2024年中国补充养老险专题报告：企职业年金的历史、现状与挑战

一、 第二支柱养老保险：雇主主导发起的养老保险

1.1 第二支柱养老保险：在中国主要指企业年金和职业年金

第二支柱养老保险，一般指由企业或行业团体主导发起的养老保险。早在 17 世纪，英国已经出现针对公务员的养老保险； 铁路、银行等行业也在 19 世纪时开始广泛提供养老金计划1。在美国，19 世纪时银行、铁路和公用事业公司已经开始提供 养老保险计划；20 世纪初，团体年金计划也已经出现；大萧条前，各类企业养老金已经覆盖了数百万人2。20 世纪初的欧洲 大陆国家，也已经出现了基于公司或团体的养老金计划，并在二战后快速发展3。此类养老金计划，在后来被世界银行总结为 第二支柱4。其最主要的特征，就是由企业或团体发起，与受益人的工作岗位高度相关。 第二支柱养老保险是老年人收入的重要组成部分。二战后，福利国家制度推广，由政府主导发起的第一支柱养老金开始大量 建立。然而，第一支柱养老保险通常仅能满足老年人的基本生活需求，对旅游、文娱等多样化需求的支持力度有限。因此， 第二支柱养老保险仍然具有广泛的发展空间。据 OECD 统计，2020 年世界主要经济体中，65 岁以上老年人约 80%的收入， 来自第一、二支柱养老金，以及配套的死亡抚恤等；在部分国家，第二支柱养老金甚至是老年人的最大收入来源。

在中国，第二支柱养老保险主要包括适用于企业职工的企业年金，和适用机关事业单位职工的职业年金（简称“两个年金”）。 此外，还有少量其他团体养老险等商业养老保险也可纳入第二支柱养老保险的范畴。两个年金中，企业年金是由企业自愿发 起的年金型养老保险，发展时间较长，截至 2023 年末覆盖约 3144 万人。职业年金发展历程较短，2015 年才开始逐渐建立。 但由于其强制参与的属性，发展速度较快，根据我们的推测，截至 2023 年末职业年金覆盖约 6077 万人。

1.2 企业年金：当前中国第二支柱养老保险的核心

企业年金的发展历程大致可分为三个阶段：第一阶段为 20 世纪 90 年代，中国开始试点企业补充养老保险制度。第二阶段为 2000 年至 2006 年，中国明确发展企业补充养老保险中的企业年金制度，并出台了一系列相关政策。第三阶段为 2007年及 以后，企业年金开始进入市场化运营阶段。

1.第一阶段：企业补充养老保险的试点

20 世纪 90 年代初，中国开始进行企业补充养老保险的试点。1951 年，新中国开始实行劳动保险制度，第一支柱养老保险 建立。此后直到 80 年代，中国城镇居民养老主要依靠第一支柱基本养老保险。到 20 世纪 90 年代，随着经济体制改革的推 进、物价水平提升、出生率下降，第一支柱养老保险的覆盖率及收支压力问题愈发凸显。1991 年，国务院发布《关于企业 职工养老保险制度改革的决定》，鼓励企业建立补充性养老制度，缓解养老金支出压力。随后，邮电、电力等行业以及上海、 大连等地区开始了企业补充养老保险试点5。 早期的企业补充养老保险发展环境欠佳，导致其推广速度较为缓慢。自 1991 至 2000 年末，中国一共有 1.6 万户企业建立 了企业年金制度（企业补充养老保险），覆盖人员 560 多万，积累资金约 192 亿元，覆盖面和积累水平均比较有限6。除当 时中国经济发展水平偏低、居民储蓄能力偏弱外，还有一些其他因素导致企业补充养老保险发展缓慢。 其一，企业补充养老保险定位不明，主要体现为姓“商”还是姓“社”不够明确。彼时，企业补充养老保险由企业自办、社 保经办和保险公司管理的模式均存在。然而，90 年代大型国企、社保机构和保险公司仍然具有较为明显的行政属性，三方缺 乏专业的管理人员，激烈的经办权竞争又导致了一些乱象。这不仅令企业补充养老保险的运行质量无法保证，还在发生问题 时出现多方推诿的问题，直接影响了企业和职工对企业补充养老保险的信心。

