2023年中国高速公路行业回顾与展望 我国基建正从旧基建积极向新基建转型

1 高速公路现状概览：经营性高速经济效益更优

高速公路作为现代综合交通运输体系中的重要组成部分,对国民经济的发展起到 了不容忽视的作用。我国高速公路建设始于 20 世纪 80 年代初，发展至今已有 40 余 年，高速路网的不断完善促进了区域间人员流动，降低了全社会流通成本，也为推动 工业化提供了基本条件。 我国收费公路分为政府还贷公路和经营性公路。政府还贷公路是指县级以上地方 人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的公路。经营性公路 指国内外经济组织投资建设或者依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的公路。

根据《2021 年收费公路统计公报》，截至 2021 年底，我国政府还贷公路总里程 8.60 万公里，其中高速公路 6.86 万公里，占收费高速公路里程的 42.6%；经营性公 路总里程为10.15万公里，其中高速公路9.26万公里，占收费高速公路里程的57.4%。

2021 年政府还贷高速公路通行费收入为 2201.2 亿元，单公里年收入为 320.9 万 元，经营性高速公路收入为 4030.8 亿元，单公里年收入为 435.3 万元，政府还贷高 速公路盈利能力要显著弱于经营性高速公路，经营性高速公路是整个高速公路行业收 入的主力路产。

2 我国高速公路建设发展历程

2.1 “八五”——“九五”期间：探索与起步

20 世纪 80 年代，改革开放促进我国经济进入高速发展的快车道，经济社会的发 展对客货的运输需求急剧增加，也对公路的技术标准与通行能力提出了更高的要求。 1981 年交通部组织编制了我国第一个国家级干线公路网规划《国家干线公路网（试 行方案）》，根据该方案，我国国道干线网络由“12 射、28 纵、30 横”共 70 条路线 组成，里程总计约 10.92 万公里，为国家干线公路网的搭建奠定了基础。

《国家干线公路网（试行方案）》经批准后，我国高速公路进入了起步建设阶段。 1988 年 10 月底，沪嘉高速一期通车，全长 20.5 公里，其中近 80%的路段按照高速 公路标准建设，正式打破了高速公路零的突破；11 月，沈大高速的沈阳至鞍山和大 连至三十里堡两段建成通车，并于次年 8 月完成全线通车，全长 371 公里；1993 年 9 月，京津塘高速公路全线建成通车，全长 142.69 公里。京津塘高速的建成使北京 直达天津港的时间缩短至 1.5h，并与首都机场、天津机场构成完整的海陆空交通体 系。

1993 年，基于公路、水运、港口联动建设的考量，交通部出台了《国道主干线 系统规划》，确定“五纵”、“七横”为我国公路网的主骨架路线，贯通首都、各省会、 直辖市、经济特区、主要交通枢纽城市以及对外开放口岸，总里程约 3.5 万公里，其 中高速公路规划里程为 2.58 万公里，占规划总里程的 74.85%。

国家干线规划的相继出台为我国高速主干线的搭建奠定了基础，同时期京沈、京 沪、京珠、沪蓉、连霍等主干线高速公路陆续建成通车，跨区域长途运输的瓶颈被打 破，使我国东、中、西部地区实现有效连接。 到 2000 年底，我国高速公路里程达到 1.63 万公里，年复合增长率为 39.12%； 公路客运量累计达到 134.74 亿人次，货运量累计值达 103.88 亿吨。

2.2 “十五”——“十一五”期间：路网初现雏形

2004 年 12 月，国务院审议通过《国家高速公路网规划》，在“五纵”、“七横” 的国道主干线基础上，规划国家高速公路网由 7 条首都放射线、9 条南北纵线、18 条 东西横线组成（“7918 网”），规划里程约 8.5 万公里。

2007 年底，“7918 网”初步成网，“五纵七横”国道主干线系统基本贯通，形成 由中心城市向外放射以及横贯东西、纵贯南北的大通道。 2008 年，次贷危机的负面影响蔓延到全球实体经济，我国化危为机，通过拉动 基建投资、扩大内需，对冲经济下滑的态势。铁路、公路、桥梁等领域成为当时基建 投资的重点，自此我国高速公路建设进入了跨越式快速发展阶段。

2.3 “十二五”——“十三五”期间：政策刺激下迎来跨越式发展

2013 年 6 月，交通运输部正式公布《国家公路网规划（2013 年—2030 年）》， 根据本规划，国家高速公路由 7 条首都放射线、11 条南北纵线、18 条东西横线组成， 总里程约 11.8 万公里，简称“71118 网”。

同时，在积极财政政策与货币政策的刺激下，高速公路建设投资迈入高增速阶 段。“十二五”至“十三五”十年间，全国公路完成固定资产投资 17.7 万亿元，全国 高速公路新增里程 7.61 万公里。截至 2020 年，高速公路通车里程达 16.1 万公里， 居世界第一位。

