2022年中国财政政策分析手册 财政是政府部门从事经济活动的基石

1. 总论：什么才是积极的财政政策？

与通过量和价来衡量货币政策宽松程度相比，衡量财政政策松紧程度似乎更加困 难。特别是近年来我国经济增速下台阶，对财政政策不“积极”的质疑不断。那 么，什么才是积极的财政政策？如何判断财政政策是否积极？

2008 年以后，积极财政政策的总基调从未改变。1994 年税制改革之前，我国财 政收入、特别是中央财政收入相对经济体量占比较低，不足以发挥宏观调控作用。 1994 年税制改革后，财政对经济的调控能力明显增强，先后经历了两轮紧缩（稳 健）阶段和两轮宽松（积极）阶段。2009 年为应对全球金融危机，政府工作报告 中对财政政策的定调从稳健改为积极，自此之后尽管个别年份强调化解地方财政 风险，但对财政政策积极的定调再未改变；2015 年以后，在积极财政政策之外， 往往增加提高效力的表述，表明财政政策从重“量”阶段过渡到“质量并重”阶 段。

财政的管理方式是“收支两条线”，因此积极财政政策的发力抓手也相应有支出 端和收入端两个抓手。其中支出端包括政府购买（政府投资或消费），收入端主 要是税收政策；比较特殊的是转移支付，虽然转移支付是不同层级政府之间收入 再分配，不直接影响经济活动，但由于分税制改革以来，我国地方政府事权持续 大于财权，中央加大对地方转移支付力度也被可以视为积极财政政策。

哪些指标可以判断财政政策的积极程度？主要包括以下三点：

一看财政支出增速。一般公共预算和政府性基金预算财政最重要的两个资金来 源，因此财政支出增速直接反映了政府扩大投资和消费需求的意愿。例如，2021 年一般公共预算支出和政府性基金预算支出增速分别只有 0.3%和-3.7%，是比较 典型的财政“退坡”的年份。

二看减税降费规模。2016 年以来，我国连续出台一系列减税降费措施，税收占 GDP 的比重逐年下降。2015 年以前，税收政策偏重于结构性改革，而较少直接 作为宏观调控的政策工具。2016 年之后，国务院连续实施减税降费政策措施，财 政部透露 2016-2021 年，累计新增减税降费超过 8.6 万亿元，税收占 GDP 的比重 显著下降。2022 年增值税留抵退税成为减税降费新的着力点，仅退税规模便超过 1.5 万亿元。

三看赤字率。作为最直观的指标，政府工作报告里披露的预算赤字率普遍被用来 判断财政政策的积极程度。2020 年以前，我国政府工作报告中划定的赤字率始终 未超过 3%，在 2018 和 2019 年经济下行压力较大时，赤字率还有所下降（分别 从 2016 和 2017 年的 3%降至 2018 和 2019 年的 2.6%和 2.8%），给人一种财政政 策不积极的假象。事实上，政府工作报告里的赤字率仅是总赤字的一部分，它衡量的仅是通过国债和地方一般债来弥补的财政收支缺口部分。2018 年以来，一般 公共预算大量使用结余结转及调入资金来弥补财政收支缺口，是积极财政的重要 发力点（四种口径赤字公式详见宏观分析手册系列之《财政的分析与预测》）。因 此，政府工作报告中的赤字率不是衡量财政政策积极程度的唯一标准，更需关注 实际财政收支缺口。

综合来看，评价财政政策是否积极，既要看支出端的“增支”，也要看到收入端 的“减收”；不仅要看“账面”上的赤字率，也要看国债和地方债以外的资金使 用力度。本篇报告接下来的部分，我们就分别从收入、支出、赤字三个角度分析 财政政策的运行。

2. 税收政策

我国税收收入计入财政第一本账——一般公共预算中。税收收入在一般公共预算 收入占比约 85%，是第一本账的绝对大头。税收与经济活动直接相关，近年来随 着大规模减税降费的推进，税收政策成为财政政策的重要工具之一。