其二，企业缴费能力不足，税收优惠缺位。90 年代中国经济环境相对严峻，多数企业经营压力较大，难以在基本养老保险之 外进一步负担企业补充养老保险相关支出，政府也没有针对企业补充养老保险设立明确的税收优惠政策。因此，企业通常缺 乏设立补充养老保险的能力。 其三，资本市场刚刚起步，企业补充养老保险基金保值难。90 年代，中国物价水平上涨迅速，银行存款利息不能覆盖物价涨 幅。同期，中国的资本市场也才刚刚成立，尚不足以成为企业补充养老保险基金的投资渠道。企业补充养老保险基金保值困 难，进一步抑制了企业和职工的参与意愿。 其四，企业对企业补充养老保险的重视程度不足。当时，对于职工养老问题，许多企业依旧完全寄希望于第一支柱养老保险。 在长效薪酬机制方面，企业也未能将企业补充养老保险视作一种长期激励。即便经营情况较好，也习惯于通过多发奖金、补 贴等方式提升竞争力7。这也在一定程度上影响了企业补充养老保险的发展。

2.第二阶段：明确重点发展企业年金，并开始全国推行

2000 至 2006 年国务院明确发展企业补充养老保险中的企业年金，并提出给予税惠、出台了规范性政策。2000 年，国务院 印发《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，明确发展“企业补充养老保险”中的“企业年金”，并明确在试点地区采 用市场化运营、给予税收优惠等诸多事项。2004 年，原劳动和社会保障部会同“一行三会”发布《企业年金试行办法》和 《企业年金基金管理试行办法》，对企业年金的治理结构、企业年金基金管理和市场服务主体行为等方面都做出了规定，同 时也标志着企业年金制度的全面推行。2005 年，国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，进一步明确 企业年金基金采用市场化方式进行管理和运营。 这一时期企业年金有所发展，但整体发展速度依旧不佳。自 2000 至 2006 年末，建立企业年金的企业从 1.6 万增加到 2.4 万，参与职工从 560 万增加到 964 万，积累基金规模从 192 亿元增长至 910 亿元，发展速度依旧偏缓8。总结来看，这一时 期企业年金发展所面临的问题大致如下。 其一，税收优惠仅对部分企业有效且抵税方式不够明确，未能真正起到减轻企业税负的作用。2000 年国务院所印发的《关 于完善城镇社会保障体系的试点方案》中，虽然提出对“企业缴费在工资总额 4%以内的部分，可从成本中列支”，但对列 支细节没有做出明确规定，且在非试点地区并不适用，税法之中也没有适用的法条9。这一方面导致了部分企业在办理企业年金时不仅没能享受到实际的税惠，反而因备税承担了额外的税负10；另一方面也令非试点地区的企业税惠力度差异极大， 部分省份如四川税惠力度偏低，11企业参与意愿不够强烈。同时，个人并不能享受到税惠政策，职工的参与意愿也不强。 其二，企业年金运行中的风险隔离机制设计不够合理，企业和职工对资金安全存在担忧。2004 年后，虽然国家设计了一些 对企业年金托管人和投资管理人的利益隔离机制，但风险防范作用比较有限。叠加此前由于企业年金定位不够明确，出现了 一些管理上的乱象，企业和职工对资金安全存在一定担忧。 其三，各项社保对企业年金存在挤出效应。这一方面体现在基本养老保险的替代率水平高（2000 年前后维持在 60%-80%上 下），影响了企业和居民参与企业年金的意愿12；另一方面体现在基本养老保险及其他社会保险的缴费率高，企业和个人缺 乏进一步缴纳企业年金的能力。

3.第三阶段：政策逐渐明晰，企业年金快速发展

2007 年，企业年金正式开始市场化运营并统一税惠规定，叠加政策引导，企业年金开始快速发展。2007 年，原劳动和社会 保障部发布《关于做好原有企业年金移交工作的意见》，要求所有原本由社保经办机构、企业及行业团体办理的企业年金基 金一律转交给经国家认证的市场化机构管理。2009 年，财政部、国家税务总局发布《关于补充养老保险费、补充医疗保险 费有关企业所得税政策问题的通知》，明确自 2008 年 1 月 1 日起，企业缴纳企业年金不超过职工工资总额 5%的部分在计 算应纳税所得额时扣除。2009 和 2013 年，国家又两次调整个人所得税相关政策，确立了职工个人的企业年金在缴费、投资 时免征个人所得税，领取时缴纳个人所得税的“EET”模式。这一时期内，企业年金开始快速发展。

