2025年养老保险行业体系研究：海外养老保险体系改革，历史实践与经验启示

一、 英国：兜底养老是消除老年贫困的最优解

英国是福利国家和现代社会保险体系的发源地。长期以来，英国一直以消除老年贫困为养老保险体系的目标。时至今日， 英国的养老保险体系经历了长足的改革，其发展历程具有借鉴意义。

1.1 英国现代养老保险体系的建立：福利国家的建立

1.1.1 二战前的英国养老金体系：分散、低效的系统

二战前，贫困问题在英国引发了广泛关注，并被视为国家进步的阻碍。两次工业革命，一方面令英国国力飞速增长，坐上 了日不落帝国的宝座；另一方面也令新的社会问题不断产生，成为进一步发展的阻碍。其中，新兴工人阶级面临的贫困问 题被认为是重中之重：第一，恶劣的卫生和营养条件限制了人力资本的进一步积累。存量方面，大量工人居住在逼仄、拥 挤、脏乱的环境中，导致疾病的发生和传播概率显著增加，部分城市的工人病死率甚至成倍增长。增量方面，营养不良令 青少年瘦弱、矮小，无法成长为合格的劳动群体，这不仅限制了工业产能的进一步扩张，还限制了国防力量的强化。第二 次布尔战争期间（1899-1902 年），大约 40%-60%的应征男性被认为不适合服军役1。第二，贫富差距扩大令劳资关系紧 张，限制了工业产出效率。自 1911 年“劳工大动荡（Great Unrest）”开始，英国每年大约有 1000 起左右的罢工事件发 生2，甚至在第一次世界大战期间都未得到显著改善3，国家产出受到了一定影响。 英国曾出台一系列分散的社会保障政策以缓解贫困，并取得了一定成效。自 19 世纪至第二次世界大战之前，英国对其社会 保障体系进行了诸多改革，如1834年《济贫法》改革、1908年《养老金法案》出台、1909年《儿童宪章》推出、1911年的《国民保险法案》推出、1925 年《寡妇、孤儿与老年人缴费养老金法案》的颁布及其后的修正等。各类社会保障政策出 台后，英国贫困问题有所缓解，并直接体现在寿命延长、死亡率的下降上4。

养老金制度作为社会保障政策的重要组成部分，也迎来了快速发展。二战前，英国具有三类养老金：第一是非缴费型养老 金，由 1908 年《养老金法案》建立，70 岁及以上老人在经过经济状况调查后，可以领取每周 1-10 先令的养老金。第二是 缴费型养老金，由 1925年《寡妇、孤儿与老年人缴费养老金法案》引入，男性 65岁、女性 60岁的老人，在缴费的情况下 可以领取每周 10 先令的养老金。但是，此类养老金仅承担 5 年的支付义务，5 年后相关老人将转入非缴费型养老金，但无 需经济审查。第三类是补充养老金，由 1940 年《寡妇、孤儿与老年人缴费养老金法案》修正案引入，对没有其他收入来源 的老人，可以将所有养老金（包括缴费和非缴费养老金）领取金额提升到每周 22 先令，对于家庭而言可以提升到每周 37 先令。

英国的养老金制度缓解了老年贫困，但其昂贵、低效的问题也引发了广泛的重视。在养老金的帮助下，英国独立居住但领 取贫困救济金(out-relief)的老年人，在所有老年人中的占比，从1906 年的 11%下降到 1942年的 0.5%7。 但是，二战前英国的养老金系统过于昂贵。自 1909 年养老金开始发放后，英国的养老金支出开始迅速攀升，到 1935 年后 相关支出占公共支出的比重维持在 6%-8%之间。这对于刚刚经历第一次世界大战和大萧条、债务高筑的英国来说难以承受。

此外，分散的养老金体系也存在一系列运行低效的问题：第一，覆盖面狭窄。例如，缴费型养老金只覆盖了低收入的体力 劳动者，这一设计实际将最需要保障的灵活就业人群和失业工人排除在外。尤其大萧条期间，英国失业率一度达到 20%， 英格兰北部和威尔士等主要工业区的失业率峰值甚至接近 30%和 40%10。广泛的失业导致缴费型养老金覆盖不足，到 1938 年才覆盖 2000万人左右，仅占英国总人口（4647万11）的一半不到。第二，制度设计存在缺陷。如，老年人领取非缴费型 养老金前需要通过经济审查，经济审查不仅成本高昂12，且在英国传统观念的影响下13，许多老年人羞于承认自己的贫困， 不愿领取；缴费型养老金仅提供为期 5 年的保障，其后老年人就只能转领非缴费型养老金，二者间的衔接并不完善，导致 部分老年人返贫14。第三，管理部门分散，系统优化存在困难。任何涉及社会保险体系的改革，都进展缓慢。