2.1 从税收占比看政策空间

如果说政策利率下调幅度是货币政策空间的量化指标，那么财政收入、特别是税 收收入占名义 GDP 的比重可以作为税收政策空间的量化指标。税收占 GDP 的比 重越低，政府财权相对越小，减税降费的操作空间就不大。

改革开放后，我国通过 80 年代两步“利改税”和 90 年代税费改革，使税收的宏 观调控功能逐步得到强化。1983 年，国务院决定将国营企业上缴利润的制度改为 缴纳企业所得税；1984 年又将国营企业上缴国家的财政收入划分为 11 个税种， 同时改革工商税制，大幅提高了税收收入占 GDP 的比重。但由于税收征管制度不完善以及调动地方积极性等考虑，税收收入占比在短暂跳升后迅速下降，最低 降至 10%以下。在此背景下，1994 年国家实施了旨在营造公平竞争环境的税制 改革，并形成了中央和地方分税制的财政管理体制；此后税收占比逐年上升， 2011-2015 年达到 18%以上。

2016 年以来的减税降费过程中，中央和地方税占 GDP 的比重出现同步下降，预 计未来进一步减税降费的空间被大大压缩。2012-2015 年间，中央税占比下降但 地方税占比上升，整体宏观税负不降反升，事实上是财权在中央和地方之间的再 分配；2016 年以来的减税降费伴随全面营改增的税制改革，而增值税中央和地方 各占 50%，因此中央和地方税占比同比下降，减税降费真正落地。

2.2 三种口径的宏观税负

宏观税负即税收占 GDP 的比重，可以做国际间横向比较。但由于各国税制和税 收征管的巨大差异，对“税收”的定义各不相同。从国际上常用的标准来看，宏 观税负从窄到宽有三种口径：

狭义宏观税负（MTB0）=税收收入+居民社保缴费

中间宏观税负（MTB1）=MTB0+一般公共预算非税收入+政府性基金收入（剔 除土地出让金）+国有资本经营预算收入+社保基金收益等（不含财政补贴）

广义宏观税负（MTB2）=MTB1+土地出让收入

我国宏观税负真正开始下降是在 2018 年以后。窄口径来看，尽管我国大规模减 税降费是从 2016 年开始的，但由于居民社保缴费基数较高，导致窄口径宏观税 负不降反升；中口径来看，2015 年后整体处于下行趋势；宽口径来看，由于 2016 年以后房地产市场周期上行，导致宽口径宏观税负上升，直到 2018 年以后才开 始明显下降。

过去 10 年我国是世界主要经济体中唯一宏观税负降低的国家。从历年数据看来 看我国宏观税负呈逐渐下降趋势，而全球其他主要经济体呈现上升趋势。

我国窄口径和中口径宏观税负处于全球主要经济体较低水平，宽口径略低于 OECD 平均。2019 年，我国的狭义宏观税负占 GDP 比重（MTB0/GDP）在世界 主要经济体中处于较低水平（22.1%），中间宏观税负占 GDP 比重（MTB1/GDP） 仅为 27.4%，略高于美国的 25.6%（税收+社保缴费占 GDP 比重），但是如果考虑 土地出让收入，我国的广义宏观税负占 GDP 比重（MTB2/GDP）（34.6%）就升 至世界主要经济体的中上水平，略低于 OECD 平均水平的 35.9%（税收+社保缴 费占 GDP 比重）。

2.3 减税降费：“拉弗曲线”的中国实践

我国减税降费的实践是从本世纪初开始的，但一直到 2015 年之前，用宏观税负 衡量的降低税负的效果比较有限，原因在于税收征管的强化抵消了减税降费的影 响。1994 年税制改革的首要目标是增加政府财政收入，而在当时税收征收效率低 下的背景下，改革后的税收框架的法定税负较高，目的是预留出很大的“征管空 间”；随着征管手段的完善，税收占 GDP 的比重不断上升；直到 2016 年以后大 新一轮减税降费才真正降低了宏观税负。

