2022年各国养老体系改革方向专题研究 德国改革模式对我国养老金改革具有较强参考意义

1、 改革方向：养老体系将走向何方？

从发达国家经验看，发展私人养老金是补充养老金缺口的普遍路径。OECD 国 家私人养老金整体较为发达，英国、美国、澳大利亚等部分国家较其他 OECD 国 家公私养老金充足程度最高。基于各国养老金成熟度评估矩阵，从上述国家的养 老金改革发展路径看，一般都是从第 1 象限出发，通过第二和第三支柱替代第一 支柱的方式进入第 2 象限，并通过市场化运作，驱动私人养老金规模进一步提 升，最终进入第 3 象限。

与 OECD 国家相比，我国当前私人养老金市场不发达， 公私养老金资产不充足，且公共养老金缴费率远高于 OECD 国家。在第一支柱 占据主导地位的前提下，需尽快加强第二和第三支柱建设，补充私人养老金规模， 对公共养老金形成替代，逐步实现养老金整体市场均衡。

2、 别国实践：德国

改革背景：现收现付制在人口老龄化背景下大幅增加了隐性政府债务和劳动者 负担。德国在养老金体系改革以前采用的是与中国相同的现收现付制的养老模式， 即年轻一代向退休一代缴纳养老金，以在年老时领取养老。每一代人都必须向其 上一代人支付养老金以获得自己的养老金权利。这些权利是隐性的政府债务，与 显性政府债务一样，必须由下一代偿还。随着人口结构趋向老龄化以及工资增长 水平逐步放缓，隐性政府债务的规模也会随着时间的推移而不断增长，而缴费率 也需同比上升。随着德国在 20 世纪后期整体步入老龄化社会，人口结构扭曲对 基本养老金缴费率产生了严重影响。在 2000 年，每 100 名处于工作年龄（20- 64 岁）的德国人需要支持 25 名老年人。到 2035 年，他们将不得不支持 50 至 55 名老年人，平均缴费率将上升至 30%以上。

改革举措：德国的养老金改革采取“减少一支柱、发展二、三支柱”的替代模式。 1990 年-2000 年，德国分别开展了 2 次养老金改革，分别从福利与净工资而非 总工资挂钩、将退休年龄提升至 65 岁等角度针对第一支柱进行改革，但效果有 限。2001 年开始，德国开展了新一轮养老金改革，即著名的“李斯特改革”，削 减第一支柱缴费负担、通过补贴和税收优惠等刺激措施大力发展第二、三支柱私 人养老金，推动德国从三支柱为主体、第一支柱独大的养老体系迈入三层次的养 老体系。

李斯特改革主要有三大目标：一是更加可持续的缴费率水平，即将公共养老金缴 费率 2020 年维持在 20%以下，2030 年维持在 22%以下；二是长期可持续的替 代率水平，即将 2030 年替代率从 70%降到 67-68%，并将其中 4%投资于新的 补充私人养老金，即公共养老金替代率降低 10%左右；三是私人养老金的大规 模应用，即减少的公共养老金由私人养老金替代，通过税收减免/递延或直接补 贴的方式鼓励公民参与私人养老金投资储蓄。

围绕主要目标，李斯特改革举措主 要包括以下方面： （1）第一支柱：降低基本养老金水平约 10%；调整伤残和遗属抚恤金，设立结 婚夫妇养老金分割机制。 （2）第二支柱：允许将工资的一部分直接转入职业养老金，并享受补贴和税收 优惠；放宽投资规则并明确投资类型，包括直接养老承诺、福利基金、直接保险、 雇员养老保险和养老基金 5 大类，同时允许设立缴费固定（DC）计划。 （3）第三支柱：设立个人自愿参与的退休账户，并明确可补贴的养老金融产品 类型。其中李斯特养老金计划于 2004 年推出，给予缴费补贴和税收递延等优惠 政策。吕库普养老金于 2005 年推出，主要惠及自由职业者。

德国个人养老金主要类型包含李斯特养老金和吕库普养老金。针对第三支柱，德 国推出了分别以补贴刺激和以人群全覆盖的李斯特养老金和吕库普养老金计划， 前者重在提高公民参与第三支柱的积极性，也是刺激措施针对的养老金账户类型， 可投资的产品类型也更加广泛，后者则重在覆盖未被基本养老金覆盖的灵活就业 人群，参加条件更为灵活。

改革成效：李斯特改革后，缴费率基本达到目标。德国在 2001 年推出李斯特养 老金后，由于较复杂的补贴审核标准，使其参与人数增速经历了快速下滑，因此 在 2005 年开始进行了新一轮改革，包括简化审核标准、增强投资产品披露透明 度、缩短投资产品成本分摊期限等，自此李斯特养老金签约数和参与率也因此开 始快速爬升。同时，李斯特改革后，德国缴费率基本达到目标，根据测算 2040 年预期缴费率将维持在 25%左右。（报告来源：未来智库）

3、 别国实践：日本

改革背景：老龄化速度超预期，亟需提升养老金系统可持续性。日本在 1985 年 完成基本养老金建设，包含国民年金 （NPI）、厚生年金（EPI）等，但是彼此独 立，并未形成统一的整体，且第一支柱占据绝对主导地位。随着日本老龄化程度 加重，出生人口和总生育率逐年下降，老龄人口的增速远超预期。为提高公共养 老金的募集资金，政府不得不通过提升保费的方式，增加了劳动人口的负担。自 1990 年，日本决定将退休年龄逐步从 60 岁提高至 65 岁，但是退休年龄的提升 会较大程度影响公民的生活，只能循序渐进，因此在提高养老金系统可持续性方 面的见效较为缓慢。

