2024年中国城市高质量发展白皮书：存量提质与创新驱动下的城市转型新路径

《中国城市高质量发展白皮书》系统梳理了这一转型过程中的战略背景、主要方向、实施路径及典型案例。白皮书指出，城市更新、新质生产力培育和城市运营能力提升构成了当前城市高质量发展的三大支柱。在"碳达峰、碳中和"目标引领下，宜居城市、创新型城市、韧性城市、绿色城市、智慧城市和人文城市的建设成为未来城市发展的主要方向。然而，这一转型过程也面临着资源整合难度大、多主体协同不畅、创新驱动不足等挑战，需要通过政策优化、技术进步和模式创新加以解决。本文将深入分析中国城市高质量发展的现状与趋势，重点解读城市更新模式创新、新质生产力培育以及城市运营转型三大核心领域，为理解中国城市发展的未来路径提供全面视角。

城市更新模式创新：从大拆大建到精细化运营的转变

中国城市更新已进入系统性、精细化发展阶段，政策体系日趋完善。自2014年国土资源部发布《关于推进土地节约集约利用的指导意见》以来，城市更新在国家战略中的地位不断提升。2021年，"城市更新"正式纳入"十四五"期间重大工程项目，标志着这一工作进入全面推进阶段。2024年7月，《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》进一步明确了以人口规模大、密度高的中心城区为重点的实施路径，中央财政对符合条件的城市更新项目支持力度持续加大。

从地方实践来看，各城市结合自身特点探索出多样化的更新模式。北京市在2023年3月出台的《北京市城市更新条例》中明确了"留改拆"并举的基本原则；上海市2024年行动方案聚焦"五个中心"建设，提出了十项具体任务；广州市则率先制定了全国首个专门针对城中村改造的地方性法规《广州市城中村改造条例》。这些地方性法规和政策在更新对象、实施模式、资金筹措等方面进行了创新探索，形成了各具特色的城市更新"地方版"解决方案。

​​城市更新的主流模式已形成政府主导、市场主导和多元合作三种类型​​，根据更新强度又可分为综合整治类、改建加建类和拆除重建类。综合整治类项目多以政府主导模式实施，如南京市玄武区香林寺沟片区环境综合整治工程项目，总投资4.1亿元全部来自财政资金，实现了片区环境的整体提升。改建加建类项目则更多采用多方参与、政企合作模式，典型如天津小白楼五号城市更新项目，通过创新的"三权分置"机制解决了复杂产权关系下的更新难题。拆除重建类项目由于投资额大但短期收益明显，主要采用市场主导模式，深圳佳兆业城市广场项目就是典型案例，开发商负责从搬迁到建设的全过程，政府主要承担规划审批和监督协调职能。

城中村改造作为城市更新的重要组成部分，在2023年后被提升至新高度。中央针对21个超大特大城市出台了《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，通过中央补助、专项债券支持等方式推动这一工作。各地在实践中形成了两种主要类型：针对改造范围大、涉及拆除重建的项目，如郑州老鸦城中村改造项目，由国企主导一级开发后引入品牌房企合作；针对改造范围小、具有区位优势的项目，如成都武侯区金花桥城中村改造项目，则通过统一收储、提质改造后出租的方式实现更新。数据显示，城中村改造与保障性住房建设的联动已成为重要制度创新，有望在未来释放更多土地空间用于保障性住房供给。

未来城市更新将呈现三大趋势：​​多元合作模式​​成为主流开发方向，通过业权方、建设方、政府方等多方参与实现可持续更新；​​运营导向​​日益突出，从物质空间改善转向综合品质提升，通过运营前置确保更新效果的长效性；​​片区统筹化推进​​成为重要策略，通过"产城融合"、"15分钟生活圈"等理念避免碎片化更新，实现社会效益与经济效益的双平衡。这些趋势反映了城市更新从单纯物理空间改造向经济社会综合发展的深刻转变，对城市治理能力和协同机制提出了更高要求。

新质生产力培育：低空经济与储能产业引领城市产业升级

在创新驱动发展战略背景下，新质生产力成为推动城市经济转型升级的关键力量。新质生产力是指在创新主导下，摆脱传统经济增长方式和生产力发展路径，具有高科技、高效能、高质量特征的先进生产力质态。2023年以来，低空经济和储能产业作为新质生产力的典型代表，在国家政策支持和市场需求拉动下呈现爆发式增长态势，为城市高质量发展提供了新的产业支撑。

低空经济作为战略性新兴产业，在2023年至2024年间迎来政策密集发布期。2023年底的中央经济工作会议将低空经济列为战略性新兴产业之一；2024年3月，国务院政府工作报告首次写入"积极打造低空经济等新增长引擎"；4月，《通用航空装备创新应用实施方案(2024-2030年)》提出万亿规模发展目标。政策红利推动下，中国低空经济规模从2021年的2912亿元快速增长至2023年的5059.5亿元，年增速达33.8%。据预测，到2030年和2035年，低空经济对中国国民经济的综合贡献值将分别达到2.5万亿元和3.5万亿元，展现出巨大的市场潜力。