2016 年以后的减税降费措施主要包括以下几个方面：

第一，加大针对特定行业和中小微企业的增值税和企业所得税税收优惠力度。增 值税方面，对增值税税率档次进行分步并减并降低增值税税率，扩大增值税免税、 减税适用范围，提高小规模纳税人起征点并延长小规模纳税人增值税优惠等部分 阶段性政策执行期限，下调农产品扣除率，提高部分产品服务出口退税率；企业 所得税方面，提高小微企业应纳税所得额上限，对企业研发费用按照实际发生额 进行加计扣除，对销售额处于规定额度以下的小规模纳税人免征增值税，对小微 企业年应纳税所得额超过上限部分进行一定比例减征。

第二，加大增值税留抵退税力度。增值税留抵税额是指增值税当期销项税额不足 以抵扣当期进项税额的差额，建设周期、价格倒挂、多档税率以及季节性因素均 会导致企业产生留抵税额，占用企业现金流（见我们前期报告《1.5 万亿留抵退 税利好哪些行业》）。增值税留抵退税自 2011 年开始试点，2018 年扩大适用行业 范围，2022 年政府工作报告要求 1.5 万亿留抵退税优先支持小微企业，全面解决 先进制造业、科研和技术服务、生态环保、电力燃气、交通运输等行业留抵退税 问题，此后又追加 1420 亿特定行业留抵退税，规模空前。

第三，改革个人所得税。作为调节收入分配的重要手段，个人所得税的改革节奏 也越来越快。从我国历次个税改革来看，提高起征点、优化税率结构、综合课征 是主流方向。从工薪扣除标准来看，从 1980 年的 800 元，提高到 2011 年的 3500 元，再提高到 2018 年的 5000 元；从税率结构来看，工资薪金适用税率从 5%-45% 的九级优化为如今的 3%-45%七级，低税率档的级距也有所扩大；从课征方式来 看，2018 年第七次改革首次将工资薪金、劳务报酬、稿酬和特许权使用费等四项 劳动性所得实行综合征税，并首次增加子女教育支出、继续教育支出、大病医疗 支出、住房贷款利息和住房租金等专项附加扣除；2022 年又增加了 3 岁以下婴幼儿照护专项扣除。

3. 支出政策：“传统技能”的不断革新

与税收政策相比，财政支出作为宏观调控政策的历史更为悠久。早在计划经济时 期，“生产建设型”财政便在重工业化过程中发挥了重要作用；1998 年为应对亚 洲金融危机实施了积极的财政政策，许多做法在当年尚属首次；2016 年以后，财 政逐渐向“民生保障型”转变，对经济中的部门结构也产生了深远影响。

3.1. 财政支出结构的演进脉络

伴随 1994 年税制改革后财政收入占 GDP 比重的提升，财政支出占 GDP 的比重 也显著提升。一般公共预算支出占 GDP 的比重从 1996 年最低的 11.1%一路上升 至 2015 年的 25.5%，此后在减税降费收入增速放缓的因素作用下开始回落。

除总量变化之外，近年来财政支出还逐渐向民生和三农倾斜，“兜底保障”属性 增强。2003 年 11 月十六届三中全会的《决定》提出优化财政支出结构，自此财 政“兜底保障”的属性不断强化。一方面，一般公共预算与民生相关的三项支出 （教育、医疗和社会保障）占总支出的比重大幅提升，从 2007 年的 22.3%提升 到 2021 年的 36.8%；另一方面，以 2006 年提出“三个高于”（国家财政支农资 金增量高于上年、国债和预算内资金用于农村建设的比重高于上年、直接用于改 善农村生产生活条件的资金要高于上年）为分水岭，财政农林水利支出占比从 2006 年的 5.4%跳升 2010 年的 9.1%，此后一直维持在 9%以上。