1.1.2 二战期间的改革筹备：全面消除老年贫困成为养老保险体系的目标

第二次世界大战期间，英国曾尝试优化社保制度。1941 年，第二次世界大战期间，英国丘吉尔保守党政府为提升社会保障 体系效率、提振国民及前线军队士气，委托威廉·贝弗利奇爵士对社会保障体系进行调查，并给出战后的改善方向。次年， 贝弗利奇完成了名为《社会保险及相关服务》的报告（即《贝弗利奇报告》）。在报告中，贝弗利奇提出要建立一个崭新 的社会保障体系：缴费端由个人、企业、国家三方共同缴费；管理端实行完全积累制，并由唯一的社保部门独立管理；支 出端则提供足以使参与者“无需其他资金来源即可免于贫困”的统一、固定水平的保障待遇16。 贝弗里奇对优化社保制度的设想，在民间引发了巨大反响。虽然丘吉尔政府认为贝弗里奇的设想“不切实际”，并将其冷 处理17。但是，民众却在缺乏了解的情况下18，对《贝弗里奇报告》产生了强烈支持：到 1944 年 2 月，《贝弗里奇报告》 已售出超过 60 万份；95%的英国国民表示听说过它19，86%的国民支持推行贝弗里奇的设想20。丘吉尔政府甚至因为对 《贝弗里奇报告》不置可否的态度而遭受批评21。 最终，“消除贫困”成为了国民愿景22，而民意最终通过选举影响了政策的走向，并成为英国养老金改革的核心。1945 年， 保守党败选，工党政府上台执政。作为工人阶级利益的代表，工党政府参考《贝弗利奇报告》，对英国的医疗、教育、失 业等社会保障领域进行了全面的改革。就养老金而言，工党政府建立了一个覆盖全面，但与贝弗里奇的设计截然不同的养 老保险体系。

1.1.3 二战后的全面重构：税收型三级养老金制度的建立

战后英国的养老金制度共有三层：第一层为国家援助，属于无偿津贴；第二层为基本国家养老保险，为现收现付制、固定 待遇的养老金，缴费和待遇水平均与收入水平无关；第三层是分级退休福利，为收入相关养老金，多缴多得。我们按照三 层养老金建立的时间顺序，对其进行介绍。 最先建立的，是第二层基本国家养老保险（Basic State Pension，BSP）：固定缴费、固定待遇的现收现付制养老金。 1946 年，英国发布了新一版的《国家保险法（1946）》。新的国家保险（National Insurance, NI）整合了此前各种各样的 失业、工伤、医疗、养老保险等，从 1948 年开始运行。 就养老金而言，二战前的缴费型和补充型养老金被 BSP 替代。BSP 作为国家保险的一部分，其本质是一个固定缴费、固定 待遇的现收现付制养老金，强制覆盖所有除已婚妇女以外的职工。缴费方面，职工的缴费金额为固定金额，政府决定调整 频率和调整幅度。1946 年时，每人每周需要缴纳的国家保险缴款为4 先令 11 便士23，并在随后的数年中不断上涨。待遇方 面，退休人员的待遇为固定待遇、少缴少得（如式1.1，Rate为全额待遇，Q为实际缴费年限，R为法定缴费年限），固定 待遇水平每 5 年调整一次，1948 年首次发放时的待遇约每周 1英镑 6 先令24。

与贝弗利奇的设计相比，BSP 有诸多的改变：第一，放弃完全积累制，改为现收现付制。很显然，完全积累制无法解决已 经存在的老年贫困问题。英国政府不能要求已经退休的老年人先储蓄再领钱；许多战时工作、战后失业的中青年也暂时无 力储蓄。因此，英国政府选择将当期养老金缴款，直接用于当期养老金支付。第二，放弃了统一的、令所有居民都能“免 于贫困”的福利待遇水平，改为兜底型养老金。一方面，由于各地区生活成本（尤其是住房成本）存在差异，统一的待遇 水平要么无法满足高成本地区居民的生活所需，要么显著提升养老金制度成本并转嫁为高昂的税负。另一方面，只有适当 的福利待遇水平才能形成正向的工作激励并鼓励储蓄，令居民有工作的热情和应对年老风险的意识。 随后建立的，是第一层国家援助（National Assistance，NA）：财政支持的无偿经济援助。由于 BSP 仅覆盖了职工，没 有覆盖失业人群等无法参与的居民。因此，工党政府又在 1948 年通过了《国家援助法》，为所有未能参加 BSP 的低收入 老年人提供无偿经济援助26。国家援助并未取代二战前的国家养老金。 最后建立的，是第三层分级退休福利（Graduated Retirement Benefit，GRB）：完全积累制的收入相关养老金。到 20 世纪 50 年代末，英国约三分之二的职工并不具有职业养老金计划，只能依赖 BSP 保障退休后收入。同时，BSP 待遇水平 偏低；且作为完全的固定缴款、固定待遇养老金，养老金待遇与收入无关，无法形成有效的储蓄激励。 因此，1959 年英国修订《国家保险法》时，又新设了名为 GRB 的养老保险制度，从 1961 年开始运行。GRB 的设计，主 要是通过让职工额外缴纳一定规模的养老金，这些缴费可用于购买“养老金单位”，养老金单位的价格根据需要进行调整， 从而建立起普适性的职业年金制度，作为 BSP 的补充。 缴费方面，所有缴纳 1 类国家保险的人，需要进一步增加缴纳分级养老金。对于男性而言，每缴满 7.5 英镑后，就会获得1 个养老金单位；女性由于退休更早、预期寿命更长，需要缴满 9 英镑才会获得1 个养老金单位。待遇方面，当参与GRB 的 职工退休后，会根据养老金单位的价格领取养老金。养老金单位的价格，由社会保障福利上调命令确定。然而，出于控制 成本的考虑，英国在 1961 年至 1978 年间并未提高养老金单位的名义价值27，导致该计划在1975 年被新制度取代。

1.2 英国现代养老保险体系的扩张：福利国家的调整期

自国家援助、BSP 和 GRB 的框架建立之后，英国的养老保险体系雏形便基本确立。此后数十年间，兜底型福利、BSP 和 分级退休福利分别经历了一系列改革。其中，兜底型福利的调整更加偏重于在建立最低保障的同时，避免形成负向储蓄激 励。