​​低空经济的产业链条长、辐射面广​​，包含低空制造、低空飞行、低空保障和综合服务等多个环节。在应用场景端，无人机已广泛应用于个人消费、载客飞行、地理测绘、物流配送等领域，创新应用层出不穷。如北京开通至河北白洋淀景区的低空旅游航线，深圳实验"空中的士"城际通勤新模式，黄埔综保区实现跨境电商无人机直达配送等。在产品端，电动垂直起降航空器(eVTOL)成为行业风口，全球设计机构的eVTOL概念产品已超1000个，中国企业的亿航EH216-S获得全球首张eVTOL型号合格证，标志着技术商业化取得重要突破。

各地在低空经济发展中探索出特色路径。深圳市通过立法先行、政策组合、产业集聚等举措构建了完整生态体系，2023年开通无人机航线77条，新建起降点73个，载货无人机飞行量61万架次，均居全国第一。华东无人机基地作为全国首批"民用无人驾驶航空试验区"，已累计保障各类无人机作业任务近3.5万架次。行业专家建议，低空经济发展需做好"十个一"工程：一个工作专班、一套政策组合拳、一次立法/管理改革探索、一个产业基金、一群龙头骨干、一个产业协会、一批产业创新服务平台、一系列基础设施、一系列应用场景创造和一套空间定制方案，全方位支撑产业健康发展。

​​储能产业同样呈现快速发展态势​​，成为能源转型的关键支撑。2023年，中国共发布653项储能直接和间接相关政策，其中27个省、市、自治区出台新能源配储政策，发布储能装机目标总规模达84GW。在"十四五"新型储能发展实施方案引导下，电化学储能装机规模从2020年的3.27GW预计增长至2025年的35.52GW，年化复合增长率超过50%。技术路线上，锂离子电池在新型储能项目中占比超过97%，钠离子电池、液流电池、压缩空气储能等新技术也在加速商业化进程。

储能产业已形成明显的区域集聚特征。宁德市依托宁德时代和新能源科技两大龙头企业，构建了覆盖核心材料、电池结构件、智能装备等领域的完整产业链，动力电池集群入选国家先进制造业集群。四川宜宾市则凭借丰富的水电资源和低廉电价迅速崛起，2022年动力电池产业总产值达889亿元，同比增长4.5倍，被授予"中国储能产业新高地"称号。两地发展路径虽有不同，但都体现了资源优势、精准招商、创新研发和国资支持的综合应用，为其他地区培育储能产业提供了有益借鉴。

未来储能产业将向三个主要方向发展：在发电侧，通过大型储能系统平衡电网调峰，保障可再生能源有效消纳；在用户侧，通过储能设备降低用电成本，提高电力可靠性；在回收端，通过梯次利用提高资源效率，实现绿色循环发展。随着电池回收技术的进步和机制的完善，储能回收市场潜力巨大，部分企业已在回收业务上实现盈利。储能产业作为能源革命的重要支撑，将在城市绿色低碳转型中发挥越来越重要的作用。

低空经济和储能产业的快速发展，不仅为城市经济注入了新动能，也推动了城市功能和空间利用方式的创新。这两大领域作为新质生产力的代表，充分体现了科技创新对城市高质量发展的引领作用，其培育经验也为其他战略性新兴产业发展提供了参考。

城市运营转型：从建设城市到经营城市的理念革新

随着中国城镇化率不断提高和城市基础设施日益完善，城市发展阶段正从重建设向重运营转变。城市运营是指通过高效管理和服务提升城市资产价值，实现城市可持续发展的过程，其核心原则是追求公共利益最大化、资源利用长期可持续和环境持续改善。这一转型背后，是城市发展逻辑的深刻变化——从注重硬件投入转向注重软件提升，从政府单一管理转向多元主体协同治理，从短期政绩导向转向长期价值创造。

​​城投平台转型成为城市运营服务商​​已成为地方政府推动城市发展的重要策略。传统城投平台主要从事土地整理、基建、房地产等业务，承担着地方基础设施建设和公共服务项目的融资任务。随着城镇化率增长放缓、房地产行业调整及基建投资效率下滑，城投传统业务增量空间收窄，转型压力日益凸显。中央政府出台《国有企业改革深化提升行动方案(2023-2025年)》等一系列政策，推动城投平台从政府融资平台向市场化、专业化企业转型，以降低财政风险，实现可持续发展。

城投平台向城市综合运营商转型具有天然优势，是目前最常见的转型方向。上海西岸集团和陆家嘴集团是典型案例。西岸集团在打造城市水岸公共开放空间后，与万物云合作成立运营公司，提供一体化公共空间服务，创建"水岸汇"品牌，已开放22处服务点。陆家嘴集团则探索建立了浦东新区首个"妇儿家"友好邻里中心，并推出"陆家嘴大朋友圈"战略，构建安商稳商服务体系。这些实践表明，城投平台转型需要从片区开发向多元化公共服务延伸，通过品牌化运营提升城市品质。