2014 年新一轮国有企业改革后，企业年金发展有所放缓。宏观环境上，中国仍为发展中国家，企业年金作为企业福利制度， 长期以来面临着国有、大型企业热情高涨，但私营、中小型企业参与意愿不足的情况。自 2014 年开始，以大型央、国企为 主力的企业年金市场趋于饱和。政策支持上，2004 年所出台的《企业年金试行办法》，一方面将建立企业年金的范围限制 在城镇企业之中，限制了企业年金市场的扩大；另一方面也将企业年金的性质定位为自愿性补充性养老保险，支持力度不足， 企业和职工的参与意愿比较有限。2014 年国有企业混合所有制和薪酬改革后，国企从业人员数量显著下滑，在前期市场趋 于饱和的背景下，企业年金发展动能有所放缓。 2018 年政策更新，企业年金再度发展。2017 年末，人社部、财政部发布《企业年金办法》，对 2004 年的《企业年金试行 办法》进行更新。政策弱化了企业年金的自愿性质，鼓励引导符合条件的企业建立企业年金；增加了企业年金的方案变更、 终止，以及中止和恢复缴费的内容；适当放宽了待遇领取条件和领取方式的限制等。此后，企业年金再次迎来快速发展。

1.3 职业年金：中国第二支柱养老保险的重要组成部分

与企业不同，机关事业单位基本养老保险改革起步较晚，对应人群的第二支柱养老保险——职业年金的建立和发展也更加缓 慢。2008 年，国家开始推进事业单位改革试点，并提出要建立职业年金制度。2015 年，国务院印发了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，开始逐渐将机关事业单位基本养老保险的制度，与企业职工基本养老保险制度进行统 一。同时，为保障新老制度待遇的平衡衔接，国务院办公厅印发了《机关事业单位职业年金办法》，强制性的职业年金制度 开始逐渐建立。 由于职业年金为强制性运行，且具有企业年金的经验打底，发展十分迅速。到 2019 年，职业年金形成了一定积累规模，部 分职业年金基金开始进行市场化运营。截至 2023 年末，市场化运营的职业年金基金规模达到 2.56 万亿元，年均投资收益率 为 4.37%。

二、 中国第二支柱发展现状：覆盖少、待遇高

当前，中国的第二支柱主要由企业年金和职业年金组成。从覆盖面看，企业年金覆盖面尚未拓展开来，职业年金覆盖面又天 然限制在机关事业单位之内，导致第二支柱的整体覆盖规模较小。从待遇水平看，企业年金的待遇水平较好，与城镇职工基 本养老保险的待遇水平大致相当。

2.1 覆盖：覆盖面较窄，参保合计不足 1 亿人

第二支柱覆盖水平偏低，不足 1 亿人。截至 2023 年末，中国企业年金约覆盖 3144 万人，职业年金覆盖人数则缺乏披露。 但由于职业年金为强制性参与，我们可以将机关事业单位基本养老保险的参保人数，视同职业年金的参保人数。按此计算， 职业年金约覆盖 6077 万人。二者合计，第二支柱约覆盖 9221 万人，占第一支柱基本养老保险覆盖人数的 8.65%，占16岁 及以上人口的 7.94%。

2.2 缴费：企业年金比例自定，职业年金比例法定

1.企业年金：员工缴费、企业配缴，最高缴费不超过工资总额的 12%

企业年金方面，当前企业年金的缴费比例由企业和职工协商决定，最高不超过工资总额的 12%。从政策规定看，《企业年金 办法》只明确要求了企业年金应由职工与企业共同缴费，且企业缴费每年不超过本企业职工工资总额的 8%，企业和职工个 人缴费合计不超过本企业职工工资总额的 12%，具体落实办法由企业和职工协商决定。 从上市公司实际情况看，2023 年，A 股不含 ST及金融公司的上市公司中，约有1010 家公司在年报中披露了企业年金相关 信息、532 家的信息披露较为完整，可以用于参考。 样本公司中，绝大多数公司的企业年金缴费规模占当年职工工资的比重低于 12%，与政策规定相一致。然而，在缴费比例不 足 12%的企业中，又有相当一部分企业不足 3%，这可能反映出部分企业的职工并未全部参与到企业年金中来，或企业年金 当年出现部分断缴等现状。此外，有少数公司超过 12%，这可能是补缴、基数变化等因素导致。 样本公司中，绝大多数上市公司的人均企业年金缴费规模不足 2000 元/年，平均为 1407 元/年、117 元/月。其中，又有相当 一部分公司人均缴费不足 10 元/年，反映出企业年金的参与度仍然不高的现状。