1.2.1 兜底型福利的调整：从国家援助到 Pension Credit

1948-1999 年，专门针对老年人的养老救济制度并未出台，兜底型福利主要是覆盖全民的兜底类保障。1948 年《国家援助 法》建立的国家援助制度，广泛覆盖所有国民，并非针对老年人。二战前的非缴费型养老金仍然运行，用于给从未参与国 家保险的已退休老人发放兜底型养老金。但在 1961 年后，国家救济金被补充福利替代。补充福利包括向低于国家养老金年 龄（SPA）的人提供补助金，以及向超过SPA 的人提供补充养老金（supplementary pension）。1988 年至 2003年，养老 金领取者可通过收入补助（Income Support，IS）获得最低收入保障。其中，养老金领取者可获得额外补助（extra premiums）。 1999 年，英国政府正式引入针对老年人的最低收入保障制度，并在2003 年衍化为双层型兜底福利。1999 年，英国政府正 式确立针对养老金领取者的最低收入保障（Minimum Income Guarantee, MIG），以确保养老金领取者的基本收入水平。 MIG 的待遇水平较好，但是并不能很好地形成激励作用。2003 年，英国政府将 MIG 替换为养老金补助（Pension Credit, PC）。

养老金补助是一个创新性的设计，它希望通过分级制度实现两个看似矛盾的目标：通过基于收入测试的保障补助 （Guarantee Credit, PCGC），为养老金领取者提供最低收入保障；并通过激励型的储蓄补助（Savings Credit, PCSC）， 鼓励职工进行储蓄。 其中，保障抵免 PCGC 替代了 MIG，即确保所有养老金领取者的最低收入水平。保障抵免的运行方式，是由政府设定一个 最低收入目标，如果居民收入低于这个收入目标，则会收到政府的补贴。如式 1.2所示

????????? ?????? = ??????????? ?????? – ?????? 式 1.2

式 1.2 中，适用金额（Appropriate amount） = 标准保障抵免金额 + 额外补贴（如残疾补贴、护理补贴） + 住房费用，每 年按照收入水平进行调整。 养老金储蓄补助 PCSC 的设立则旨在鼓励居民进行储蓄。由于 PCGC（以及此前的 MIG 等）在实际运行过程中，居民收到 的养老金补助会随着收入的增加而减少，实际导致了负向的储蓄激励作用。因此，英国政府希望通过设立 PCSC，鼓励居 民进行储蓄。PCSC 的运行模式，是为那些满足一定收入条件的老年人，根据收入水平提供额外的养老金补助。具体如式 1.31-1.33 所示：

?? ?? ≤ ???，??????? ?????? = 0 式 1.31

?? QI > SCT and TI > AA，savings credit = a – b 式 1.32

?? ?? > ??? ??? ?? > ??，??????? ?????? = ? – ? 式 1.33

其中，QI 是符合资格的收入（qualifying income），SCT是储蓄抵免门槛（savings credit threshold），TI 是总收入（total income），AA 是适当金额（appropriate amount），a=min{0.6×(QI–SCT),0.6×(AA–SCT)}，b=0.4×(TI–AA)。在 PCSC刚 开始运行时，SCT被设定为与 BSP 金额相当。

1.2.2 BSP 的调整：待遇水平从慷慨到收紧再到更慷慨

与兜底型福利相比，BSP 制度的持续时间更久，改革基本围绕待遇水平的可持续性展开。其中，涉及的改革措施主要包括 待遇水平的确定机制以及退休年龄。 待遇水平确定机制方面，BSP 经历了“慷慨-收紧-更慷慨”的调整模式：在 BSP 刚刚建立时，其人均待遇水平的调整机制 并不明确，主要由根据政府公告进行确定。1975-1980 年，工党政府领导下的 BSP 改为根据物价（RPI）及平均工资增速 间的较大值确定；1980-2001 年，保守党政府将其改为锚定物价水平（RPI），由于工资增速高于通胀增速，养老金的慷慨 程度有所下降；2001-2011 年，工党政府再次将 BSP 改为根据物价（RPI）和 2.5%的较高者调整，养老金的慷慨程度提升； 2011 年起，养老金改为由根据物价（CPI）、工资和 2.5%之间的较高者调整，养老金的慷慨程度再次提升。 整体看，与英国养老金制度的建立一致，保守党政府倾向于收紧养老金待遇水平，而工党倾向于提升养老金的待遇水平。 然而，到 2011 年时，保守党和工党联合政府均认为需要保证养老金的待遇水平。这主要是由于，工党的福利理念即为保障 弱势群体的待遇；而保守党虽然更加务实，但其支持者中年长者偏多，为了选票考虑，需要改变此前的福利态度。

从实际效果看，虽然英国 BSP 待遇水平逐渐上涨，但自 80 年代起确实经历了待遇水平逐渐收紧的情况。尤其在 21世纪初 期，BSP 待遇水平甚至不到平均工资的 20%，老年贫困问题十分严重。这也导致了最低保障制度（MIG 等）的出台，以及 “三重锁”机制的诞生。自 2011 年起，BSP 的待遇水平改为根据工资、CPI 或 2.5%的最高值进行调整后，BSP 的待遇水 平快速提升。

随着待遇水平愈发慷慨、老年人口不断增加、预期寿命不断延长，控制养老金支出成为英国政府的政策目标。自 1995年起， 英国便开始尝试提升退休年龄，最初设定的目标是男女均为 65岁，到 2020 年实现。2007 年，英国进一步将目标退休年龄 提升至 68 岁，到 2046 年实现。但随着养老金支出水平的快速提升，延迟退休的进程不断加快。当前，英国男性和女性的 退休年龄已经延长至 66 岁。同时，68 岁退休的时点也自 2046 年提前至 2039 年。