在城市更新及文旅领域，平台公司通过盘活存量资源、挖掘文化价值实现转型发展。梁溪文旅集团将清名桥片区、惠山古镇等历史街区重塑为集人文游览、非遗展示、民俗体验于一体的综合区域，并通过赛事经济、文体活动增强街区活力。苏州名城集团则通过微更新、景观优化、智慧停车等措施激活古街，同时开发水上游船、探花书房等文化体验项目，实现文化价值与经济价值的统一。这些案例展示了文化资源运营对城市特色塑造和活力提升的重要作用。

​​综合交通类平台公司​​通过TOD模式实现轨道交通与城市功能的融合发展。日本JR东日本公司的经验值得借鉴，其非客运业务已占营业利润50%以上，通过围绕站点开发购物中心、写字楼、酒店等多元功能，并利用Suica卡数据分析客群需求，提供精准服务。特别是对高架桥下空间的创新利用，如新座站的"元气一番街"和日黑路的OKUROJI街区，展示了城市公共空间活化的巨大潜力。这些经验对中国城市轨道交通站点综合开发具有重要启示意义。

产业运营类平台公司则从产业园区开发向产业服务、产业投资延伸。张江集团伴随张江科学城发展经历了三个阶段转型：从产业园开发商(1992-2000年)到产业运营商(2000-2015年)，再到科技投行(2015年至今)，通过角色升级持续提升服务能级。苏州工业园区则从基础硬件建设向软硬件深度融合转变，打造"新一代生活社区"和15分钟"创新生活圈"，为产业人才提供全方位服务。这些转型体现了产业发展与城市功能提升的良性互动。

在城市运营市场化探索中，​​民营企业通过科技赋能和创新服务​​成为重要参与者。万科物业与珠海横琴合作成立的"大横琴城资"，采用"专业服务+智能平台+行政支持"模式，创造了全国首个"物业城市"典范。其开发的"城市智慧运营中心"通过全息态势感知与大数据技术实现城市管理可视化，并创新解决停车、摆摊、弃土等城市治理难题。这一案例展示了市场化力量在城市精细化治理中的独特价值。

未来城市运营将呈现三大趋势：运营主体多元化，政府、企业、社区居民等共同参与；运营内容服务化，从硬件维护转向软性服务；运营手段智慧化，通过数字技术提升效率。这些趋势要求城市管理者转变观念，从"管理城市"转向"经营城市"，通过体制机制创新释放城市发展活力。特别是对城投平台而言，需要立足自身优势，结合市场需求，构建覆盖城市建设、开发、经营、运维的全生命周期业务能力，实现从"城市建设者"向"城市运营商"的跨越。

城市运营转型是一项系统工程，需要政策支持、技术创新和人才保障多管齐下。随着中国城市进入存量时代，运营能力将成为城市竞争力的关键要素，那些能够率先完成运营转型的城市，将在高质量发展道路上赢得先机。

以上就是关于中国城市高质量发展的全面分析。从城市更新模式创新、新质生产力培育到城市运营转型，中国城市发展正在经历一场深刻的理念和实践变革。这场变革的核心是从规模扩张转向质量提升，从政府主导转向多元共治，从单一功能转向复合发展，其影响将重塑中国城市化的未来路径。

城市高质量发展面临的主要挑战包括资源整合难度大、多主体协同不畅和创新驱动不足。这些挑战需要通过政策体系优化、治理机制创新和技术突破来应对。值得关注的是，政策环境持续优化和技术进步也为城市发展提供了新机遇。中央和地方在财税、金融、土地、人才等领域的支持力度不断加大，人工智能、物联网、区块链等新技术在城市管理中的应用日益广泛，为破解城市发展难题提供了新工具。

未来中国城市高质量发展将呈现以下趋势：在城市更新领域，多元合作、运营导向和片区统筹将成为主流；在新质生产力培育方面，低空经济、储能产业等战略性新兴产业将保持高速增长，引领城市经济转型升级；在城市运营转型中，市场化、智慧化和精细化水平将不断提升，城市治理能力现代化取得新进展。这些趋势共同指向一个更加宜居、创新、韧性、绿色、智慧和人文的城市未来。

城市高质量发展的最终目标是满足人民日益增长的美好生活需要。无论是城市更新中的"留改拆"并举，还是新质生产力带来的产业升级，抑或是城市运营转型提升的服务品质，其落脚点都是让城市更宜居、更可持续、更具活力。在这一过程中，需要平衡好公共属性与经济属性、短期效益与长期价值、硬件改造与软件升级等多重关系，走出一条具有中国特色的城市高质量发展道路。

随着实践的深入，中国城市高质量发展将不断积累新经验、探索新模式，为全球城市化进程贡献中国智慧和中国方案。那些能够率先实现发展方式转型的城市，必将在新一轮城市竞争中占据主动，为居民创造更高品质的生活环境，为企业提供更优越的发展生态，为国家贡献更强劲的增长动力。

编辑：666知识控