由于企业年金设计差异较大，暂时无法根据整体缴费水平推算职工个人和企业的实际缴费水平。部分上市公司在年报中披露 了企业年金缴费设计，整体看设计模式各不相同。缴费基数方面，以当年工资或上年工资为基数的计划设计均存在；个人缴 费方面，既有定额缴费，也有按比例缴费或不缴费；企业缴费方面，多数企业采用按比例缴费的方法，但比例差异较大。

2. 职业年金：单位和个人缴费比例分别为 8%和 4%

职业年金方面，缴费规定更加明确，单位和个人缴费比例分别为 8%和 4%。2015 年国务院办公厅印发的《机关事业单位职 业年金办法》中明确规定，单位缴纳职业年金费用的比例为本单位工资总额的 8%，个人缴费比例为本人缴费工资的 4%， 由单位代扣。同时，单位缴费按照个人缴费基数的 8%计入本人职业年金个人账户，单位和个人缴费基数与机关事业单位工 作人员基本养老保险缴费基数一致。即采用上一年度当地全口径城镇单位就业人员平均工资为缴费基数。 据此推算，2023 年职业年金人均缴费水平约为 10805 元/年，900 元/月。其中，单位缴费约为 7203 元/年，600 元/月；个 人缴费约为 3602 元/年，300 元/月。需要说明的是，由于企业年金仍保留相当的自愿性质，而职业年金则为强制参与，因此 以总体计算的人均缴费水平不可直接进行比较。

2.3 管理：企业年金分账管理，职业年金个人账户管理

1.企业年金：暂时性分账管理，市场化运营

企业年金方面，企业年金计划筹集的资金及其投资运营收益被用于建立企业年金基金。企业年金基金由受托人负责选择、监 督、更换账户管理人、投资管理人、托管人，并制定战略资产配置等；账户管理人负责建立账户、记录缴费和投资收益、计 算年金待遇等；投资管理人负责投资等；托管人则负责账户管理、向投资管理人分配年金基金财产等。

在实际的运行中，单一计划为企业年金基金的主要计划类型，其中以法人受托型单一计划为主导。企业年金基金计划主要分 为单一计划、集合计划和其他计划三类。单一计划，指某一个企业作为唯一的委托人，将其企业年金基金委托给受托人等进 行管理。这类计划对企业的规模有着较高要求，但可以根据企业偏好进行定制化管理。集合计划，指多个主体（可以是企业 或个人）作为委托人，将其企业年金基金交由同一个委托人及对应其他管理人进行管理。这类计划适用于中小型企业，可以 较好地分摊成本，降低准入门槛。 由于当前我国企业年金的参与者以大中型企业为主，单一计划自然成为了企业年金基金的主要计划类型。同时，在单一计划 的两种运作模式中，法人受托模式由于具有专业性优势、成本优势等，占据绝对主导，计划数随着企业年金市场发展而不断 提高；理事会模式则由于存在权责问题、专业水平问题等，发展面临困境，计划数逐渐萎缩。

2.职业年金：个人账户管理，部分市场化运营

职业年金方面，整体与企业年金大同小异，主要区别有二。第一，财政全额供款单位的单位缴纳部分，采用记账方式、按照 规定的记账利率计算利息，只有剩余部分实行市场化运营。第二，取消了企业年金中的账户管理人，由代理人负责账户管理 等职责。其中，中央在京国家机关及所属事业单位职业年金基金的代理人为中央国家机关养老保险管理中心，各地机关事业 单位职业年金基金的代理人为省级社会保险经办机构。同时，由于职业年金完全为个人账户运营，天然采用了集合计划模式。