2.3 分级退休福利的调整：从 CRB 到 S2P

20 世纪 70 年代，英国的职业养老金计划快速发展，导致依靠国家保险（BSP 和 GRB）的职工，与具有职业养老金计划的 职工在退休后收入差距巨大。1975年，英国修订《社会保障法》，将GRB 改为与收入挂钩的养老金计划（State EarningsRelated Pension Scheme，SERPS），并于 1978 年 4 月生效。其目的是通过额外的国家养老金计划或私人职业养老金计 划，为每个人提供一个抗通胀的、与收入挂钩的养老金。 SERPS 要求职工缴纳额外的养老金缴款；待遇水平，则是职工职业生涯中收入最高的 20 年中，所缴纳的养老金缴款的指 数化平均值的 25%。SERPS 的待遇水平，在职工退休时进行计算，而后按照国家规定的方式进行调整。

1.3 英国现代养老保险体系的整合：福利国家的合并期

随着老年福利支出金额越来越高，英国希望降低居民对国家养老金计划的依赖。进入 21 世纪后，英国的老龄化率不断攀升， 养老金领取人数也快速上涨；同时，08 年金融危机及欧债危机的影响下，老年福利支出占 GDP 比重快速跃升，可持续性 面临一定挑战。因此，英国希望通过发展职业年金，降低国家养老金支付的压力。

2012 年，英国为职业年金计划引入“强制提供”和“自动注册机制”机制。“强制提供”即在法律上强制要求雇主提供至 少一个职业养老金计划。“自动注册机制”，是指雇主有法律义务把年龄在 22 岁和基本养老金领取年龄之间、年收入高于 1 万英镑且从未加入过任何养老金计划的雇员“自动加入”到一个职业养老金计划中，之后雇员进行默认缴费，雇主匹配缴费， 国家提供税收减免，雇员可以主动申请退出计划。雇员被“自动加入”职业养老金计划后，有一个月的选择退出期；若雇员在 此期间退出，可以取回已经缴入的费用；若在选择退出期之后退出，则要等到 55 岁之后才能取出已存入的资金。这改变了 过去企业雇员自愿选择参与职业年金计划的做法，转而实施强制性或半强制性的参保办法30。根据英国就业和养老金部的估 计，近 1100 万雇员将自动注册参加一项职业养老金计划，提高了职业年金的覆盖率和保障水平。 同时，英国还成立国家职业储蓄信托（NEST）。NEST 是英国政府为配套“自动加入”机制建立的国家层面职业养老金计划， 以信托结构运作，由国家职业储蓄信托公司（National Employment Savings Trust Corporation，NEST Co）这一非政府部 门公共组织受托管理，NEST 日常经营决策不受政府部门的干预。英国政府建立 NEST 的目的是在“自动加入”机制的基础 上，为广大企业、尤其是中小企业提供简单、收费低廉且高质量的职业养老金管理服务，从而进一步扩大第二支柱职业养 老金的覆盖面。 2016 年，英国为了进一步提升养老保险体系的运行效率，并降低养老金成本，开始进一步将 BSP 和分级退休福利进行整 合，建立起全新的养老保险体系：新国家养老金（New State Pension, NSP）。NSP 取代了 BSP 和 S2P，开始为全体居 民提供兜底型养老金。NSP 的运行模式与BSP 基本一致，只是待遇水平有所优化，且职工不再能通过退出分级退休福利来 降低养老金的缴费率。英国政府认为，NSP 从长期来看可以提升养老保险体系的缴费率，并扩大养老保险覆盖面，更有利 于系统的持续。

整体看，英国的改革采用的是老人老办法、新人新办法的制度设计，其整体影响仍需观察。但是，通过设立专门的兜底型 养老金，以及提升养老金待遇标准，英国的老年贫困率确实在进入 21 世纪后显著下滑。与此同时，英国的养老金支出虽然 快速增长，但是占 GDP 的比重仍然相对可控，相关改革取得了一定成效。

二、 德国、加拿大：养老保险体系的可持续性如何保证？

英国的养老保险体系的改革手段，被世界其他国家所广泛借鉴。然而，部分国家在进行改革时，还采用了一些创新的改革 措施，其中，德国与加拿大分别在养老保险体系的收支两端进行了创新。支出端，德国在确定待遇水平的过程中创新性地 引入了人口因子，通过灵活调整待遇水平的方式提升养老保险体系的可持续性；收入端，加拿大则通过增加特定养老金以 及针对高收入居民征收新缴费的方式，尽可能降低了老年贫困率，并强化了养老金的再分配功能。

2.1 德国养老金体系改革的创新：支出端，可持续因子的引入

德国是全国性职业养老金的发源地。19 世纪中叶，欧洲各国工人为争取更好的工作条件、更平等的政治权利和经济权益， 而发动了一系列武装革命，最著名的包括英国“宪章运动”、法国二月革命、德国 1848 年革命等。19 世纪中后期，俾斯 麦通过发动三次王朝战争，最终统一了德国；但在其执政时期，德国社会矛盾更加尖锐。为解决这些社会问题，俾斯麦启 动了以社会保障制度为核心的改革，相继在 1883 年推行《健康保险法》、1884 年推行《工伤事故保险法》、1889年颁布 《伤残和老年保险法》，建立了较为完善的社会保障体系，意在通过健康、医疗、养老等保障来减少工人运动的压力，维 持社会秩序的稳定。其中，于 1889 年颁布的《伤残和老年保险法》是德国养老保险体系发展的开端。