改革举措：日本先后经历多次养老金改革，目前已基本建成三支柱养老金体系。 2002 年，日本针对企业年金进行改革，引入缴费确定型养老金(DC 计划)，设立 新的待遇确定型养老金（DB 计划），第二支柱、第三支柱逐步建立并完善。2004 年，日本针对现行养老金体系进行一系列改革，以削减潜在养老金债务，并试图 在 2100 年前维持年金收支平衡。2012 年改革，共济年金并入厚生年金。2014 年，日本政府推出个人储蓄账户 NISA，第三支柱得到进一步完善，多层次养老 金体系逐步确立。

针对第三支柱，日本以国民年金基金和个人缴费固定型计划（iDeCo）为主。前 者建立于 1991 年，用于提高个体户的退休待遇水平，由国民年金基金联合会负 责运营，尽管是私人养老金，但是和公共养老金制度相同；后者则以自愿加入、 向特定运营管理机构缴纳保险金、自主选择产品为主要特征。

改革成效：日本养老金改革有一定成效。随着日本个人 DC 计划的推出，2003 年月底，有 14,000 人参与个人 DC 计划，截止到 2009 年 3 月底，参与人数达 到 101,000，签约数和参与率逐年爬升。近年来，伴随养老金体系变革进程的推 进，DC 计划的参与人数逐年攀升，DB 计划相对而言有所缩减，个人养老金计 划主要起到辅助作用，和来自企业的 DC、DB 计划共同构成日本养老金体系的 第二、三支柱。

4、 别国实践：美国

美国现行三支柱由社会保障计划 OASDI、雇主养老金计划 DC 和 DB 计划以及 个人养老金账户构成。在 20 世纪 70 年代左右，为应对日益严重的老龄化趋势 给社会保障体系造成的负担，美国开始大力推行以 401(k)为代表的雇主养老金 DC 计划和以 IRA 为代表的个人养老金账户投资。

IRA 账户主要包含传统和 Roth 两类。主要区别在于缴费来源于税前收入还是税 后收入。因此对于 IRA 账户从缴费金额标准、转存条件、支取条件以及相应的税 收安排等方面进行了详细规定。传统 IRA 主要适用于预期未来所得税率较低的 人群，以在当下尽可能递延养老储蓄收入，Roth IRA 则主要适用于预期未来所 得税较高的人群，以在未来避免领取养老金时高额纳税。

IRA 自出台以来便实现了较快发展，历经配偶缴费、账户转存、限额调整等政策 改革。其中，账户转存和自动加入是触发美国 IRA 资产高速增长的两个关键政 策，在允许职业养老金和 IRA 相互转存、设立自动转入机制两个时间点前后，美 国 IRA 资产规模均实现了更高速度的增长。经过近 30 年的发展，2004 年 IRA 资产规模已达到 329.9 亿美元。

5、 中国养老金改革方向及规模预测

德国改革模式对我国养老金改革具有较强参考意义。德国、日本源于其独大的第 一支柱而较晚开始的第三支柱改革进程，均采取了降低一支柱、提升二、三支柱 的替代模式，而美国则采取了新增模式。相比之下，德国目前三支柱改革推行相 对顺利，可能更加适用于中国目前的情况，也可为中国未来养老三支柱改革提供 较强的参考。

替代模式可能是当前较为契合中国养老金背景的改革路径。与 OECD 国家相比， 我国第一支柱缴费率过高，很大程度上已挤压劳动人群收入中可供缴费的比例， 使得第二、三支柱缴费意愿不高。从中国现状出发，结合各国养老金改革实践， 采取扩大私人养老金规模、提升养老金充足程度两步走的方式，可能是改善中国养老金资产现状的现实路径之一。具体来看，参考德国做法，当务之急可能是在 逐步降低基本养老金费率的基础上，通过各类刺激措施，加大对第二、三支柱养 老金的发展力度，逐步形成合理可持续的三支柱结构。

（1）降低基本养老金缴费率。参考德国做法，采取替代模式，通过 20-30 年的 时间，在尽可能不降低当前替代率的基础上，将基本养老保险的缴费率从当前 32.8%降低 4%及以上，缺口由第二和第三支柱逐步补足。 （2）加快个人养老金市场化发展。通过税收优惠、直接补贴等方式，积极鼓励 人群参加个人养老金计划。针对灵活用工群体，参考吕库普养老金经验鼓励其参 与个人养老金投资。通过税收优惠等方式，推动市场化养老金投资机构参与个人 养老金投资的各环节。 （3）推动二、三支柱融合发展。通过企业税收补贴等方式，扩大职业养老金覆 盖范围，可由大型国企和各行业头部企业先行先试。优化职业养老金管理制度， 提升职业养老金投资的灵活程度，促使更多员工参与。 从细化内容看，中国未来可从收支标准、产品运营、税收制度和刺激措施等方面 入手优化和细化养老金改革。

我国个人养老金市场前景广阔。从个人养老金发展潜力矩阵看，中国目前养老金 资产占居民总财富比重虽然很低（2020 年为 0.4%），但养老金资产增速处于世 界领先地位。随着个人养老金政策出台，在居民资产向财富管理市场转移的背景 下，养老金资产成长斜率预计进一步提升。在 2030 年养老金资产规模占个人可 投资资产比重分别达到 1%、5%和 10%的假设下，预计我国养老金资产规模将 分别达到 4.31、21.54 和 43.08 万亿元。若分别达到韩国、日本和美国的 2020 年养老金资产占比，则规模将分别达到 46.53、57.73 以及 111.15 万亿元。

（本文仅供参考，不代表我们的任何投资建议。如需使用相关信息，请参阅报告原文。）