2.4 投资：企业年金收益平平，职业年金表现较好

1.企业年金：固定收益类为主，投资收益率表现平平

企业年金基金当前仅限于境内投资和中国香港市场投资，但投资资产类别较为丰富。当前，企业年金基金可投资的资产类别 包括银行存款，标准化债权类资产，债券回购，信托产品，债权投资计划，公开募集证券投资基金，股票，股指期货，国债 期货，养老金产品等。在 2018 年以前，还可投资于万能保险和投资连结保险，但在 2018 年后因风险问题被叫停。 从实际投资情况看，企业年金的投资收益率表现平平。当前，企业年金基金各类计划普遍采用多元化投资，同时投资于权益 类和固定收益类资产，纯固定收益类计划规模较小。然而，企业年金基金的投资收益率不高，自 2007 年以来年化投资回报 率仅为 4.4%左右。其中，含权益类计划走势与资本市场走势高度相关，自 2012 年以来年化投资回报率仅为 2.3%左右；固 定收益类计划走势与债市走势比较接近，自 2012 年以来年化投资回报率仅为 2.2%左右。

从产品视角看，由企业年金基金投资管理人定向发行、销售的养老金产品种类多样，但固定收益资产仍占绝大多数，投资风 格偏保守。截至 2023 年末，养老金产品资产类型中，权益类资产的期末资产净值仅为 1266 亿元，固定收益类资产的期末 资产净值高达 2.04 万亿元。这反映出在多元化配置的背景下，固收类资产仍然是企业年金基金的主要投资品类，投资整体 偏保守。此外，虽然 2020 年起企业年金可以投资于中国香港市场，但港股股票型养老金产品投资收益率表现较差，实际运 作的产品数量和产品规模都十分有限，暂时未能起到分散化投资的作用。

2.职业年金：起步不久，投资收益率表现优于企业年金

职业年金方面，虽然职业年金开始市场化运行的时间较晚，但其投资表现较为良好。与企业年金基金类似，职业年金基金投 资范围同样限于境内投资和中国香港市场投资，投资资产类型也基本一致。截至 2023 年末，职业年金基金投资运营规模已 经达到 2.56 万亿元，相较企业年金基金的 3.15 万亿元不远。同时，自 2020 年至 2023 年，职业年金基金的年化投资回报 率达到 6.0%，同期企业年金基金的年化投资回报率仅为 3.7%。

2.5 待遇：企业年金待遇良好，职业年金暂无披露

企业年金的领取方式分为按月、分次和一次性领取，分期领取的待遇水平较好。2023 年至今，全国每季度约有 200 至 300 万人领取企业年金，绝大多数人采用分期领取的方式，对应待遇水平约为 3000 元/人/月15。与之相对，我们根据《中国统计 年鉴（2023）》中的数据推算，2022 年中国城镇职工基本养老保险的平均待遇水平也仅为3606 元/人/月，表明企业年金的 待遇水平整体良好。 同时，每季度也有 10-20 万人一次性领取企业年金，领取金额平均为 6 万元/人，相当于分期领取 2 年水平。领取方式间的 待遇差异，可能是由于一次性领取人群多为参与企业年金计划较短，积累水平不高（如工作后不久出国定居）的人群为主。

三、 中国第二支柱养老保险的问题与政策建议

3.1 核心问题：覆盖面窄，补充养老作用发挥受限

中国的第二支柱养老保险，定位为第一支柱养老保险的补充，承担着保障老年人多样化需求的责任。21 世纪以来，中国鼓 励、推动建立企业年金和职业年金制度，令第二支柱养老保险规范发展，对居民的老年储蓄起到了相当的补足作用。然而， 目前第二支柱养老保险的设立门槛依然较高、覆盖面依然较窄，未能惠及广大职工。 这一问题的产生，确实受到中国经济社会发展阶段的限制。中国本身是发展中国家，多数企业和居民的经济条件并不富裕， 在缴纳基本养老保险后，进一步参与补充养老保险的能力比较有限。中国要实现企业年金和职业年金全覆盖，显然力有不逮。 然而，当前也存在一些其他问题，将部分具有参与补充养老保险意愿或能力的企业或居民拒之门外。就企业年金制度而言， 主要包含以下几方面：