20 世纪 80-90 年代，德国经济社会与人口结构进一步发生了一系列变化，促使德国政府加快了养老保险体系改革的步伐。 其一，德国出生率和总和生育率在 60 年代达到顶峰后，在 70-80 年代开始迅速下降，其中总和生育率在 1994 年降至历史 最低点；与此同时，15-64岁人口占总人口的比重于 80年代中期见顶，而65岁以上人口占比迅速攀升，老龄化带来的问题 逐步凸显，养老金体系面临的收支压力增大。其二，德国 80 年代劳动力成本不断走高，其工资和收入指数持续大幅攀升至 90 年代初的阶段性高点；而由于德国养老金支出与工资变动挂钩，这也在一定程度上加大了养老金支出的压力。其三，东 德西德于 90 年代初合并之后，政府的社会保障支出压力进一步增大，东德地区的大规模失业和提前退休潮给养老保障制度 造成巨大压力37；德国养老金支出占 GDP 的比重从1991 年起持续攀升并在 21 世纪初升至11.36%的高点。

1992 年，德国为应对上述经济社会与人口结构变化给养老金体系带来的挑战，颁布了《1992 年养老金改革法》，为养老 保险体系实施了一系列“开源节流”的改革措施。 具体来看，此次改革主要涉及三方面内容：第一，延迟法定退休年龄，改革规定，将从 2001 年起废除原男性 63 岁退休和 女性 60 岁退休的政策，并将法定退休年龄统一调整为男女同为 65 岁。第二，提高养老金缴费率，以起到直接补贴养老金 累计结余的作用；从实际情况看，德国养老金缴费率从 1993 年 17.5%的低位持续升至 1997 年 20.3%的高点。第三，调整 养老金积分公式，养老金增幅由挂钩毛工资增幅转变为挂钩净收入增幅。

2.2 加拿大养老保险体系改革的创新：收入端，新老划断提升缴费率

1870 年，加拿大便实施了《超级年金法》，旨在为联邦政府的特定雇员群体提供退休金福利，在该计划中，员工仅需支付 象征性的供款。继 1870 年立法之后，加拿大在 1874 年迎来了首个私人养老金计划即企业年金，由大干线铁路公司 （GrandTrunk Railway）引入。这一计划要求员工缴费，但仅限于 37岁以下的文职员工，而非文职员工则仅能享受工伤、 疾病和死亡保险。1887 年，加拿大联邦政府颁布了《养老金公司法》，允许在联邦层面注册的公司设立自己的养老金计划。 随后，包括多伦多银行和皇家银行在内的一些加拿大金融机构也开始实施了相似的养老金制度。1908 年《加拿大政府年金 法》的推出，正式建立了加拿大公共养老金体系，政府提供了比私营保险公司更优惠的年金利率，旨在激励个人储蓄以备 退休之用。尽管这一法案标志着联邦政府对私人养老金的介入，但它本身并不等同于现代意义上的退休金计划，而是作为 一种为退休人群提供收入的经济手段。

2.2.1 养老保险制度早期改革（1915-1927 年）

在第一次世界大战和工业化浪潮背景下，1916 年加拿大联邦政府成立了负责处理退伍军人退休和伤残事宜的养老金专员委 员会,为退伍军人及其家人设立了遗属抚恤金和残疾抚恤金。但是加拿大政府仍未解决老年人的援助问题，1908 年所提出 政府年金计划很多人无法承担缴费负担而没有参加，国家养老金制度的需求仍然强烈且日益增长。 1927 年，加拿大通过了第一个《老年养老金法》，创建了一个全国性的非缴费型和基于家庭收支状况调查的养老金体系。 该法首先规定由联邦和各省政府共同分担养老费用，旨在为所有退休人员提供最低限度的养老金。其次，规定了最高养老 金额度为每月 20 加元。最后，明确了养老金的领取条件：领取者年龄最低为 70 岁，且为加拿大居住满 20 年的英国臣民 （印第安人被排除在外），同时年收入（包括养老金福利）低于 365 加元（由经济调查状况决定）。尽管养老金领取资格 较为苛刻，但该法案是全国范围内为贫困老年人提供福利的开端。 1952年，加拿大推出了首个全民养老金计划——老年保障金(OAS)。1950年，加拿大议会任命了一个养老金委员会，该委 员会向政府提交了一份实行“全民皆有”的公共养老金计划的可行性报告，以作为1927 年“家计调查”式养老金计划的补 充。加拿大政府据此于 1952 颁布了《老年人保障法》和《老年人救助法》，取代了 1927 年的《老年养老金法》，这是加 拿大首次建立的统一给付标准、覆盖全民的全国性养老金体制。与之前的法案相比，第一，提高最高养老金额度，由每月 最高 20 加元提高为每月 40 加元。第二，取消“经济状况调查”，老年人首次无需接受“经济状况调查”即可领取养老金。第 三，原来被排除在计划外的印第安人也包括在全民养老金计划内。