另一方面，值得关注的是，基建投资也同样带动了铁路和航空业的快速发展。随 着高速铁路技术的更新迭代不断加快以及航空的渗透率不断提升，民众出行对时效性 和便利性也具有了更高的需求，公路客运遭受明显的分流，客运量出现明显的下滑。

2.4 “十四五”——至今：着眼全国，全面启航

目前，我国高速公路网络已覆盖 98.8%的城区人口 20 万以上城市及地级行政中 心，连接全国约 88%的县级行政区和约 95%的人口，高速公路行业步入“查漏补缺”、 技术赋能的新时期。

我国基建正从“旧基建”积极向“新基建”转型，“新基建”包括信息基础设施、 融合基础设施、创新基础设施三个方面，具体涵盖 5G 网络建设、工业互联网、人工 智能、大数据、智能交通基础设施、智慧能源基础设施等。 根据 2020 年 8 月交通运输部下发的《关于推动交通运输领域新型基础设施建 设的指导意见》，建设智慧公路将成为高速公路未来发展的方向，包括推动先进信息 技术应用，推动公路感知网络与基础设施同步规划、同步建设，应用智能视频分析等 技术，推进智慧公路示范区建设等。

根据 2021 年 2 月中共中央、国务院印发的《国家综合立体交通网规划纲要》， 到 2035 年实现国际国内互联互通、全国主要城市立体畅达、县级节点有效覆盖，有 力支撑“全国 123 出行交通圈”（都市区 1 小时通勤、城市群 2 小时通达、全国主要 城市 3 小时覆盖）和“全球 123 快货物流圈”（国内 1 天送达、周边国家 2 天送达、全球主要城市 3 天送达）。 到 2030 年，主骨架基本建成，实体线网里程达到 28 万公里左右。其中公路包 括国家高速公路网 16 万公里左右，由 7 条首都放射线、11 条纵线、18 条横线组成； 普通国道网 30 万公里左右，由 12 条首都放射线、47 条纵线、60 条横线及若干条联 络线组成。

根据 2021 年 12 月国务院印发的《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》， 到 2025 年按照国家综合立体交通网“6 轴 7 廊 8 通道”主骨架布局，构建完善以“十 纵十横”综合运输大通道为骨干，以综合交通枢纽为支点，以快速网、干线网、基础 网多层次网络为依托的综合交通网络。 其中高速公路方面的重点是完善公路网结构功能，提升国家高速公路网络质量， 实施京沪、京港澳、京昆、长深、沪昆、连霍、包茂、福银、泉南、广昆等国家高速 公路主线繁忙拥挤路段扩容改造，加快推进并行线、联络线以及待贯通路段建设。

3 目前高速公路存在的痛点问题

3.1 收入空间收窄，项目建设成本不断增加

在收费单价相对稳定的情况下，车流量是高速公路通行费收入最直接的影响因素， 车流量背后反映的是路产区位、路网贯通情况以及当地及周边区域经济发展水平。 近年来，随着我国人均车辆保有量的增长以及经济高速发展对运输需求的攀升， 高速公路通行费收入在持续稳步增长，但可以看出从 2018 年开始收入增速开始下降， 除了上文提到的高铁和民航对客运的分流，货运方面也受到“公转铁”等政策的影响， 导致高速公路的路费收入增速开始萎靡。 2020 年，交通运输部修订《收费公路车辆通行费车型分类》，起用电子不停车收 费功能，ETC 单卡用户不再享受原则上不小于 5%的车辆通行费基本优惠政策。同时 重新核定车型分类，对车长小于 6 米的 8 座和 9 座小型客车由按二类收费改为按 1 类客车收取车辆通行费，收费缩减近 1/2。

我国高速公路行业发展至今，东部经济发达地区路网已较为完善，剩余待建设的 路段大多位于中西部地区，建设成本高企。而东中西部地区的交通量差异也导致了地 区间收入的失衡。根据 2021 年国家干线公路交通情况分析报告，东部地区干线公路拥挤度为 0.58，中部为 0.46，西部则为 0.32，东部地区承担的行驶量为 426931 万 车（pcu）·公里/日，占全国总量的 45%。 从 2020 年各省发布的数据来看（由于 2021 年部分省份未披露高速公路收入， 因此选用 2020 年），高速公路里程排名前十的省份虽然囊括东、中、西部区域，但高 速公路密度和收入水平却呈现出明显的分化。东部区域在里程领先的情况下，密度和 收入也居于前列。而云南、四川等区域，虽然受益于近几年国家着力中西部地区的高 速路网建设，高速公路里程增幅较大，但路网密度仍然处于较低水平，年收入水平亦 不足发达省份的 20%。