1. 企业和职工参与补充养老保险的动力不足

设立和参与环节：企业设立企业年金和职工参与企业年金的动力天然偏弱。企业方面，综合人力成本敏感，设立企业年金的 动力不足。中国长期以来的外向型经济令企业对综合人力成本十分敏感。虽然企业年金在早期经历了较快发展，但设立企业 年金的企业多为国企，外资及民营企业参与度较低16。企业年金设立与否，受所有制性质影响显著17，这可能表明企业年金前 期的快速发展可能更多受到了政治引导的推动，企业年金吸引、留住人才的作用18，可能仅在部分企业中被重视，并未形成 普适性的认同。职工方面，金融知识匮乏，参与意愿不强。中国居民的金融知识普遍不足，尤其中、西部地区居民和第一、 二产业职工对参与企业年金的好处理解不深，参与企业年金的动力不强。较为复杂的年金制度设计，也令职工在流动性偏好 之下缺乏深入了解的欲望，参与企业年金的意愿更弱。 缴费环节：经济水平限制之下，税惠政策力度偏弱，未能起到有效激励作用。从海外经验看，年金缴费环节的税收减免政策 对企业年金的发展有着重要的激励作用19。然而，当前中国企业年金的税惠政策力度偏弱，激励作用不足。企业方面，税惠 标准过低。就企业而言，现行税惠规定为相关缴费中不超过职工工资总额 5%标准内的部分，可在税前扣除20。这一税惠标 准显然过低，在实际运行过程中没能起到有效的激励作用21。职工方面，税惠的实际效果不明确。就职工个人而言，现行税 惠规定为单位缴费部分、个人缴费在不超过本人缴费工资计税基数的4%标准内的部分、投资收益部分，可以暂时缓缴。然 而，在领取企业年金时，又要单独计税缴纳。这令职工对税惠政策的经济性产生了担忧，天然压低参与意愿。

投资和管理环节：投资回报率偏低，管理费率较之偏高，抑制企业和职工的参与意愿。自市场化运营开始，企业年金基金的 投资收益率表现难言出色，2007 年以来的年化投资回报率仅为 4.4%左右。与之相比，0.26%的管理费率略显高昂。受此影 响，企业和职工参与企业年金的动力均受到抑制。企业方面，有企业认为自己投资理财收益率更高，对设立企业年金的经济 性存在怀疑，不愿设立企业年金计划。职工方面，部分职工一方面担忧企业年金基金的投资收益率，另一方面对企业缴费部 分的可携带性了解不深，并不将企业缴费视为自己的收益。相较于通过企业年金基金投资，也倾向于自己投资理财。 领取环节：企业年金禁止提前领取，无法满足企业和职工的流动性偏好。企业年金禁止提前领取的规定，虽然有着保护居民 养老储蓄、尊重年金契约等因素的有益考虑。但同时，这样专款专用的模式，也对企业和职工造成了流动性压力。由于现金 或其他储蓄方式在支取上更加具有灵活性，中小企业和职工更愿意以其他方式为未来做准备。企业年金略显僵化的领取方式 设计，也抑制了企业和职工的参与意愿。

2. 过高的参与门槛限制了企业和居民的参与能力

就企业而言：政策门槛方面，当前企业设立企业年金，需要满足一系列要求，包括已经设立集体协商制度、依法缴纳基本养 老保险等等，相当一部分中小企业并不具备参与其中的条件。市场门槛方面，企业年金的设立流程和后续管理相对复杂，这不仅要求企业具有相当的法务和金融知识，还要求企业能够与受托人等进行持续的沟通，成本不低。无论政策门槛还是市场 门槛，对于多数中小企业而言均难以承受。 就职工而言：政策门槛方面，当前《企业年金办法》规定，企业年金方案仅适用于企业试用期满的职工。这意味着，尚在试 用期的职工，和灵活就业人员等，都天然被排除在企业年金制度之外。这一现象不仅在企业年金中存在，在强制实施的职业 年金制度中同样存在22。市场门槛方面，具有参与意愿的职工也可能在没有设立企业年金制度的公司工作。而由于中小企业 的工会力量薄弱，缺乏与企业沟通的能力，这部分职工也就无法参与到企业年金制度当中来。

（本文仅供参考，不代表我们的任何投资建议。如需使用相关信息，请参阅报告原文。）