2.2.2 养老保险体系构建核心时期（1960—1989年）

尽管加拿大已经建立覆盖全民的养老金计划，但是对于大多数人来说，退休意味着生活水平大幅下降。1960 年加拿大全国 有公共部门和私有养老金计划近 9000 个，一些计划与特定工作挂钩，不可转移，而且通常需要很长的缴费期。公众对更具可携带性、更高收入替代率的养老金计划呼声越来越高。基于上述情况，联邦政府开始考虑修宪，对养老金进行改革，这 些改革措施具有里程碑的意义。 1966 年，基于收入的强制缴费型养老金计划——加拿大养老金计划(CPP)和魁北克养老金计划(QPP)成立，旨在为退休工 人、因工致残者和死亡员工家属提供保障。1966 年，莱斯特·皮尔逊政府推出了加拿大养老金计划（CPP）。这是一项针 对 18 至 70 岁之间的工薪和自雇工人的强制性缴费计划。同年，一项姊妹计划——魁北克养老金（QPP）计划出台，覆盖 魁北克工人及其家属。两项计划内容非常接近，共存的原因是因为魁北克政府希望在该省社会福利领域保持主导地位，并 控制养老金储备以投资于省级发展。这些计划的内容包括保护工人及其家人免受退休导致的收入损失、提供死亡、遗属和 残疾福利以及根据受助人的缴费金额制定其领取福利水平。《老年人保障法》（OAS）与《加拿大养老金计划》（CPP） 构成了加拿大现代社会保障体系的两大基石，提供了一个福利体系的基本框架。 但在 20 世纪 60 至 70 年代期间，老年人贫困的问题并未得到根本解决。因此，加拿大联邦政府于 1967年引入了《收入保 障补贴》（GIS）制度，旨在进一步减少老年人的贫困。首先，GIS 作为老年保障计划的一部分，为那些领取养老金的低 收入退休人士提供额外经济支持；其次，GIS 也向那些不符合“加拿大养老金计划”（CPP）资格要求的退休人员伸出了援 手。最后规定补助金金额会随着收入增加而减少，单个申请人收入若超过 720 加元便不能获得补助资金。 到 20 世纪 60 年代末，加拿大老年贫困率已经显著下降，但仍有部分老年人生活在贫困中。加拿大对公共养老金制度进行 了许多改革，旨在帮助妇女、低收入工人、残疾人和其他最容易陷入贫困的群体。其采取的一系列改革措施包括：1973 年 规定老年保障金（OAS）的福利水平与消费价格指数（CPI）挂钩，以实施更好的通货膨胀保护；1975 年，加拿大正式实 施了《配偶津贴》制度，旨在为老年人的配偶提供额外的财务支持；1985 年，政府进一步扩展了这一福利体系，引入了 《鳏寡津贴》制度，为丧偶的老年人提供经济援助；1987年引入了弹性退休制度，允许加拿大养老金计划缴款人选择在60 岁时领取养老金。

2.2.3 养老保险体系改革完善时期（1990-2000 年）

截至 20 世纪末，加拿大公共养老金在缓解老年人贫困问题上已取得显著成绩，使大量老年人摆脱了贫困。低收入老年人的 比例从70年代末的30%左右降至90年代的10%左右。1998年，加拿大国内低收入群体的基本养老保险替代率接近90%， 在 OECD成员国 11个国家中位居前列，仅次于卢森堡和法国；而平均收入群体的基本养老保险替代率也高于美国、英国和 日本等国家40。然而，加拿大公共养老金可持续性在20世纪 90年代发展成为一个重要的政治问题：随着老龄化水平快速提 升，加拿大 65 岁及以上老年人的赡养比率快速增长，从 1986 年的 15.3%逐渐上升至 1996 年的 17.8%。越来越多的人对 养老金可持续性表示担忧。

在这样的背景下，联邦和各省区两级政府联合发布了一篇关于“加拿大养老金计划”（CPP）的咨询报告，任命国会议员 沃尔克作为联邦政府的代表负责举办听证会，经过深入的讨论和精心的准备，加拿大国会于 1997 年通过了一项法案，对基 础养老保险制度“加拿大养老金计划”（CPP）实施了重大改革，并推出了一系列引人注目的重要措施。 1997 年的改革重点针对的是“加拿大养老金计划”（CPP），其核心改革措施主要包括六个关键点：第一，提升缴费比例， 从原先的 5.85%增加至6.0%，并按照既定的时间表逐年递增，直至2003年达到 9.9%，此后保持稳定。第二，储备基金增 长到五年支出规模，并成立加拿大养老金计划投资管理局。储备基金的资金来源于缴费收入的结余，其规模大约相当于五 年的养老金支出。独立于政府的“加拿大养老金计划投资管理局”（CPPIB）负责实施对该基金的市场化投资管理。第三，年 度基本免税额维持 3500 加元水平不变。第四，对残疾津贴的发放标准进行了严格审查，并适度降低了津贴金额。（5）把 年最高养老金收入基数由三年延长为五年，提高了门槛。（6）联邦及各省财政部长每三年对“加拿大养老金计划”（CPP） 及其投资管理局（CPPIB）进行审查41。

2012 年，加拿大又采用了新老划断的方法，提升缴费率和替代率。2012 年，加拿大财政部研究结果显示：在所有临近退 休家庭中，约有 24%的家庭将在退休后面临超过 40%的收入下滑，退休储蓄不足的风险极大43；同时，加拿大人预期寿命 的延长、私人部门养老金改革及长期低利率，令年轻人也面临较大的养老储蓄缺口。为提升加拿大退休人员的收入水平， 2016 年，加拿大政府通过了加拿大养老金计划增强方案（CPP Enhancement），自 2019 年起将 CPP 的替代率自 25%逐渐提升至 33.3%。与替代率的提升相对应，缴费水平也需要随之调整。 CPP 缴费水平根据可缴费收入及缴费率确定。其中，在改革之前，雇员缴费率长期稳定在 4.95%，可缴费收入跟随工资水 平逐年上涨。具体而言，CPP 的可缴费收入（YMCE, year’s maximum contributoryearning）为缴费收入年上限（YMPE， year’s maximum annual pensionable earning）及免缴收入（YBE，year’s basic exemption）之差，可简单理解为在上下 限收入之间的部分。缴费收入年上限跟随加拿大平均工资水平不断上涨，但不跟随平均工资下跌，免缴收入基本不变。 CPP 分两阶段提升可缴费收入及缴费率，以提升缴费水平。第一阶段为 2019年至 2023 年，在现有缴费收入范围内将缴费 率自 4.95%逐步提升至5.95%，缴费收入年上限与原上涨方式一致；第二阶段为2024年及其后，新设一个额外缴费收入上 限，对新旧缴费收入上限之间的部分进行额外缴费，缴费率为4%。加拿大通过逐渐提升替代率和缴费率的方式，尽可能避 免了养老金成本的快速跃升；同时，通过引入第二缴费上限，在尽可能不影响中低收入居民的情况下，自高收入居民处获 得了增量的养老金来源，进一步强化了养老金的再分配功能。

