2026年产业前瞻系列1：“十五五”城市更新掘金蓝图

战略必然：城市更新擎动“十五五”新篇章

城市更新是以优化城市资源配置、提升居住品质为核心的存量空间再开发过程。 我国广义上的城市更新涵盖了“棚改”和“老旧小区改造”，并不断外延拓展。不 仅空间范围由传统住宅延伸至老街区、老厂区、城中村、基础设施、历史文化建 筑及生态系统等多类场域，目标导向也转向结构优化、动能转换、品质提升、绿 色转型、文脉赓续与治理增效等多元价值取向，形成“政府引导、市场运作、公 众参与”多主体共治格局，及“拆除重建、功能置换和综合整治”三大改造模式。

城市更新是“十五五”时期的战略必然。从国际经验来看，城市更新可谓是城镇 化发展成熟的必然产物。以美国、日本为例，两国分别在城市化率约 64%（1949 年《住房法》）与 71%（1969 年《都市再开发法》）时启动城市更新，推动城市 发展模式从外延扩张转向存量更新。

当前我国亦位于城市发展模式转型的关键阶段。随着我国城镇化率向 70%迈进， 过去高速发展积累的结构性矛盾日益凸显。一是人口城镇化与制度供给错位。常住人口与户籍人口城镇化率差距显著，大量农村转移人口“进城不入户”，公共服 务与人口流动之间存在制度壁垒。二是住房供给与实际需求错配。新房成交面积 回落至 2019 年水平的同时，老龄化加剧与居住理念升级推动保障型、改善型住 房及配套设施需求攀升。在此背景下，我国希望通过城市更新，在优化城镇空间 布局、促进农村转移人口市民化的同时，释放潜在住房需求、改造存量住房，推 动房价止跌回稳，提升城市宜居性与发展可持续性。

格局换新：范式重构引领 20 万亿城市更新潮

2.1 地产托而不举，旧改与城中村改造常态化推进

从“十四五”规划到中央城市工作会议，城市更新政策历经四大发展阶段：试点 探索期（2021-2022 年），政策重点在于明确工作底线，开展试点工作，相关操 作规范和细则尚未落地；机制建设期（2022-2023 年），我国开始建立统筹规划 机制，土地政策、财税政策等配套政策持续推出；深化完善期（2023-2024 年）， 政策支持改造覆盖范围扩至城中村及危房改造重建，管理机制日益精细，并加强 探索多主体参与机制和多元投融资机制；高质量发展期（2025 年初至今）更加突出“以人为本”和“高质量发展”，政策目标拓展为建设“创新、宜居、美丽、 韧性、文明、智慧的现代化城市”。

纵观四大发展阶段，“十五五”时期城市更新政策基调、改造范围和更新范式或有 所调整。一是城市更新或将助力城市发展转型。2025 年中央城市工作会议虽强 调将“城市更新作为提升城市发展效能重要抓手”，却也明确指出“我国城市发展 模式正在由大规模增量建设转向存量提质增效”。2025 年 7 月政治局会议强调 “贯彻中央城市工作会议精神，高质量推进城市更新”， 二十届四中全会中也仅 表示“推动房地产高质量发展”。相关重要政策和会议均未释放超预期刺激信号。

二是更新范围或扩至 2005 年以前建成的老旧小区及全国城中村改造。据住建部 2020 年统计，2000 年以前建成的老旧小区约 22 万个。截至 2025 年 6 月， “十四五”期间累计新开工的老旧小区改造数量已突破这一规模，多地早已开始 将 2005 年以前建成的老旧小区纳入更新改造范围。与此同时，自 2024 年以来， 国务院会议及住建部相关文件多次将城中村改造列为城市更新重要内容，并将政 策支持范围更扩至 300 个地级及以上城市，未来相关改造进程有望全面提速。

三是更新范式有望从“改善民居”迈向“资产商业化运营”。“十四五”期间，我 国以“留拆改”为核心，着力于完善住房体系、补齐设施短板，聚焦于物质空间 的更新改造。2025 年 8 月《关于推动城市高质量发展的意见》首次提出建设“产 业社区、商务社区”，标志着更新逻辑的根本性转变：由基础的改善性需求转为追 求存量资产的可持续收益，将投入型民生工程升级为产出型战略资产。

2.2 城中村改造提速，仅四板块投资需求或超 20 万亿元

2025 年全国城市更新实施项目数预计大幅减少，但投资规模或保持稳定。2021- 2024 年，全国累计实施更新项目约 21.4 万个，总投资超 16.6 万亿。尽管新增 项目数量自 2021 年起维持在每年 6 万个以上，但年度投资总额自 2023 年大幅 回落后，始终在 2-3 万亿元低位徘徊，进一步反映地方财政趋紧态势。考虑到 2025 年计划新开工老旧小区数量下调至 2.5 万个，2025 年城市更新项目总量 或大幅收缩，但投资规模仍有望在城中村改造规模扩张的带动下，维持在 2-3 万 亿元。“十四五”期间城市更新总投资规模或达 18 万亿元。