3.2. 政府购买：直接参与经济活动

政府既可以购买商品和服务，也可以参与公共工程投资，分别计入公共部门的消 费和投资需求，本质上都是直接参与经济活动。公共部门的消费和投资需求，既 可能与私人部门相关需求互补，也可能对私人部门相关需求造成挤出。

政府投资主要方向是对国民经济具有正外部性或溢出效应的领域。2019 年 7 月 1 日实施的《政府投资条例》规定，政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源 的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社 会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。每年政府工作报告 会公布中央预算内投资计划，从 2015 年的 4776 亿增加到 2022 年的 6400 亿，年 均增长 4.3%。

2014 年-18 年，政府投资对私人投资存在一定程度的挤出。理想状态下，政府部 门投资于具有外部性的领域，例如完善基础设施，提高全社会的劳动生产率，私 人部门在此基础上扩大投资，形成政府和私人部门的良性循环。我们从资金流量 表来观察，2014 年以前，政府部门和私人部门固定资本形成增速基本保持同步， 可以算作良性循环状态；但 2014-2018 年间，政府部门固定资本形成增速明显高 于私人部门固定资本形成增速，导致政府部门固定资本形成占比明显提高，出现 一定程度的“挤出效应”。我们认为原因可能是规范地方政府隐性债务，导致预 算外投资难以落地。

政府消费直接增加最终消费需求，但现实中往往难以追踪。从最终消费支出年度 数据来看，政府消费占总的最终消费支出在 30%左右，但由于政府采购数据相对 透明度较低，难以按照月度去追踪观测，社会消费品零售总额数据也不包括政府部门。典型例子是 2020 年，政府部门支付的医疗服务规模较大，当年政府消费 占总消费支出的比重达到 31.0%，创历史新高，导致市场普遍低估了 20Q1 的消 费和 GDP 增速。

3.3. 转移支付：央地关系的观察视角

1994 年分税制改革后，中央财权上升而地方财权下降，为使地方财权与事权相匹 配，形成了规模庞大的转移支付（包括税收返还）。转移支付是我们观察央地关 系的一个重要视角。

中央对地方转移支付规模连年上升，地方财政对中央的依赖度不断增强。从 2008 年到 2021 年，中央本级支出占财政支出的比重从 21.4%下降至 14.2%；2018 年 以来地方财政对中央转移支付的依赖度明显提高，2020 年在疫情冲击下，中央转 移支付占地方财政支出比重达到 39.6%，创历史新高。

分地区来看，中央对地方转移支付和税收返还主要集中在中西部边远地区。以中 央对地方转移支付占当地一般公共预算收入的比重来衡量，中西部边远地区对中 央转移支付的依赖度极高，甘肃、青海、西藏等省区接受的中央转移支付甚至是 本地一般公共收入的 3-8 倍以上，而东部沿海发达地区对中央转移支付的依赖度 相对较低，上海、广东、北京和浙江中央转移支付占收入比重不超过 20%。

各地区财力分布极度不均衡，对中央财政有净贡献的省市区占比不超过三分之 一。我们以各省市区中央级税收加上上解中央支出，再减去中央对地方的税收返 还和转移支付，来衡量地方对中央财政的净贡献。2019 年广东和上海为中央分别 贡献超 8000 亿财力，而全国对中央财政有净贡献的省区市仅有 9 个，占比不超 过 1/3。

4. 政府债务

自建国以来，我国政府对债务的态度都是比较谨慎的。1969 年《人民日报》报道 我国“既无内债又无外债”，作为独立自主的象征。改革开放后，经济的市场化 转型伴随财政政策框架的转型，发行国债逐渐进入财政政策工具箱，并从应对 1998 年亚洲金融危机开始做了大量有益的尝试。

4.1. 赤字：不再遮遮掩掩

赤字即为财政入不敷出的差额。我们在宏观分析手册系列《财政的分析与预测》 中，详细解释了赤字的四种口径以及计算方法。

以财政收支缺口来计算，建国以来我国赤字较大的阶段主要有四个时期，分别是 1959-1961 年、1979-1980 年、1998-2003 年以及 2009 年以后。其中，1959-1961 年主要由于“大跃进”对经济的破坏；1979-1980 年为改善国民经济结构失调， 从西方大量引进民用工业技术设备导致财政赤字扩大；20 世纪 90 年代后期以及 2009 年以后则是为应对经济下行压力、调整经济结构、增强民生保障而主动采取 的财政政策工具。