三、 智利：完全积累制是改革的方向吗？

可以看到，对多数国家而言，现收现付制养老金无可避免地面临可持续性问题；尽管实施了提升缴费率、延迟退休、调整 待遇计算方法等改革手段，但养老保险体系的支出压力仍然存在。与现收现付制不同，完全积累制以收定支，不存在可持 续性问题，曾被认为是养老保险体系改革的重要方向。1980 年，智利便对其养老保险体系进行了大刀阔斧的改革，将现收 现付制养老金改为完全积累制养老金。但是，实践效果表明，完全积累制容易将中低收入群体排除在外，且存在逆向再分 配的缺陷，只适合作为现收现付制的补充，而不适合作为社会保障制度的基石。近期，中国的个人养老金制度发展缓慢， 实际也反应出完全积累制的固有缺陷。如果希望个人养老金制度能够成为中国居民退休收入的重要补充，就需要通过加大 税惠力度进一步提升制度吸引力、强化再分配职能。

3.1 智利的养老保险体系：兜底保障+完全积累制的养老保险体系

智利是西半球最早建立社保制度的国家之一。早在 19 世纪初，智利就已存在为公务员和铁路工人建立的职业养老金计划。 1924 年，智利开始实施社会保障法，引进了当时欧洲流行的社会保险模式，创立了拉美地区最早的社会保障体制，它广泛 涵盖了养老金、伤残、抚恤金、疾病补助和健康津贴等社保项目。就养老金而言，当时智利采用了分散管理的现收现付制计划架构；其中最为重要的计划有三个：针对手工劳动者和自雇人员的 SSS、针对私营部门雇员的EMPART和针对公共部 门雇员及新闻工作者的 CANAEMPU。但是，这三个养老金缴费率高昂，到 20 世纪 50 年代，失业率上升、逃缴增多，养 老金体系难以持续46。

20 世纪 80 年代，智利进行了大刀阔斧的养老金改革，并被世界银行视为养老保险体系改革的模范。1980 年，奥古斯托・ 皮诺切特（Augusto Pinochet）军政府颁布了《养老金制度改革法》（3500号法令，以下简称“1980 年改革”），宣布以 老人老办法、新人新办法的方式废除现收现付制，引入完全积累制的个人账户养老金计划，改革的基本内容包括： 第一，为每个雇员建立养老金个人账户，雇员缴费全部存入个人账户；第二，成立单一经营目标的养老金管理公司 （AFPs），负责对账户养老基金进行管理；第三，雇员自由选择 AFPs，退休时养老金给付由账户积累资产转化为年金或 按计划领取；第四，成立养老基金监管局（SAFP），负责对 AFPs 的监管，并且由政府对最低养老金进行担保。第五，改 革推行后，原养老金计划中的职工，可自主选择转入新制度或留在旧制度内；一旦转入新制度则不能返回旧制度。同时， 新的就业人员只能加入新制度。 改革后，除了强制性的个人账户养老金计划外，智利的社会养老保障制度还有其它四种形式。一是原现收现付计划，改革 后，旧体制下的分属于 32 个养老保障管理机构的养老金计划统一到一个称为“标准化研究所”（INP）的社保机构来管理。 二是最低养老保障金（MPG）制度，“1980 年改革”将最低养老金制度引入到个人账户养老金计划，在个人缴费期满 20 年，而账户资产积累额低于法定标准的情况下，由政府财政给予补贴，使个人退休金达到社会最低养老金标准。三是“家 庭调查”型的“社会养老救助金（PASIS）”。这项制度建立于 1975 年，伤残人员以及年龄超过 65 岁的老年人，在收入 低于最低养老金的 50%以上时，可以享受政府提供的救助养老金；四是军职人员养老金计划。80 年改革时，一些军职人员 提出了反对意见，出于政治原因考虑，“1980 年改革”并没有触及到军职人员。至此，智利建立了以兜底保障+完全积累 制的养老保险体系。

智利养老金改革，一度被认为是社会保险体系的范本。20 世纪 80 年代智利的养老金改革，被认为能够降低政府在养老事 务方面的财政压力、提升整个养老金系统的运行效率，并通过投资私人储蓄、带动当地资本市场的发展。当时，世界银行、 经合组织等均对智利的养老金改革大加赞赏47,48。一时之间，智利成为养老金的“模范”。 2008 年，智利又对其养老金体系进行了改革，建立了全新的团结养老金机制（SPS）。SPS 取代了原本的社会救助养老金 （PASIS）和最低养老保障金制度（MPG），为低收入者提供最低养老金。SPS 由基础性团结养老金（PBS）和老年团结 养老金（APS）组成。其中，基础性团结养老金为无缴费能力且无收入来源的贫困老年人提供养老金，老年团结养老金为 有缴费记录但未达到最低养老金水平的贫困老年人提供养老金。2019 年，SPS 被公民保障养老金（PGU）替代，待遇水平 有所调整。

3.2 智利养老保险的成效：低覆盖、低替代率，几乎丧失了社会保障性质

随着制度的运行，智利养老保险体系的弊端不断暴露。其中，覆盖率和替代率过低是最为重要的问题，二者共同导致了社 会保障制度的社会属性和保障属性的缺失。 第一，智利的养老保险体系覆盖率过低，难以作为社会保障使用。由于智利的经济发展水平有限，居民的工作稳定性不高， 自雇人士和灵活就业人士很容易出现断缴。截至 2023年，智利领取养老金计划人数（不含领取PGU人数）约为92万人， 缴纳养老金人数约为 581 万人，二者合计在 670 万人左右，仅占同期智利居民（1966 万人）的 34%。OECD 研究认为， 在 2020 年时，智利男性缴纳养老金的概率只有60%，女性则仅有 50%49。