“十五五”期间，在旧改与城中村改造常态化推进的趋势下，预计仅四板块的总 投资需求就有望超 20 万亿元。首先，根据中国建设报和发改委已公布的相关信 息和数据，未来老旧小区改造总投资需求将提至 8 万亿元，其中电梯加装市场规 模约 5000 亿元；地下管网升级计划投资扩至 5 万亿元，智慧管网改造占比将提 至 30%；历史文脉保护投资约 2 万亿元。

城中村改造方面，得益于政策持续发力，“十五五”期间有望撬动投资 7 万亿元。 首先，根据七普数据，我国城区总户数约 2.21 亿。鉴于城中村以自建房为主，结合城区自建房户数占比（约 10.06%），及城市每户平均住房面积（约 92.17 平 方米），初步推算全国城区城中村总面积约为 20.53 亿平方米。

其次，改造成本方面，我们主要参考 2019 年广州住建局的《广州市旧村庄全面 改造成本核算办法》和 2024 年北京住建委的《老旧小区综合改造工程造价指数》、 《城市更新工程造价指标》，将相关费用划分为拆除重建类和更新改造类。在满足 房屋均具备产权证、拆建比不大于 2 的前提下，结合各地房屋造价之比，推算得 出全国城中村拆除重建平均单位成本最高约 11318.03 元/平方米，更新改造平均 单位成本约 4773.22 元/平方米。

根据佛山市、浙江省秀洲区、柳州市自然资源局和深圳坪山区人民政府住公布的 数据，假设城中村需拆除重建面积占比 30%-50%、拆建比介于 1.6-2.0 之间， 对应总投资需求约为 12.61-16.40 万亿元。在中性情景下（拆除面积占比 40%， 拆建比 1.8），我国城中村改造的总投资规模约 14.31 万亿元。按 10 年改造周期 计算，年均投资约 1.43 万亿元，预计“十五五”期间可拉动投资约 7.15 万亿元。 若未来改造范围扩至镇级区域，整体的投资规模仍具上行空间。

2.3 债务约束趋紧，投融资机制以多元创新稳中寻可续

投融资机制持续优化，从“地方财政主导”过渡到“多元协同创新”。面对“十五 五”期间预计逾 22 万亿的更新资金需求，仅靠地方财政投入显然难以为继。截 至目前，地方财政都是城市更新的主要资金来源。中国城市规划设计院数据显示， 2023 年 35 个代表性城市中，地方政府资金投入仍占各地更新总投资四成以上。 但随着近年地方财政收紧、债务压力攀升，各地开始积极探索投融资机制多元化 创新，以形成“财政引导、金融协调、市场运作”的良性资金格局。

一方面，中央、地方与金融机构多措并举。截至 2024 年底，全国已有 12 个省份 发行专项债近 1000 亿元用于各类更新改造。中央财政投入同步扩张，2025 年 拟补助城市数量由 15 个增至 20 个，预计资金规模超 200 亿元。银行等金融机 构亦积极跟进。在 2022、2025 年分别通过 7400 亿与 5000 亿政策性开发性金融工具为基础设施等项目夯实资本金基础的同时，政策性及开发性银行还通过 直接贷款或牵头银团等模式提供后续配套长期融资。

另一方面，社会资本参与渠道也在积极拓展。各地政府积极推广“投资人+EPC”、 PPP 及“政府+企业+产权人”等多主体参与的投融资模式，并联合社会资本共 设城市更新基金和资金超市。截至 2025 年 2 月，全国已有 28 个城市设立相关 基金，总规模约 4550 亿元。同时，为盘活存量资产、实现资本运作闭环，我国 加速推进公募 reits 市场建设。截至 2025 年 11 月，基础设施公募 REITs 所投 ABS 存续 84 只，规模高达 2051.95 亿元，与 2023 年 11 月相比实现翻倍增 长。

因此，“十五五”期间我国城市更新资金来源或仍具较强韧性。（1）地方与中央财 政：地方未来或在积极投放专项债、扩大资本金使用“正面清单”（如纳入智慧基 建等领域）的同时，加强对项目收益平衡等方面的全流程监管；中央预计将通过 增设专项补贴、适度提高赤字率或增发国债，扩大财政逆周期调控空间。（2）金 融机构：除“白名单”向“应贷尽贷”深化外，新型政策性开发性金融工具亦持 续赋能。此外，我国正在探索将碳排放权、碳回购等环境权益类资产纳入合格质 押物范围，有望进一步降低绿改项目融资成本。（3）社会资本：一方面，政府将 大力推动基础设施 REITs 市场扩容提速；另一方面，PPP 项目管控或在隐性债 务约束下持续收紧，通过分类施策与预算硬约束实现存量债务的显性化、规范化。

（本文仅供参考，不代表我们的任何投资建议。如需使用相关信息，请参阅报告原文。）