养老保险行业体系研究：海外养老保险体系改革，历史实践与经验启示.pdf

养老保险行业体系研究：海外养老保险体系改革，历史实践与经验启示。随着中国加速进入深度老龄化社会，养老保险体系的可持续性面临严峻 挑战。本报告通过分析英国、德国、加拿大和智利等国的改革经验，为 中国养老保险制度改革提供参考。

英国作为现代福利国家的鼻祖，其养老保险体系的改革围绕消除老年贫 困的成本收益效果展开。自 1945 年起，英国就希望通过建立统一的国 家保险消除老年贫困。在实际操作过程中，英国不断打补丁方式，形成 了“免费福利（兜底保障）+基本国家养老保险（现收现付）+分级退休 福利（补充收入）”的三层体系。其间，调整缴费率、延迟退休、调整 养老金待遇等改革层出不穷，但复杂的改革成效不甚理想，老年贫困率 居高不下。直到 1999 年，英国直接引入老年收入保障机制，才以更加 低廉、有效的方式快速降低了老年贫困率。2016 年，英国也在此基础 上，进一步将各级养老保险制度统一成全新的新国家养老金NSP。

经验来看，英国改革的成功，主要在于通过自动注册机制、建立国家职 业储蓄信托（NEST）等方式促进了职业养老金制度的发展；在此背景 下，英国基本养老保险制度的兜底性目标更加明确，政策设计更加具有 针对性。从教训来看，过于复杂的养老金体系会导致激励机制的缺失和 效率的下降，最终损害可持续性；过于慷慨的待遇调整机制（如三重锁 机制）虽然有助于降低老年贫困率，但也可能导致食利阶层的出现，降 低效率。明确国家养老的兜底目标，是建立高效养老保险体系的前提。

德国和加拿大分别在养老保险改革中提出了一些创新型的思路：德国方 面，德国作为养老保险体系的鼻祖，在二战后同样采用了现收现付制的 养老保险体系，并面临可持续性问题。在改革中，其创新性地引入了可 持续性因子，有效降低了养老保险体系的支出压力。加拿大方面，通过 在收入端创新性地引入分年龄提升缴费率、对应提升待遇水平的改革措 施，在不激化代际矛盾的前提下，实现了缴费率的平缓提升，为缓解养 老金收支压力提供了有力支持。

智利作为完全积累制社会保障体系的先行者，虽然不面临可持续性问题，但却面临着社会保障体系保障职能的损失。突出体现在：经济发展 水平有限的背景下，完全积累制天然将中低收入群体排除在外，灵活就 业和自雇人员普遍存在断缴、少缴、逃缴倾向，导致覆盖面不足。同 时，由于完全积累制缺乏转移支付性质，智利养老金的养老金替代率整 体偏低，且具有加剧贫富差距的倾向。受此影响，智利的养老金管理机 构一度成为居民针对的对象，引发了一些社会矛盾。

就中国而言，国际养老金改革的经验可以被总结为：第一，可以参考英 国的自动注册机制，建立强制性第二支柱补充养老险，从而明确基本养 老保险的兜底作用，进而采取针对中低收入群体的高效改革措施，降低 老年贫困率。第二，参考德国和加拿大的经验，在开源节流方面进行针对性改革，一方面可以考虑在待遇调整方面引入更加有效的可持续性因子，防止基本养老保险支出压力增长过快；另 一方面，如果需要提升缴费率，则可以参考加拿大的经验对应上调未来的养老金待遇水平，缓解代际转移引发的矛盾。 第三，需要进一步明确个人养老金的定位，如果希望个人养老金能够起到普适性的补充养老作用，则需要修正税惠政 策、扩大税惠力度，同时考虑加入收益保底机制，强化制度吸引力。