第二，智利养老保险待遇的替代率过低，保障属性不足。以实际待遇及平均收入计算，2024 年智利养老金平均待遇水平约 为 206 美元/月，替代率已经降至 20%以下。这也导致领取兜底型养老金（PGU 等）的老年人，比领取一般养老金的人数 还要多。根据智利政府的统计，2022 年，智利退休人员中，72%的人养老金待遇水平低于最低工资水平，25%的人养老金 待遇水平低于贫困线51。 根据 OECD 的预测，到 2060 年，智利养老金替代率将仅在 30%上下，几乎在 OECD 国家中垫底。同时，逆向再分配广泛 存在。许多中低收入职工只能缴纳最低缴费，复利效应下导致了老年贫富差距扩大；还有人无法缴足法定最低缴费年限， 不能领取养老金，相当于为他人做了嫁衣52。

此外，智利养老金体系主要由 AFP 机构进行管理，但各类基金投资收益率不断下滑，引发了一系列社会冲突。各家 AFP 的产品均由 A、B、C、D、E 五类养老金组成，但是产品同质化较为严重，近年来投资收益率也不断下滑。自成立以来， 风险偏好最高的 A 类和 B 类养老金年化投资收益率均在 5%左右；风险偏好最低的 D 类和 E 类养老金年化投资收益率不足 4%；只有风险偏好较为均衡的 C 类养老金，在早期时代红利背景下，年化投资收益率达到了 7.11%。 从区间年化收益率来看，各类养老金的投资收益率均不断下滑。2011-2020 年间，各类养老金的年化投资收益率均未超过 5%；2021-2024 年，除 A、B 类养老金外，C、D、E 类养老金的年化投资收益率均为负。这导致智利居民对未来养老金的 充足率产生了巨大担忧，许多居民将养老金不足的问题迁怒到 AFP 身上，并引发了“NO-AFPs”的运动，形成了社会冲突。

实际上，智利养老金的问题是完全积累制的固有劣势：与现收现付制相比，完全积累制天然具有参与门槛，由于没有风险 共担机制、缺乏正向的收入再分配功能，很容易将低收入者排除在外，导致覆盖率不足的问题。同时，低收入者、非正规 就业者金融知识相对匮乏，在不完善的资本市场中，自身账户的增值也无法保证，容易导致选择不合适的养老金产品，导 致替代率不足。此外，由于复利效应、机制设计（如最低缴费年限）等因素的影响，完全积累制的养老金系统，还可能导 致贫富差距的扩大。因此，完全积累制，不适合作为社会保障体系的主体，而是更适合作为补充制度存在。

四、 政策建议

参考英国、德国、加拿大和智利的改革，我们认为中国的养老保险体系改革有以下潜在的改革措施： 第一，实施自动注册机制，扩大企业年金制度覆盖面。英国通过“自动注册机制”，成功提升了第二支柱养老金的覆盖面， 为基本养老保险的制度调整提供了空间。我们认为，可以参考英国的自动注册机制和 NEST 运作模式，为广大缺乏企业年 金建立和运作能力的企业，提供标准化企业年金产品，促进第二支柱养老金发展壮大，从而为突出基本养老保险“兜底” 性质、引入针对中低收入老年人的收入补贴提供条件，从而更好地减少老年贫困的现象。 第二，优化基本养老保险待遇调整机制。当前，中国基本养老保险的待遇调整依赖行政决策，缺乏透明性和长期可持续性。 因此，可以参考英国和德国经验，根据当前中国国情，确定基本养老保险待遇涨幅与物价和特定增长比率之间的最大值挂 钩；并引入“动态调整公式”，将待遇水平与可持续性挂钩，从而控制养老金支出压力的过快上涨。 第三，参考加拿大经验，考虑分层提升养老金缴费率。加拿大 CPP 采用新老划断提升缴费率、差异化风险偏好、独立核算 的模式，实现了对年轻群体的缴费率提升，且没有显著激化代际矛盾。中国可以参考这一模式，小幅上调部分年龄居民的 基本养老保险缴费率，并配套提升退休后待遇，促进基本养老保险基金的收入增长。 第四，扩大基本养老保险投资管理比例，通过投资收益补充基本养老保险。加拿大 CPP 采用独立运营、全球化配置的投资 管理模式，10 年年化收益率维持在 8%左右，有力帮助了养老金的长期保值增值54。当前，中国基本养老保险基金的大部分结余仍然处于“留存吃息”的状态，不利于资金的保值增值。因此，可以考虑进一步提高基本养老保险基金的委托投资比 例，进一步增厚养老金结余水平。 第五，适时尝试调整个人养老金制度税惠政策，增加投资选项，扩大投资收益来源。当前，个人养老金制度发展相对缓慢， 体现出完全积累制养老金对低收入群体并不友好。因此，需要优先考虑调整个人养老金税惠政策，取消对中低收入居民的 零及负税惠政策，并加强税惠力度，强化再分配职能。此外，还可以考虑通过增加投资选项扩大投资收益来源。例如，通 过 QDII 渠道，允许个人养老金资金投资于全球高股息股票（如美股科技巨头）和基础设施 REITs，分散风险并获取稳定收 益。参考美国“QDIA”规则，为未主动选择投资产品的参保人默认配置“生命周期基金”（随年龄增长自动降低股票比 例），避免投资惰性导致的低收益等。

（本文仅供参考，不代表我们的任何投资建议。如需使用相关信息，请参阅报告原文。）