财政收支缺口扩大的同时，财政也在不断拓宽筹集赤字的渠道。财政预算所列赤 字目标通过发行国债（2015 年后加入了地方一般债）来筹集，但 2009-2014 年间， 除 2012 年以外，由于超收节支，财政收支缺口均小于财政赤字目标，即赤字没 有用完；2015 年以后，财政收支缺口持续高于财政赤字目标，政府通过使用结转 结余、盘活存量资金、加大利润上缴力度等方式弥补额外的收支缺口。

4.2. 政府杠杆率的国际比较

赤字反映的是政府的增量债务，而政府杠杆率则衡量了政府存量债务水平。政府 杠杆率越高意味着政府还本付息负担越重，发生债务风险的概率越大。国际清算 银行（BIS）提供了全球可比口径的政府杠杆率指标。我国的政府杠杆率由以下两个特征：

第一，我国政府杠杆率略高于新兴经济体，远低于发达经济体。国际清算银行自 2015 年起每季度发布主要经济体政府杠杆率数据，其中分子端仅包括政府贷款和 债券等“核心”债务工具，以保证不同经济体之间的可比性。2021 年我国政府杠 杆率 72.2%，新兴经济体平均水平为 65.5%，发达经济体平均水平为 111.9%。我 们已经提到，我国政府对加杠杆一直比较克制，近年来大量使用结转结余和上缴 利润，也为我国日后应对更加严峻复杂的内外部环境挑战留足了余地。

第二，金融危机以来，我国的政府杠杆率上升速度较快。从 2010 年的 33.7%上升 至 2021 年的 72.2%，上升了 1 倍多。事实上，2008 年全球金融危机后，只有实 施量化宽松的欧美发达经济体和中国在加杠杆，其他新兴经济体大都在去杠杆。 政府加杠杆的能力一定程度上反映了政府信用情况，而政府信用又对经济长期增 长有显著影响。

4.3. 地方政府隐性债务

政府杠杆率衡量的是政府的显性债务，在中国特殊的财政体制下，政府隐性债务 风险相对更高。

2014 年实施的新《预算法》，明确了财政“四本账”，将大量之前被列入预算外的 财政资金纳入预算内规范管理；但地方政府隐性债务依旧没有被杜绝，并一直承 担重要的生产建设任务。地方隐性债务是相对于显性债务而言，显性债务包括纳 入预算体系实行限额管理的地方政府债务（地方政府债券和非债券形式存量政府 债务）。隐性债务目前没有官方统一认定条件，主要包括地方城投平台和国有企 业等举债、由政府提供担保或者实际上承担偿还义务的债务，这些债务未纳入地 方政府债务限额管理，其中融资平台公司债务占大头。

分税制改革是地方政府债务问题的由来。1994 年实行分税制改革，“事权下沉、 财权上移”。地方政府用于发展经济和基建投资等的资金不足，而同时《预算法》 禁止地方政府举债，政府职能转向城投平台进行融资。2008 年为应对金融危机推 出的“4 万亿”计划导致地方政府债务快速增长。为解决地方政府融资困难，中 央允许地方政府发行债券并鼓励地方政府组建融资平台进行融资。此后地方政府 利用城投债等多种方式进行债务扩张，2008 年全国共有融资平台公司 3000 余家， 2009 年激增至 8000 余家，地方政府积累了巨大隐性债务。问题在于融资平台公 司需要政府的补贴偿还债务利息支出，而当经济低迷或处于下行阶段，“土地财 政”受到影响时，政府便无法负担这些巨量债务。

