养老保险行业体系研究（一）：中国基本养老险，改革历程与政策经验.pdf

养老保险行业体系研究（一）：中国基本养老险，改革历程与政策经验。中国基本养老保险的潜在收支缺口愈发令人担忧，现行制度设计也不断引发关 于代际公平、待遇公平的争论。本报告尝试通过回顾基本养老保险的建立和改 革历程，矛盾与厘清争议的起源，并总结改革经验，提出政策建议。

中国基本养老保险的发展大致可分为四个阶段：第一阶段为1949-1978年，中 国的基本养老保险，在计划经济体制下形成了“城乡二元、政企双轨”的格局。 彼时的低经济发展水平，直接导致了基本养老保险的覆盖面狭窄；“高就业、低 工资、高福利”的经济结构，又导致了基本养老保险的收支设计不平衡。这两个 问题，基本成为了未来70多年改革所重点需要解决的两个问题。只是当时，这 两个问题被年轻的人口结构，以及财政管一切的计划经济制度所掩盖。

第二阶段为1979-1991年，在人口老龄化和经济体制改革的推动下，中国基本 养老保险收支不平衡的制度矛盾快速激化。然而，刚刚开始改革开放的中国， 还不具备对其进行大刀阔斧改革的能力，只能通过一系列“打补丁”和“拆东墙 补西墙”的方式维持基本养老保险制度的运行。在这一时期，基本养老保险从 国家保险转向企业保险，又从企业保险转向社会保险，并最终确立了“筹资多 渠道”“社会统筹”的制度模式。

第三阶段为1992-2002年，随着经济体制改革的深入，基本养老保险收支不平 衡的矛盾延续，覆盖面狭窄的问题集中暴露。中国开始对基本养老保险制度进 行大改。从收缴、管理、计发等制度设计，到城乡、政企的制度覆盖，基本重塑 了基本养老保险的格局，最终确立了“统账结合”“制度统一”的制度愿景。

第四阶段为2003年至今，在吸取了过去20多年改革经验教训的基础上，确定 了当前的基本养老保险制度体系，并首先着手扩大制度覆盖面。到2015年，终 于建立起以机关事业单位基本养老保险、企业职工基本养老保险和城乡居民基 本养老保险共同构成的第一支柱，最终将覆盖面狭窄问题，降格为制度不统一 的问题。同时，收支不平衡的矛盾作为长期矛盾，只是得到了缓解。

当前，制度不统一问题包括：老、中、新人的制度不一；政、企、其他居民的制 度不一。而收支不平衡矛盾，则体现为：个人账户空账运行等历史遗留问题；全 国统筹实现困难；基金结余耗尽风险等。对此，学界和市场，大多提出了延迟 退休、统一制度、做实空账、调整缴费和待遇水平等一系列方法。

回顾基本养老保险的改革和发展历程，我们认为，各类改革措施只有做到兼顾 效率公平、统筹长短利益、充分考虑外部性三者，才能保证落地。在当前背景 下，我们认为充实社保基金是最佳方案；延迟退休和调整缴费率及待遇水平等 方法，需要考虑节奏问题；做实个人账户空账和全国统筹等改革，则仍需等待 更好的推进时机。