伴随着土地价格上升以及材料、人工等成本的攀升，目前新路建设以及改扩建工 程的建设成本也日益高企。从 2020 年以来各省发改委批复的路段建设规划来看，新 开工或改扩建的高速公路单公里建设成本多数在 1.5 亿元以上，部分东南沿海省份的 高标准车道建造成本甚至超过了 3 亿元/公里。

3.2 支出远大于收入，债务负担日益沉重

2013 年以来，我国高速公路行业一直面临着入不敷出的情况，且收支缺口面临 逐年增长的态势。根据 2021 年全国收费公路统计公报，2021 年全国高速公路通行 费收入为 6232.0 亿元，而全年支出为 12279.3 亿元，收支缺口高达 6047.3 亿元。 由上文 3.1 我们可以得出，在收入收窄的情况下，新建和扩建的路产的建造成本 却在日益上升，资金回笼周期相对较长，而高速公路行业普遍是借钱修路、收费还贷 的经营模式，在面临收支缺口的情况下债务负担也较为沉重。

从高速公路的支出结构来看，支出主要包括负债建设带来的还本付息费用、养护费用、改扩建及运营管理费用等。2021 年，全国高速公路支出 1.23 万亿元，其中， 还本付息支出约 1.01 万亿元，养护经费 694 亿元，运营管理费用约 790 亿元，养护 运营费用约占整个支出的八分之一。 根据《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》，“十四五”期间规划新建 2.5 万公里高速公路，据中国交通报社测算，“十四五”期间高速公路年均养护资金需求 约为 800 亿元，是“十三五”期投入的 1.9 倍。

另一方面，高速公路行业每年均进行车辆通行费减免，减免额约占应收总额的 15% 左右。 正常情况下，每年春节、清明节、劳动节和国庆节法定假期期间，高速公路实行 免费通行政策，通常为 22 天左右。疫情期间免费时间范围有所扩大：2020 年春节假 期高速免费时间由 7 天增至 16 天；2020 年 2 月 17 日至 5 月 6 日，全国高速公路免 费通行；2022 年 9 月四季度，全国收费公路货车通行费在原有优惠基础上减免 10%。 因此疫情期间高速公路通行费减免额对比往年有明显增长，2020-2021 年减免额 2266.35 亿元和 1123.94 亿元，相比 2019 年分别增长 136.6%和 17.3%。

收支缺口日益扩大的情况下，我国高速公路债务总量持续增加。2021 年，全国 收费高速公路债务余额为 7.49 万亿元，相比 2020 年增加约 0.79 万亿元，还本付息 增速显著快于通行费收入增速，通行费收入对债务利息支出的覆盖能力波动下降。我 国高速路网已经基本成形，未来高速公路年均新增里程预计将逐步降低，债务压力预 计将同步回落。

4 基于当下困境，“内外兼顾”则可行之致远

目前行业内面临的问题主要集中在收支缺口和债务压力，而从投资角度看，国内 上市的高速公路公司拥有相对优质的资产，旗下路产大多占据着较为优秀的区位，保 持较为稳健增长的路费收入和现金流，但和其他高速公路主体一样，上市公司也面临 着新建路产成本较高、存量路产收费期到期等问题，从立足高速主业的角度，我们认 为高速主体可以从自身路产改扩建和外部路产收购两方面入手解决当前困境。

4.1 立足自身：改扩建到期路产以延长收费期限

根据 2004 年版本的《收费公路管理条例》，收费公路的收费期限届满须终止收 费。2018 年出台《收费公路管理条例修订说明》，明确经营性公路项目经营期限按照 收回投资并有合理回报的原则确定，一般不得超过 30 年，对于投资规模大、回报周 期长的收费公路，可以超过 30 年。此外，对一级收费公路改建为高速公路或者提高 高速公路通行能力的改扩建工程,可重新核定偿债期限或经营期限。 2022 年 1 月，交通运输部印发《公路“十四五”发展规划》，规划“十四五”时 期我国将完成 2.5 万公里高速公路的新改建任务。其中，东部沿海发达省份路网已经 较为成熟完善，未来发展重点将集中在现有路段改扩建。由于主要干线路段多数于 90 年代后期至 20 年代初建成，按目前现行政策收费期限将至。主干线路段多数占据比 较明显的区位优势，车流量已达到甚至超饱和状态，扩建后不需要经历新路产培育期， 投资收益率可以有所保障，因此我们认为通过改扩建延长成熟路产收费年限是较为实 际和高性价比的方式。

案例：山东高速改扩建济青高速

山东高速旗下的济青高速是山东省内修建的第一条高速公路，也是收入贡献占比 最高的路产。济青高速连接济南和青岛两大省内核心城市，途径潍坊、淄博等交通枢 纽，在原有四车道修建标准下车流量压力较大。根据济青高速的可研报告，2013 年 济青高速全线平均交通量已达 56211 pcu/d（折算小客车），其中大型、特大型车辆占 比约 30%，拥堵现象严重。