对地方政府隐性债务的治理始于 2010 年，共分为三个阶段：

2010-2013 年，摸清底数阶段。2010 年《国务院关于加强地方政府融资平台公司 管理有关问题的通知》要求清理核实并妥善处理融资平台债务。2011 年开始摸底 排查地方政府债务，2012 年 3 月银监会在地方政府融资平台贷款风险监管工作会议上表示要“要全面客观地认识地方政府融资平台贷款面临的债务到期、平台重 组和抵质押品价格波动等风险和问题，进一步加强平台贷款风险监管，深入推进 清理规范工作。”审计署在 2011 年和 2013 年对地方政府债务进行了两轮审计，结 果表明，截至 2013 年 6 月底，我国政府负有担保责任和负有一定救助责任的债 务规模总计 9.58 万亿元，其中地方政府隐性债务规模就从 2010 年底的 4 万亿增 加到 2013 年 6 月底的 7 万亿，年均增长 25%，与地方融资平台有关的隐性债务 占地方政府隐性债务总规模的 41.3%。

2014-2018 年，“开前门、堵后门”阶段。2014 年《国务院关于加强地方政府性债 务管理的意见》提出“疏堵结合、分清责任、规范管理、防范风险、稳步推进” 的基本原则。

在“堵后门”方面，文件明确要求剥离融资平台的政府融资职能，不得通过企事 业单位等举措政府债务；2017 年 5 月，财政部联合发改委、司法部、人民银行等 六部委下发了的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》和《关于坚决 制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》两份文件，明确了地方举债 的“负面清单”，规定地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何 方式提供担保，不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任；地方政府 不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用 PPP、政府出资的各 类投资基金等方式违法违规变相举债等。这些措施使地方融资平台带息负债规模 明显下降。

在“开前门”方面，2015 年实施的新《预算法》规定允许地方政府发行债券进行 融资，主要包括地方一般债和专项债，其中一般债投向无收益的公益性项目，偿 债来源主要是一般公共预算收入；而专项债则投向有一定收益的公益性项目，偿 债来源为政府性基金或专项收入。2016 年期，地方专项债发行规模连年扩大，2020 年达到 3.75 万亿，21 和 22 年有所回落（3.65 万亿），但仍维持较高水平，成为 地方政府“开前门”的主要来源。

在“开前门、堵后门”过程中，对地方隐性债务的态度曾受经济下行压力的影响 而短暂性放松，分别出现在 2015 年和 2018 年。

2019 至今，隐性债务存量化解和探索建设长效机制阶段。2019-2020 年进行隐性 债务化解试点，采取债务置换方式。债务置换是用地方政府发行的公债，替换一 部分融资平台公司的银行贷款和城投债。2019 年 12 月推出建制县隐性债务化解 试点方案，地方政府向监管部门上报方案，批准后即可纳入试点，纳入试点后可 发行地方政府债券（省代发）置换部分隐性债务；纳入试点的主要是贵州、云南、 湖南、甘肃、内蒙古、辽宁六省（自治区）的部分县市。 2021 年对地方隐性债务“严禁增量、化解存量”。

上海、广东等地区率先开展全域无隐性债务试点工作；同月广东发行了 751.63 亿 再融资一般债和再融资专项债，用途为偿还存量债务。2021 年 3 月财政部《关于 2020 年中央和地方预算执行情况与 2021 年中央和地方预算草案的报告》指出，保持 高压监管态势，将严禁新增隐性债务作为红线、高压线 2021 年 4 月国务院发布 《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，把防范化解地方政府隐性债务风 险作为重要的政治纪律和政治规矩，坚决遏制隐性债务增量，妥善处置和化解隐 性债务存量。进行隐性债务置换试点扩容和“全域无隐性债务”，2021 年 10 月在上海、广东等地区率先开展全域无隐性债务试点工作；同月广东发行了 751.63 亿 再融资一般债和再融资专项债，用途为偿还存量债务。

（本文仅供参考，不代表我们的任何投资建议。如需使用相关信息，请参阅报告原文。）