽签方式获取住房，深圳在配售方式中也采用了类似的抽签和摇号方式。此外， 深圳的流转处分规定中提到的转售限制，也与新加坡 HDB 的转售限制有相似之处。 通过这些借鉴，深圳在发展完善本地住房保障体系方面取得了积极进展。

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