基于路段扩容需求，济青高速改扩建工程将全线四车道扩建至双向八车道，全线 长 309.17 公里，于 2016 年 6 月开工建设，并于 2019 年底全线通车。济青高速改扩 建项目总预算金额为 307.99 亿元，实际建造成本约为 240 亿元，单公里造价为 0.78 亿元左右。 济青高速改扩建期间，受限速限行影响，车流量有所下滑，2016-2018 年分别减 少 14.21%、0.16 和 29.91%。2019 年陆续分段通车后，车流量重回正增长。 在 2019 年底全线通车后，济青高速车流量呈现快速回升的走势。2020 年通行 量为 4613 万辆，已经超过 2015 年改扩建前的 4278 万辆。2021 年，在疫情因素的 干扰下，车流量依然呈现近 10%的增速，年车流量达到 5067 万辆，相比 2015 年增 加 18.44％。济青高速的可研报告中预测 2019-2029 年交通量年均增速为 4.1％， 2022 年受防控政策影响，预计车流量增速相比 2021 年有所回落，受经济回暖及低 基数效应，2023 年增速预计将高于原预测。

2020 年 1 月 4 日，山东省交通运输厅出台了《山东省高速公路车辆通行费收费 标准》，2020 年 1 月 1 日起，2018 年以后新建和改扩建的高速公路收费基准上涨 25%，基础费率由 0.40 元/车公里提高至 0.50 元/车公里。

受益于车流量的提升和收费标准的提高，济青高速通车后其路费收入也实现了突 破式增长。2020-2021 年，济青高速通行费收入分别为 29.68 亿元和 36.65 亿元，相 较 2015 年分别增长 11.89％和 38.16%。 同时，根据山东省人民政府《关于同意 G20 青银高速青岛至济南段改扩建项目 收费期限为 25 年的批复》，济青高速改扩建完成后，收费期限延长至 2044 年。可以 说济青高速的改扩建实现了量价双赢，并且使收入的可持续性得以保障，为业内主体 提供了一个出色的参考案例。

4.2 放眼外界：积极收购省外优质路产

在新建路产成本日益攀高的情况下，除通过改扩建自身优质的成熟路产外，着眼 于具有发展潜力地区的路段成为当前高速主体扩充主业的重要方式。目前，东部省份 路网已趋于完善，且很多主干线路段已被上市公司所控股，而日益崛起的中部地区则 成为收购的重点区域，而从实际收益来看，通过发掘省外的潜力路产的确能够实现主 业的有效扩容。

案例：越秀交通基建深耕中部省份

越秀交通通过持续收购中西部省份的主干线路产以扩大自身主业规模，截至 2022 年底，公司拥有省外路产 452.7 公里，占控股路产总规模的 91.42%。

从收入占比来看，2021 年公司省外路产路费收入已经占到总收入的 69.3%，接 近 70%。其中，河南尉许高速、湖北随岳南高速与大广南高速属于省外的主力路产， 合计贡献省外路产收入的 56%，在公司整体收入中占比近 40%，盈利能力出色。

除省内的广州北二环高速和早期收购的陕西西临高速外，越秀交通旗下的路产多 数位于中西部地区。尤其是 2010 年以来，公司顺应国家中部崛起战略，主要聚焦于 中部地区发力，收购的路产集中在湖北、河南和湖南地区。 我国中部地区包括山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南六省，2016 年底国务 院批复《促进中部地区崛起“十三五”规划》，将中部地区定位于全国重要能源原材 料基地、现代装备制造和高技术产业基地，培育先进制造龙头企业和产业集群。中部 地区工业制造业的崛起也促进了人流、物流的流动，从车流量情况来看，湖南长株高 速以及湖北地区路产通行量均有不俗的表现。

2019 年公司收购湖北汉蔡、汉鄂和大广南三条高速，其中汉鄂高速和大广南高速收购时仍属于培育期阶段。自 20 年始，大广南高速受益于武汉周边路网贯通成长 性凸显。2020-2021 年，大广南高速录得收入分别为 3.40 亿元、4.50 亿元，跃升为 公司旗下收入贡献第三的路产，仅次于广东省内的广州北二环高速和同样位于湖北省 内的随岳南高速。 2018 年国务院、中央军委批复同意新建鄂州民用机场，飞行区跑道滑行道系统 按满足 2030 年旅客吞吐量 150 万人次、货邮吞吐量 330 万吨的目标设计。2022 年 7 月鄂州花湖机场正式通航，鄂州机场投放预计将带来增量的运输需求，汉鄂和大广 南高速车流量仍具有较高的增长空间。

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