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2024年财政政策展望：结构、力度和工具。2008年金融危机以后，我国已实行了 16年的积极财政政策。这期间， 政府债务累积的同时伴随着行业的兴衰，我国经济取得了长足的进步。当前 经济面临转型，财政也致力于提质增效。在既要提振经济又要防范债务风险 的双重背景下，怎么看明年财政？

如何看待内债高企与需要债务扩张之间的矛盾？在长达十多年的债务积累 后，截至 2023 年末，我国地方政府债务率可能高达 140%，全国政府负债率 可能会达到 56%，前者已远超国际通行标准，后者已逼近国际警戒线。但世 界主要经济体，如美国、日本、欧盟等的负债水平是高于我国的。对此，我 们认为未来需要两手抓，一是适度进行债务扩张，但要强化监管，提质增 效，避免加重产能过剩和资源浪费；二是牢牢守住风险底线，积极进行债务 风险的化解，实现政府举债的长期可持续发展。聚焦明年，在近两年 GDP 增 长中枢在 4%附近的背景下，如果明年继续安排 5%左右的实际增长率，则需 要财政政策进一步提档发力，我们认为明年侧重债务扩张而不是保守少借。

明年财政安排可能有三种情况。我国在 2010-2019 年这 10 年间的赤字率始终 没有超过 3%。 2020年国家为了抗疫，将赤字率定在了 3.6%。此后的 2021年 和 2022 年赤字率分别为 3.2%和 2.8%，赤字率稳定在安全赤字率附近，初衷 是为了防范财政风险，但除了经济下行压力不大的 2021 年外，3%左右的赤 字率对于 2022 和 2023 年都是不够的，导致这两年的四季度都有财政增量工 具来直接或间接提升赤字，如今年决算赤字率提升到了约 3.8%。对此我们判 断明年，第一种情况：年初预算赤字 3%左右，年中和今年一样调整预算，增 发一万亿纳入赤字的作为特别国债管理的国债，年底决算赤字率 3.8%左右； 第二种情况：年初预算赤字 3.8%左右，包含 1 万亿作为特别国债管理的纳入 赤字的国债，年中不调整预算；第三种情况：年初预算赤字 3%左右，并另外 安排 1 万亿纳入政府性基金预算的不计入赤字的特别国债，年中不调预算。

明年用于项目建设的新增专项债预计在 3.8-4 万亿之间。今年 3.7 万亿用作项 目建设的新增专项债券发行节奏偏慢，仅快于 2021 年，慢于 2022 年和 2019 年，和 2020 年基本相同，发行高峰在一、三两个季度。广东、山东、浙江、 四川等大省发行量较多。我们预计明年用于项目建设的新增专项债在 3.8-4 万 亿之间，前置发行且节奏快于今年，支出上更加提质增效，体现在三个方 面。一是提高用作项目资本金的比例，尤其体现在城中村改造中的供水、供 热和供气；二是对专项债项目收益做出更客观真实的估测，从而保障债券资 金的未来偿付；三是和符合条件的 PPP 项目进行更多的结合尝试。

明年其他财政工具的展望。我们认为 2024 年可能继续开展化债，年初发行少 量特殊再融资债券，而专项债结存限额使用的可能性不大。专项债结存限额 和特殊再融资债的额度有些相似也有不同。相似之处在于二者都属于地方债 限额和余额的差值空间的一部分，其发行都会占用地方债的发行空间。不同 之处在于前者不涉及到中央专门给额度，其额度需要靠地方自行结存到一定 水平；后者需要中央专门下达额度，不存在地方结存。从历史情况看，每年 专项债存在实际发行量不及全年限额的情况，剩下的可以结存到未来年份。 鉴于去年已经基本发完了 5000 多亿的结存限额，所以我们认为再次集中使用 可能需要再等三年甚至更长时间。